CE-63001-23-31-000-2001-0296-01(AP-329)-2002

DERECHO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Construcción de salas de necropcias La Constitución Política establece como atribuciones de los Alcaldes, entre otras, “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo” (numeral 1). Igualmente, la ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, en su artículo 91 dispone que lo alcaldes ejercerán las funciones que le asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o Gobernador respectivo. Ahora bien, sobre la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, el artículo 3 del decreto 2.455 de 1986 dispone en primer término, que las mismas deberán efectuarse en los cementerios tanto públicos como privados y, en segundo término, que corresponde a los Alcaldes municipales en coordinación con las autoridades sanitarias, velar para que se de estricto cumplimiento a las normas establecidas en ese decreto sobre necropsias de cadáveres en estado de descomposición. Por consiguiente, los cementerios privados o públicos tienen la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias, las cuales deben contar con privacidad, iluminación, agua corriente, ventilación, energía eléctrica. Procesalmente se acreditó que en el cementerio del municipio de Montenegro no existe el lugar adecuado para realizar necropsias a cadáveres en estado de descomposición o inhumados. Por lo tanto,

documentalmente, está representada la situación jurídica omisiva – no meramente omisiva - por parte de la autoridad demandada, pues la Alcaldía municipal de Montenegro no ha cumplido con las normas que reglamentan lo concerniente a las Salas de necropsias que deben existir en los cementerios municipales, lo cual pone o amenaza a grave peligro los derechos colectivos a un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas de los habitantes de dicho municipio. En consecuencia se ordenará a la Alcaldía Municipal de Montenegro (departamento del Quindío) que en un término perentorio de seis meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, inicie las actuaciones administrativas tendientes a la contratación de la adecuación de la sala de necropsias del cementerio municipal; contratación ésta que deberá realizarse en un período de tiempo no superior a tres (3) meses, contados a partir del momento últimamente señalado. La Sala advierte que en el caso bajo estudio no se pretende ordenar un gasto, sino dar cabal utilización al presupuesto existente, con el objeto de atender las necesidades más urgentes de la comunidad, pues no puede el juez popular coadministrar, ni asignar una partida para la realización de ciertas obras, sin que previamente ella no este incluida dentro del presupuesto, lo que puede hacer es ordenar que la partida que está destinada para la ejecución y desarrollo de ciertas obras, se asigne para desarrollar el respectivo proyecto; en este sentido se tiene en cuenta la información dada por el Alcalde Municipal relativa a que en la actualidad existe dentro del presupuesto municipal la suma de $900.000.oo, para solucionar los

inconvenientes presentados por la sala de necropsias del municipio y que se “adelantan los ajustes presupuestales necesarios, tendientes a garantizar la nueva sala contigua a las instalaciones del cementerio local”. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 12 de diciembre de 2001, Exp. AP-0292 Sentencia 0296(AP-329) del 02/02/07. Ponente: MARIA ELENA GIRALDO

GOMEZ. Actor: NESTOR GREGORY DIAZ

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil dos (2002) Radicación número: 63001-23-31-000-2001-0296-01(AP-329)

Actor: NESTOR GREGORY DIAZ

Demandado: MUNICIPIO DE MONTENEGRO

Referencia: ACCIÓN POPULAR

I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia proferida, el día 24 de octubre de 2001, por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se resolvió negar las pretensiones de la demanda.

II. Antecedentes

A. Demanda: La presentó Néstor Gregory Díaz Rodríguez, en nombre propio, y la dirigió contra el Municipio de Montenegro, Departamento del Quindío (fols.1 a 7).

B. Pretensiones: Se solicitó, la defensa efectiva de los derecho al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública; y en consecuencia:

1. “ ( ) que ordene al Señor Alcalde del Municipio de Montenegro – Quindío – efectúe de forma inmediata todas las actuaciones que sean necesarias, para que se construyan en el cementerio de ese Municipio las instalaciones apropiadas para la práctica de Necropsias a cadáveres en estado de descomposición.

2. Que si ya otorgó licencia sanitaria de funcionamiento al cementerio de ese Municipio, la revoque y suspenda en forma inmediata el funcionamiento de dicho cementerio, hasta tanto sea dotado de las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias a cadáveres en dicho estado.

3. Que se condene al Municipio de Montenegro a cancelar en mi Favor el Incentivo económico establecido por el Art. 39 de la ley 472 de 1998” (fols. 1 a 2)

C. Hechos:

1. Los alcaldes municipales en coordinación con las autoridades sanitarias velarán, de acuerdo con el parágrafo 4 artículo 3 del decreto 2.435 de 1986, para que se de cumplimiento a las normas que reglamentan lo relativo a necropsias de cadáveres en estado de descomposición.

