CE-63001-23-31-000-2001-0313-01(AP)-2001

AUTOPSIA EN ANFITEATRO DE CEMENTERIO LOCAL - No está demostrado que su ejecución ponga en riesgo el ambiente sano y la salubridad públicas / DERECHO AL AMBIENTE SANO - No se amenaza al efectuar autopsias en el cementerio / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - No existe amenaza real por efectuar autopsias en el cementerio / SALA DE NECROPSIAS / ACCION POPULAR - Sala de necropsias De los documentos que obran en el expediente se establece que en el cementerio de Filandia (Quindío) se practican las autopsias a cadáveres en el anfiteatro del cementerio local, según lo manifestó el Gerente del Hospital San Vicente de Paúl en la inspección judicial realizada el 2 de agosto de 2001 ordenada mediante auto de 9 de julio anterior , pues en el centro hospitalario no existe sala de necropsias, contrario a lo informado por el accionante. En el caso, el actor no aportó elementos probatorios de los cuales se pueda establecer la alegada amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, pues sólo afirmó que “no se requieren conocimientos técnicos o científicos para saber que un cadáver en estado de descomposición es uno de los agentes más eficaces para la transmisión de enfermedades infectocontagiosas ...”, sin que de manera alguna demuestre que en efecto en el municipio se haya presentado siquiera un caso o se haya determinado mediante cualquier medio probatorio que tal amenaza exista. La Sala considera que la amenaza debe ser real y actual, toda vez que la medida que habría que

ordenarse, en caso de su configuración, sería tendiente a que ésta cesara. De otra parte se advierte que del documento aportado como prueba, suscrito por el Gerente del Hospital de ese municipio, tampoco se deduce de manera cierta el estado en que se encuentra ‘la sala de necropsias’ que opera en el cementerio local y que éste amenace los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Filandia de manera grave y actual que amerite su amparo a través de la acción popular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., noviembre veintitrés (23) de dos mil uno (2001) Radicación:63001-23-31-000-2001-0313-01(AP)

Actor: NÉSTOR GREGORY DÍAZ RODRÍGUEZ Demandado: MUNICIPIO DE FILANDIA (QUINDÍO) Referencia: Acción Popular contra el Municipio de Filandia (Quindío).

Apelación contra la providencia de 12 de septiembre de 2001 del Tribunal Administrativo del Quindío. FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío, negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor NESTOR GREGORY DIAZ RODRÍGUEZ, en ejercicio de la acción popular, formuló demanda contra el municipio de Filandia (Quindío), en defensa de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas.

El actor enumera una serie de “hechos” los cuales se contraen a que el cementerio de ese municipio no cuenta con las “instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, en vía de inhumación o bien los que sean exhumados para el efecto”. Indicó que tal hecho lo confirma el señor Gerente E.S.E. Hospital San Vicente de Paúl de Filandia, a través del escrito de 23 de marzo de 2001 (fl. 9 c.p.) al manifestar que: “... En el cementerio del Munipio (sic) existe una pequeña caseta de material que no cumple con los mínimos requisitos de saneamiento básico y bioseguridad para poder realizar necropsias médico legales. “No cuenta además con cuarto frío para la preservación de cadáveres en estado de descomposición, no cuenta además con el instrumental mínimo necesario para realizar adecuadamente craneotomías y disecciones. “...” Sostuvo que ante la carencia de tales instalaciones, cuando es necesaria la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, “en algunas ocasiones (éstos) son trasladados a la Sala de Necropsias del Hospital Local de ese Municipio, exponiendo irresponsablemente a la ciudadanía a la afectación de dichos derechos, especialmente a quienes concurren al Centro Hospitalario”, pues “no se requieren conocimientos técnicos o científicos para saber que un cadáver en estado de descomposición es uno de los agentes más eficaces para la transmisión de enfermedades infectocontagiosas ...”. Agregó que éste hecho pone en peligro los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano,

a la seguridad y salubridad públicas, ya que ‘con la irresponsable práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición que se ha venido llevando a efecto en ese municipio (incluso en las eventuales que se llevan a cabo a campo abierto), pudieran desencadenar múltiples epidemias’. Precisó el demandante que de conformidad con el artículo 27 del Decreto 786 de 16 de abril de 1990, las instalaciones de las Salas de Necropsias deben reunir las siguientes condiciones: “privacidad, iluminación suficiente, agua corriente, ventilación, mesa especial para autopsias y disponibilidad de energía eléctrica”. Adujó que el artículo 34 del mismo Decreto “otorgó un plazo de doce (12) meses para la construcción o adecuación de la Sala de Necropsias del Cementerio de Calarcá” (sic). Sostuvo que la Administración municipal a pesar de que han transcurrido más de diez (10) años, contados desde la fecha del citado Decreto, no ha cumplido con tal obligación. LA OPOSICIÓN El apoderado de la parte demandada propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa e insuficiencia de la prueba. En cuanto a la primera excepción manifestó que al actor no le asiste ningún interés legítimo, ya que no vive en el municipio ni actúa en representación de miembro alguno de la comunidad de Filandia; agregó que según discusión sobre los derechos colectivos en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente (Gacetas 45 y 48) y lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999, estaría legitimada para incoar la acción popular toda

persona miembro de la comunidad afectada, para la defensa de los derechos de la colectividad y obtener así la protección de su propio interés. De otro lado en cuanto a la “insuficiencia de la prueba” afirmó que el actor no demostró en lo absoluto que se esté causando daño contingente, ocasionando peligro, amenaza, vulneración o agravio a los derechos e intereses colectivos. Se opuso a las pretensiones de la demanda, al respecto afirmó que el cementerio municipal cuenta con las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias “a personas fallecidas en estado de descomposición”, y que tienen “la funcionabilidad para cumplir las necesidades básicas establecidas en el decreto 2435 de 1986 (sic)” y cumplen con los requisitos establecidos en el Decreto 786 de 1990. Señaló que el actor no demostró de manera clara y precisa el mal funcionamiento del establecimiento o que éste cause grave deterioro al medio ambiente o a la seguridad y salubridad públicas, pues ni siquiera presentó estadística de las diligencias practicadas en ese municipio en un determinado período de tiempo, ni demostró que los habitantes de Filandia y a los ciudadanos en general estén siendo amenazados o en peligro o sufriendo un daño contingente o que “se hayan producido brotes de enfermedades, epidemias o circunstancias que ameriten la inmediata intervención de las autoridades sanitarias”. Sostuvo que el demandante sólo pretende con la presente acción lograr obtener el incentivo económico y no el beneficio de la comunidad.

LA AUDIENCIA PUBLICA ESPECIAL

Mediante auto de 25 de mayo de 2001 se ordenó la citación a las partes y al Ministerio Público a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, fijada para el día 26 de junio siguiente. Debido a que no comparecieron todas las partes interesadas, la Audiencia fue considerada fallida. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia de 12 de septiembre de 2001 negó las pretensiones de la demanda. El a quo consideró que en el caso, el accionante Dr. Néstor Gregory Díaz Rodríguez no tiene legitimación en la causa por activa, toda vez que no hace parte de la comunidad integrada por los habitantes del municipio de Filandia, supuestamente afectada por la omisión administrativa a que se refiere la demanda. Al respecto citó y transcribió apartes de las sentencias C-215 de 14 de abril de 1999 de la Corte Constitucional y de 18 de abril de 1994, expediente 6325 del Consejo de Estado (C. P. Dr. Daniel Suárez Hernández) y doctrina sobre el tema, según las cuales para incoar esta clase de acciones “debe existir un interés de por medio en cabeza del accionante y pregonar así la titularidad del derecho colectivo”. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor interpuso dentro de la oportunidad legal el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, solicitó sea revocada y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. En cuanto a la legitimación para incoar la acción popular transcribió los artículos 2, 4, 9, 12 de la Ley 472 de 1998 y lo dicho por la Corte Constitucional en la

sentencia T-904 de 1993, en cuanto a que las acciones populares por su finalidad ‘no tienen contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de condición de parte del pueblo’; además resaltó que la norma no exige requisito legal ni limitante alguna para ejercer esta acción en defensa de los derechos e intereses colectivos cuando éstos se encuentran seriamente amenazados, como es el caso, ya que el ente territorial no cuenta con “las instalaciones mínimas de la Sala de Necropsias en el cementerio local para efectuar diligencias a cadáveres en estado de descomposición ...”. Adujo que debido a esta omisión en ocasiones tales diligencias se llevan a cabo a campo abierto, hecho que atenta contra la seguridad y salubridad públicas no solo de los habitantes de Filandia sino la de “todos los ciudadanos” porque “fácilmente se pueden desencadenar múltiples epidemias. Expresó que su afirmación cuenta con el siguiente respaldo probatorio: - Respuesta dada por el Personero Municipal al derecho de petición elevado por él a ese Despacho. - Oficio de fecha 29 de junio de 2001 enviado por el Gerente del Hospital San Vicente de Paúl de Filandia al Personero Municipal, el cual obra a folio 135, en respuesta a la solicitud verbal que sobre el Anfiteatro le formuló. Manifestó que de tales documentos se evidencia que la “Morgue” no cuenta con una infraestructura adecuada, lo cual afecta no solo la salud humana sino que está relacionada con la contaminación atmosférica, de suelos y de aguas