2. Dispone el parágrafo 1 del artículo 2 ibídem que las necropsias a cadáveres,en estado de descomposición, deberán efectuarse en los cementerios tanto públicos como privados, los que estarán provistos de instalaciones mínimas, adecuadas para tales fines, de acuerdo con la reglamentación que expida el

Ministerio de Salud.

3. Los requisitos con los que debe contar una sala de necropsias son los siguientes, teniendo en cuenta el artículo 27 del decreto 786 de 1990:

. Privacidad . Iluminación suficiente . Agua corriente. . Ventilación. . Mesa especial para autopsias. . Disponibilidad de energía eléctrica.

4. El artículo 34 del mismo decreto otorgó un plazo de 12 meses para la construcción o adecuación de la sala de necropsias del municipio de

Montenegro.

5. El cementerio de dicha entidad territorial no cuenta con las instalaciones para la práctica de necropsias y, cuando se hace necesario realizar autopsias a cadáveres en estado de descomposición, los mismos en muchas ocasiones son trasladados a la Sala de necropsias del hospital local, exponiendo a las personas que concurren a este centro hospitalario al contagio de enfermedades (fols. 3 a

5).

D. Derechos colectivos que se afirmaron como infringidos: Son los atinentes al goce a un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas (arts. 4 ley 472 1998 y 44 Carta Política); se afirmaron como quebrantos porque con la práctica irresponsable de necropsias a cadáveres en estado de descomposición puede desencadenarse epidemias que implicarían el contagio de enfermedades, para los habitantes del municipio, poniendo en riesgo la salud

(fol. 5).

E. Actuación procesal:

1. El Tribunal Administrativo del Quindío el día 29 de marzo de 2001 admitió la demanda y ordenó notificar a la autoridad municipal demandada y comunicar al Ministerio Público, a la Dirección de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, a la Dirección del Instituto Seccional de Salud del Quindío y a la Defensoría del Pueblo (fol.11).

2. La Alcaldía Municipal de Montenegro propuso a título de excepciones la ausencia total de interés del demandante y de imposibilidad legal. Señaló que éste no le asistía ningún interés para ejercitar la acción popular, puesto que no pertenece a la comunidad supuestamente afectada con la omisión administrativa que se le imputó; que todo gasto realizado por la administración municipal debe contar con el previo certificado de disponibilidad presupuestal y que dentro del presupuesto no existe partida que pueda destinarse para la ejecución de las obras que pretende el demandante. De otra parte indicó, que las necropsias a cadáveres en estado de descomposición se han realizado en la sala que para el efecto existe de forma contigua a la cárcel municipal, por profesionales especializados y con todas las medidas sanitarias necesarias para practicar tal procedimiento (fols. 24 a 29).

3. Luego, mediante auto del 26 de junio de 2001 se citó a las partes a audiencia especial de pacto de cumplimiento (fol. 62) . Esta se llevó a cabo el día 10 de julio de 2001; el municipio se comprometió a construir una sala de necropsia en el cementerio municipal en un término de 6 meses y con una inversión de 10 millones de pesos, propuesta que fue aceptada por el demandante (fol. 71).

4. Luego, y en razón a las manifestaciones realizadas en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, mediante auto del 11 de julio de 2001, se corrigió el acuerdo: En primer término se concedió al demandado un término de 5 días para que allegará al expediente los siguientes documentos: . Certificado de disponibilidad presupuestal y de tesorería.

. proyecto de la obra a ejecutar con especificaciones técnicas y presupuestales. . Especificaciones de la clase y calidad de materiales a utilizar con cálculos de valores globales y unitarios. . Plano a escala de la obra elaborado por un ingeniero civil, arquitecto o profesional idóneo. . Copia auténtica del presupuesto de gastos e inversiones del municipio. . Permiso del propietario del cementerio para ejecutar la obra, si el mismo no es de propiedad del municipio. En segundo término se indicó que dentro de ese plazo de cinco días, las partes deberían manifestar por escrito su consentimiento con las correcciones anotadas, so pena de considerar fallada la audiencia de pacto de cumplimiento (fol. 74 a 75).

5. Las partes guardaron silencio dentro de ese término y, en consecuencia, por auto del 26 de julio de 2001 se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento y se abrió el juicio a pruebas (fol. 77).

6. Mediante auto del 14 de septiembre del mismo año, se corrió traslado al demandante de las excepciones (fol. 80), quien indicó que las presuntas excepciones no tienen tal carácter puesto que no atacan la acción para enervarla y aportó jurisprudencia, del Consejo de Estado, sobre el tema de legitimación por activa (fols. 82 a 100).

7. Practicadas las pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión; de estas guardaron silencio el municipio demandado, la Dirección de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, la Dirección del Instituto Seccional de Salud del Quindío y la Defensoría del Pueblo (fol. 102).

8. El demandante reiteró en parte los argumentos expresados en la demanda; destacó que la acción popular la puede interponer toda persona natural o jurídica que pretende la defensa de los intereses colectivos, cuando estos se vean amenazados o vulnerados, toda vez que este tipo de acciones tiene un carácter público y su titularidad es otorgada por el derecho colectivo que se pretende proteger. Solicitó, de una parte, la aprobación del acuerdo logrado en la audiencia especial de pacto de cumplimiento y, de otra parte, el reconocimiento del incentivo en su favor (fols. 103 a 115).

9. El Ministerio Público instó a la denegatoria de las pretensiones de la demanda ante la falta de legitimación del demandante pues no hace parte de la comunidad del municipio (fols. 116 a 119).

F. Sentencia impugnada: Para negar las súplicas indicó que el demandante carece de legitimación para demandar la protección de los derechos colectivos de los habitantes del municipio de Montenegro, debido a que no pertenece a dicha comunidad. Respecto a la solicitud de que se aprobara el pacto de cumplimiento, consideró que la sentencia no es el momento procesal para resolver tal solicitud, por cuanto la oportunidad que tenían las partes para manifestar su consentimiento, según el pacto previo que se hizo, precluyó (fols. 122 a 133).

G. Impugnación: El demandante para fundamentar su descontento expresó que la acción popular no tiene un contenido individual y por consiguiente no está condicionada a requisito sustancial de legitimación del actor. Reiteró las solicitudes atinentes al reconocimiento del incentivo económico y a la aprobación del pacto y aportó respuesta del Alcalde del municipio de Montenegro, en la cual se informa que en

el cementerio local no existe sala para realizar necropsias a cadáveres (fols. 135 a 148). Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a resolver previas las siguientes,

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 24 de octubre de 2001 por el

Tribunal Administrativo del Quindío.

A. Generalidades sobre la acción popular: Tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce a un ambiente sano, el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, entre otros y por su causa toda acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que “hayan violado o amenacen violar” los derechos e intereses colectivos (arts. 88 C. N., y 2, 9 ley

472 1998). La jurisdicción competente para conocer de las conductas provenientes de acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas es la de lo Contencioso Administrativa (art. 15 ley 472 1998). Tiene como finalidad la acción popular o evitar el daño contingente, o hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravios sobre estos derechos e intereses colectivos y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2). B Legitimación activa en las acciones populares: Sobre tal aspecto la ley 472 de 1998 establece, entre otros que: “ Artículo 12. Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:1. Toda

persona natural o jurídica” De esa norma se deduce que cualquier persona como integrante de la comunidad puede ejercitar las acciones populares para la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, puesto que la ley no limita su ejercicio a que el demandante pertenezca a la comunidad afectada, más aún si se tiene en cuenta el carácter público de la acción y que su objetivo es la protección de los derechos e intereses colectivos, no subjetivos. En este sentido, la Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos: “( ) el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que ‘toda persona natural o jurídica’ podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva” (1). Igualmente la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, expresó: 1 Sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente número AP 25000-23-27-000-20010395-01. “ Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo “Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la

doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. ( ) Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.” (Subraya la Sala). Particularmente y por consiguiente, la Sala no comparte la decisión del a quo en cuanto estimó que el actor carecía de la legitimación en la causa al no ser residente del municipio de Montenegro, puesto, como ya se indicó, la titularidad de dicha acción se predica respecto de cualquier persona. Ahora bien, teniendo ya establecida la legitimación del demandante, se pasará a estudiar si en este juicio está o probada la acción u omisión de la autoridad demandada que amenace violar los derechos colectivos invocados en la demanda.

C. Análisis:

1. Para la prosperidad de las pretensiones en planteadas en ejercicio de la

acción es necesario probar la existencia de los siguientes elementos: · La acción u omisión del demandado (autoridad pública o particular en ejercicio de función administrativa) y · La amenaza y/o la violación a derechos e intereses colectivos

2. Para determinar que una conducta es constitutiva de acción o de omisión y, además, que se constituye en causa de amenaza o de vulneración de los derechos e intereses colectivos es necesario examinar el ordenamiento jurídico, el cual es en el que se fija el marco de movimiento del actuar administrativo.