superficiales y subterráneas. Concluyó que las acciones populares pueden ser incoadas por cualquier persona en defensa de un derecho colectivo y “no se exige legitimación en la causa por tratarse de una pretensión difusa”. Sobre el tema citó y transcribió apartes de las siguientes providencias: de 1° de febrero de 2001, expediente AP-148, M.P. Dr. Gabriel Mendoza Martelo; de 9 de agosto de 2001, expediente AP-0280-01, M.P. Dr. Jesús M. Carrillo B.; de 26 de julio de 2001, expediente AP-0266-01, M.P. Dr. Germán Rodríguez V.; de 10 de agosto de 2001, expediente AP-0205-01, M.P. Dr. Camilo Arciniegas A.; de 16 de agosto de 2001, expediente AP-0268-01, M.P. Dr. Tarcisio Cáceres T. Por otra parte, insistió en el derecho al reconocimiento y pago del incentivo, al respecto transcribió apartes de la sentencia de 2 de diciembre de 1999, expediente AP-007, actor: Héctor Ignacio Casas J.. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se garantizan. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) se refiere a los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 (arts. 83 a 94) prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones

populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. El artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma ley y que éstas “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”; es decir que, “el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible”, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano. La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia. En el caso, el accionante en ejercicio de la acción popular instauró demanda

contra el Municipio de Filandia (Quindío) porque a su juicio, el cementerio de ese municipio no reúne las condiciones exigidas por el artículo 27 del Decreto 786 de 16 de abril de 1990, pues no cuenta con las “instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, en vía de inhumación o bien los que sean exhumados para el efecto” y que este hecho atenta contra los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas. El Tribunal luego de agotado el trámite previsto en la Ley 472 de 1998, negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que el actor no tiene legitimación en la causa por activa, toda vez que no hace parte de la comunidad integrada por los habitantes de Filandia supuestamente afectada por la omisión administrativa a que se refiere la demanda, pues no vive en ese municipio ni actúa en representación de miembro alguno de esa comunidad. El recurrente sostiene que según el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, la acción popular puede ser incoada por cualquier persona. La Sala en cuanto a los titulares de las acciones populares, considera que la Ley 472 de 1998 no estableció límite o restricción alguna para el ejercicio de éstas acciones, pues en el numeral 1° del artículo 12 dispuso que podrán ser formuladas por “Toda persona natural o jurídica” y así la Sala atenderá al sentido natural de la norma. En cuanto al fondo del asunto la Sala procederá a establecer si existe o no la alegada amenaza a los derechos e intereses colectivos. El actor en ejercicio de la acción popular, formula demanda contra el municipio de

Filandia (Quindío), en defensa de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, amenazados porque, según sostiene, el cementerio de ese municipio no cuenta con las “instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, en vía de inhumación o bien los que sean exhumados para el efecto”. Por su parte la Alcaldía municipal afirma que el cementerio si cuenta con las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias “a personas fallecidas en estado de descomposición”, y que tienen “la funcionabilidad para cumplir las necesidades básicas establecidas en el Decreto 2435 de 1986 (sic)” y cumplen con los requisitos establecidos en el Decreto 786 de 1990. Además resalta que el actor no demostró de manera clara y precisa el mal funcionamiento del establecimiento o que éste cause grave deterioro los derechos e intereses colectivos a que se refiere la demanda, pues ni siquiera presentó estadística de las diligencias practicadas en ese municipio en un determinado período de tiempo, ni demostró que los habitantes de Filandia y a los ciudadanos en general estén siendo amenazados o en peligro o sufriendo un daño contingente o que “se hayan producido brotes de enfermedades, epidemias o circunstancias que ameriten la inmediata intervención de las autoridades sanitarias”. De los documentos que obran en el expediente se establece que en el cementerio de Filandia (Quindío) se practican las autopsias a cadáveres en el anfiteatro del