a. La Constitución Política establece como atribuciones de los Alcaldes, entre otras, “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo” (numeral 1) Igualmente, la ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, en su artículo 91 dispone que lo alcaldes ejercerán las funciones que le asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o Gobernador respectivo. Ahora bien, sobre la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, el artículo 3 del decreto 2.455 de 1986 (2) dispone en primer término, que las mismas deberán efectuarse en los cementerios tanto públicos como privados y, en segundo término, que corresponde a los Alcaldes municipales en coordinación con las autoridades sanitarias, velar para que se de estricto cumplimiento a las normas establecidas en ese decreto sobre necropsias

de cadáveres en estado de descomposición (parágrafo 1 y 3) Por consiguiente, los cementerios privados o públicos tienen la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias, las cuales deben contar con privacidad, iluminación, agua corriente, ventilación, energía eléctrica ( 3). b. Procesalmente se acreditó que en el cementerio del municipio de Montenegro no existe el lugar adecuado para realizar necropsias a cadáveres en estado de descomposición o inhumados (Información del Gerente de la Empresa 2 Por el cual se provee la integración d elso servicios Seccionales de Salud con los de Medicina legal 3 Artículos 27 y 30 del decreto 786 de 1990, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 09 de 1979. Social del Estado – Hospital San Vicente del 28 de febrero de 2001; fol. 9 c. ppal; Información del Alcalde del municipio de Montenegro del 9 de marzo de 2001; fol. 148 c. ppal). Por lo tanto, documentalmente, está representada la situación jurídica omisiva – no meramente omisiva - por parte de la autoridad demandada, pues la Alcaldía municipal de Montenegro no ha cumplido con las normas que reglamentan lo concerniente a las Salas de necropsias que deben existir en los cementerios municipales, lo cual pone o amenaza a grave peligro los derechos colectivos a un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas de los habitantes de dicho municipio. Esta Sala en un caso similar al que ahora es objeto de estudio señaló. “Al respecto, es pertinente señalar que la sala de necropsias que debe

contener el cementerio municipal, a la que alude la demanda, no se encontraba construida en debida forma; según el acervo probatorio allegado al expediente. En efecto, la contestación de la parte demandada, reconoce que el cementerio municipal del municipio de Córdoba no cuenta con la Sala de Necropsias, a su vez, el Instituto Seccional de Salud del Quindío, (Fls. 119 y ss), conceptuó que el municipio de Córdoba, no posee morgue dentro de su cementerio, por ende, es claro el hecho del incumplimiento de las normas que originan una vulneración a los derechos colectivos a la salubridad y seguridad pública, por no poseer sala de necropsias en el cementerio municipal, la adecuación de la sala de necropsias son obras y adecuaciones de naturaleza indispensable, dada la vital importancia de cada una de ellas para el propósito señalado” (4) En consecuencia se ordenará a la Alcaldía Municipal de Montenegro (departamento del Quindío) que en un término perentorio de seis meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, inicie las actuaciones administrativas tendientes a la contratación de la adecuación de la sala de necropsias del cementerio municipal; contratación ésta que deberá realizarse en un período de tiempo no superior a tres (3) meses, contados a partir del momento últimamente señalado. 4 Sentencia del 12 de diciembre de 2001, expediente numero AP63001-23-31-000-20010292-01; Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez La Sala advierte que en el caso bajo estudio no se pretende ordenar un gasto,

sino dar cabal utilización al presupuesto existente, con el objeto de atender las necesidades más urgentes de la comunidad, pues no puede el juez popular coadministrar, ni asignar una partida para la realización de ciertas obras, sin que previamente ella no este incluida dentro del presupuesto, lo que puede hacer es ordenar que la partida que está destinada para la ejecución y desarrollo de ciertas obras, se asigne para desarrollar el respectivo proyecto; en este sentido se tiene en cuenta la información dada por el Alcalde Municipal relativa a que en la actualidad existe dentro del presupuesto municipal la suma de $900.000.oo, para solucionar los inconvenientes presentados por la sala de necropsias del municipio y que se “adelantan los ajustes presupuestales necesarios, tendientes a garantizar la nueva sala contigua a las instalaciones del cementerio local” (fol. 7 c. pruebas) En conclusión, como el demandante sí estaba legitimado para promover la acción, y además la omisión imputada al Municipio, como causa de amenaza a los derechos colectivos es cierta jurídicamente, el fallo impugnado se revocará y, en su lugar, se accederá a las pretensiones de la demanda. Además se dispondrá a favor del actor el incentivo económico en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales. En mérito de los expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia proferida el 24 de octubre 2001 por el Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar se dispone:

PRIMERO: PROTÉGENSE los derechos colectivos al goce a un ambiente sano, a la salubridad y seguridad públicas de los habitantes del municipio de

Montenegro ( Quindío).

SEGUNDO: ORDÉNASE al Alcalde de dicha entidad territorial que en un término perentorio de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, inicie las actuaciones administrativas tendientes a la contratación de la adecuación de la Sala de necropsias del cementerio y que contratación deberá realizarse en un período no superior a tres (3) meses, contados a partir del momento últimamente señalado.

TERCERO: RECONÓCESE en favor de Néstor Gregory Díaz y a cargo del Municipio de Montenegro (departamento del Quindío) diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2002, como incentivo económico, previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase al Tribunal de origen. Ricardo Hoyos Duque Presidente de la Sala Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez Alier Hernández Enríquez German Rodríguez Villamizar