cementerio local, según lo manifestó el Gerente del Hospital San Vicente de Paúl en la inspección judicial realizada el 2 de agosto de 2001 ordenada mediante auto de 9 de julio anterior (v. fl. 22 c. pruebas), pues en el centro hospitalario no existe sala de necropsias, contrario a lo informado por el accionante. Para la Sala es claro que el municipio de Filandia cuenta con instalaciones en el cementerio para la práctica de necropsias, sin embargo debe determinarse si éstas son o no adecuadas de conformidad con el artículo 27 del Decreto 786 de 16 de abril de 1990 “por el cual se reglamenta parcialmente el Título IX de la Ley 09 de 1979, en cuanto a la práctica de autopsias clínicas y médido-legales, así como viscerotomías ...”. La norma prevé que: “Artículo 27. Son requisitos mínimos de apoyo para la práctica de autopsias los siguientes: “a) Privacidad, es decir condiciones adecuadas de aislamiento y protección; “b) Iluminación suficiente; “c) Agua corriente; “d) Ventilación; “e) Mesa especial para autopsias: “f) Disponibilidad de energía eléctrica. “Parágrafo. En circunstancias excepcionales, las autopsias podrán ser practicadas utilizando para colocar el cadáver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente podrán realizarse sin el requisito de energía eléctrica y aunque el agua no sea corriente”. El Gerente del Hospital San Vicente de Paúl de Filandia al dar respuesta al derecho de petición elevado por el actor (fl. 8 c.p.), mediante oficio de marzo 23

de 2001 (fl 9 c.p.) -aportado como prueba documentalle informó lo siguiente: “1. En el cementerio del municipio existe una pequeña caseta de material que no cumple con los mínimos requitos (sic) de saneamiento básico y bioseguridad para poder realizar necropsias médico legales. “No cuenta además con cuarto frío para la preservación de cadáveres en estado de descomposición, no cuenta además con el instrumental mínimo necesario para realizar adecuadamente craneotomías y disecciones. “2. La administración municipal le da aplicación parcial al Decreto 786 de abril 16 de 1990 el cual regula las disposiciones sobre autopsias médico legales, incurriendo en el incumplimiento de los artículos 27 y 30. “...”. De esta respuesta la Sala no observa cuál de los requisitos señalados en el artículo 27 trascrito no se cumple, no sin destacar que los allí previstos son los mínimos de ley. La demandada por su parte afirmó que si existen las instalaciones para la práctica de autopsias en el cementerio del municipio, las cuales son adecuadas y cumplen con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 786 de 1990. De lo anterior, la Sala considera que el actor a través del ejercicio de la acción popular pretende se ordene al Municipio de Filandia el cumplimiento de una norma (el artículo 27 del Decreto 786 de 1990), si bien la Ley 472 de 1998 no consagra como causal de improcedencia la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, lo cierto es que para declarar el amparo de los derechos e intereses colectivos, que es su objetivo, se requiere la demostración de la

amenaza, vulneración o agravio de éstos, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, le corresponde al demandante. En el caso, el actor no aportó elementos probatorios de los cuales se pueda establecer la alegada amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, pues sólo afirmó que “no se requieren conocimientos técnicos o científicos para saber que un cadáver en estado de descomposición es uno de los agentes más eficaces para la transmisión de enfermedades infectocontagiosas ...”, sin que de manera alguna demuestre que en efecto en el municipio se haya presentado siquiera un caso o se haya determinado mediante cualquier medio probatorio que tal amenaza exista. La Sala considera que la amenaza debe ser real y actual, toda vez que la medida que habría que ordenarse, en caso de su configuración, sería tendiente a que ésta cesara. De otra parte se advierte que del documento aportado como prueba, suscrito por el Gerente del Hospital de ese municipio, tampoco se deduce de manera cierta el estado en que se encuentra ‘la sala de necropsias’ que opera en el cementerio local y que éste amenace los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Filandia de manera grave y actual que amerite su amparo a través de la acción popular. Ante la inexistencia de elemento suficiente que demuestre la amenaza o vulneración de derechos e intereses de carácter colectivo, la Sala confirmará la decisión del Tribunal que denegó la acción incoada por el doctor Néstor Gregory Díaz Rodríguez.

Adicionalmente y por tratarse de una obligación legal contenida en el artículo 30 del Decreto 786 de 1990, estima la Sala pertinente recomendar al Jefe de Servicio Seccional de Salud del Quindío efectuar visita a las salas de autopsias de los municipios de ese Departamento y en especial a la del cementerio de Filandia a fin de establecer si éstas cumplen o no con los requisitos previstos en el artículo 27 del Decreto 786 de 1990 y ejercer, si es del caso, la facultad a que hace referencia el artículo 34 ib. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,

F A L L A :

1. Confírmase la providencia de 12 de septiembre de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, objeto de apelación, por lo expuesto en la parte motiva.

2. Por Secretaría, remítase copia de la presente providencia al Jefe de Servicio

Seccional de Salud del Quindío. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria