CE-63001-23-31-000-2002-00849-02(33903)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD

PRECONTRACTUAL / PROYECTO DE URBANISMO / FONDO PARA LA

RECONSTRUCCIÓN Y EL DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO /

CONTRATO / FIDUPREVISORA / LA PREVISORA / CONTRATO ESTATAL / PERJUICIOS / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL

TIEMPO / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO /

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ETAPA PRECONTRACTUAL /

OFERTA / ACEPTACIÓN DE LA OFERTA / PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO /

RECHAZO DE LA OFERTA / BUENA FE PRECONTRACTUAL / PRINCIPIOS

DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA /

PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE

ECONOMÍA / PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL /

PRINCIPIO DE IGUALDAD PRECONTRACTUAL / PRINCIPIO DE

MORALIDAD / PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE CELERIDAD /

PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD

CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD

CONTRACTUAL / CONTRATISTA / SELECCIÓN DEL CONTRATISTA /

LICITACIÓN PÚBLICA / SELECCIÓN ABREVIADA DEL CONTRATISTA /

CONCURSO DE MÉRITOS / CONTRATACIÓN DIRECTA / CELEBRACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA / PLIEGO DE

CONDICIONES / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN

DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUEZ ADMINISTRATIVO /

FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO /

PROPONENTE / PROPUESTA DEL PROPONENTE / SOLEMNIDAD DEL

CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO / ACUERDO DE VOLUNTADES Para la Sala, el asunto acá debatido se ubica dentro los lineamientos de la responsabilidad precontractual, toda vez que, a pesar de que el proyecto urbanístico (…) fue seleccionado por el FOREC, el respectivo contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A. no fue suscrito. Así, a efectos de establecer cuál es la acción procedente en este caso, resulta apropiado referirse primero al tema de la responsabilidad precontractual (tanto en el derecho privado como en el derecho público), en atención a que las conductas endilgadas a las demandadas, que habrían causado perjuicios a la actora, ocurrieron antes de que se formalizara el respectivo contrato. Es indispensable aclarar, en todo caso, que el proceso de selección adelantado por el FOREC se realizó bajo los lineamientos de la Ley 80 de 1993, norma aplicable al asunto sub examine. Ahora, si bien el artículo 6 del Decreto 197 de 1999 dispuso que los contratos celebrados por el FOREC se regirían por el derecho privado, dicha norma se refería a “Los contratos que

celebre el Fondo”, no a los procesos de selección, de modo que estos últimos se sometieron a la ley de contratación estatal. a. En torno a la responsabilidad precontractual en el derecho privado, vale la pena anotar que, cuando se formula una invitación a negociar, nace una relación jurídica que implica el cumplimiento de ciertos deberes. La etapa precontractual concluye cuando se suscribe el contrato, o bien cuando éste se frustra. (…) Cuando la oferta es aceptada, el contrato se perfecciona y, a partir de ese momento, se entiende finalizada la etapa precontractual; sin embargo, puede suceder que el destinatario de la oferta la rechace, en cuyo caso no genera obligación para él. Ahora, bien que se acepte la oferta o bien que ésta se rechace, las partes, según lo dispuesto por el artículo 863 del Código de Comercio, tienen la obligación de obrar de buena fe en el período precontractual. (…) Ahora bien, el proceso de formación del contrato estatal es reglado, pues debe ceñirse a principios rectores (transparencia, economía, responsabilidad, igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad) y seguir los procedimientos establecidos por la ley, a través de los cuales se selecciona al contratista, bien mediante licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos o contratación directa. A su turno, los oferentes deben someterse a dichos procedimientos, de modo que, si la celebración del contrato se frustra, aquéllos tienen la carga de acreditar que se sujetaron a las exigencias legales y reglamentarias. Por regla general, la etapa precontractual

inicia con la resolución de apertura de la licitación y la publicación de los pliegos de condiciones definitivos, y finaliza con la expedición del acto administrativo a través del cual se selecciona el contratista, acto que, en tanto representa la manifestación de voluntad de la administración después de la culminación de un proceso administrativo, goza de presunción de legalidad, de suerte que no puede ser desconocido, mientras el juez de lo contencioso administrativo no lo anule o suspenda. Ese acto administrativo, según el artículo 9 (inciso tercero) de la Ley 1150 de 2007, es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario; (…) Con el acto de apertura de la licitación nacen obligaciones concretas para la Administración, de modo que no le es permitido modificar las condiciones del contrato que han sido comunicadas en los pliegos de condiciones. A su turno, los proponentes, con la presentación de sus ofertas, se obligan no sólo a acatar y respetar las reglas y directrices contenidas en aquéllos, sino también a mantener las condiciones legales, económicas, técnicas y financieras de lo ofrecido y, en el evento de resultar favorecidos, a suscribir el contrato, so pena de indemnizar los perjuicios que dicha omisión llegue a causar. Si bien el proceso de selección de contratistas del Estado puede valerse de la aplicación de las disposiciones civiles y comerciales (artículo 13 de la Ley 80 de 1993), tales fuentes no pueden traerse a la contratación estatal en toda su dimensión, toda vez que en ésta rige el principio de la solemnidad, en tanto el perfeccionamiento del contrato está condicionado a

que el acuerdo de voluntades sobre el objeto y la contraprestación se eleve a escrito artículo 40 de la Ley 80 de 1993. En la etapa de formación del contrato estatal, como sucede en el derecho privado, las partes deben obrar de buena fe, (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 845 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 846 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 6 INCISO 2 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 863 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / CÓDIGO CIVI – ARTÍCULO 1603 / CÓDIGO DE COMERCIOARTÍCULO 871 / DECRETO 197 DE 1999 – ARTÍCULO 6 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 9 INCISO 3 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE1993 – ARTÍCULO 40 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 21 de marzo de 1998, exp. 4962, M.P.

Rafael Romero Sierra y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1 de noviembre de 2011; M.P. Ruth Marina Díaz.

CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FONDO PARA LA

RECONSTRUCCIÓN Y EL DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO /

FIDUPREVISORA / LA PREVISORA / CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL DE ADMINISTRACIÓN / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ETAPA PRECONTRACTUAL / VÍA DE HECHO / DAÑO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAMNIFICADO POR TERREMOTO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIA O DE DEFENSA / DESVIACIÓN DE PODER /

DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO /

FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN /

PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO

[C]uando una de las partes se sustrae de la obligación de suscribir el contrato, la jurisprudencia del Consejo ha señalado que la acción de reparación directa es la idónea para solicitar la indemnización de perjuicios (…). Ahora bien, (…) [Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días

siguientes a su comunicación, notificación o publicación]. (…) [L]a parte actora encauzó la demanda a través de la acción de reparación directa, por estimar que las accionadas incurrieron en una vía de hecho, ya que, por una parte, el FOREC, mediante oficio (…) solicitó a la Fiduciaria La Previsora S.A. que se abstuviera de suscribir con el demandante el contrato de fiducia de administración inmobiliaria y, por otra parte, la citada fiduciaria dio cumplimiento a lo dispuesto por el FOREC negándose a celebrarlo; sin embargo, a lo largo del proceso y en la demanda misma, lo que hizo la parte actora fue cuestionar la legalidad del mencionado oficio del 22 de diciembre de 2000, acto administrativo que, (…) se profirió durante la etapa precontractual, de donde es obvio que la acción de reparación directa instaurada por la actora, a fin de obtener la indemnización de los perjuicios reclamados, no es la idónea, pues es evidente que se debió atacar la legalidad del mencionado oficio, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que el juez lo anulara y ordenara el correspondiente restablecimiento del derecho. En efecto, la actora solicitó en la demanda que se declarara la responsabilidad del FOREC, por cuanto éste, al impedir la suscripción del contrato de fiducia de administración inmobiliaria, aplicó un criterio arbitrario que vulneró varias disposiciones del ordenamiento jurídico. (…) Si bien la parte actora asegura que las actuaciones de las accionadas configuraron una vía de

hecho, lo cierto es que, al observar con detenimiento el contenido de la demanda, salta a la vista que la causa del daño devino con ocasión de la expedición del oficio V.I.V. 216047 del 22 de diciembre de 2000, por medio del cual el FOREC impidió que (…) suscribiera con la Fiduciaria La Previsora S.A. el contrato de fiducia de administración inmobiliaria, lo que le habría causado perjuicios, teniendo en cuenta que ello imposibilitó que la fiduciaria liberara los recursos provenientes de los subsidios entregados por el Gobierno Nacional a los damnificados del terremoto de Armenia y, por ende, no pudo construir las viviendas. Así, es incuestionable que hay un acto administrativo, esto es, el oficio (…) del 22 de diciembre de 2000, proferido por el FOREC, que es el que genera el daño por el cual se demanda, según se infiere de la demanda. Conforme a lo anterior, a juicio de la Sala, la acción de reparación directa, escogida por la parte actora a fin de reclamar los daños y perjuicios que se le habrían causado como consecuencia de dicha medida, no es la correcta o idónea para tal fin, pues, como el daño lo origina (…) lo dispuesto en el precitado oficio (…), debió acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que el juez declarara su ilegalidad y, como consecuencia de ello, restableciera el derecho conculcado con dicho acto administrativo; por lo tanto, se configura una indebida escogencia de la acción. En efecto, para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, el

legislador consagró, en los artículos 84 y 85 del C.C.A., las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. La primera de ellas está encaminada a obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, con el objeto de que se restablezca objetivamente el orden jurídico vulnerado, ya sea por violación de normas superiores, por haber sido expedido por funcionarios incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o por haber sido falsamente motivados, o por haber sido expedidos con desviación de poder; por su parte, la segunda está dirigida a obtener, en primer término, la nulidad del acto de la administración -por los mismos vicios de ilegalidad acabados de señalary, en segundo lugar, el restablecimiento de los derechos subjetivos violados y la reparación del daño. A su turno, el artículo 86 del mismo ordenamiento jurídico prevé que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño sufrido, cuando la causa de éste se origine en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Como las acciones consagradas en los artículos 85 y 86 del C.C.A. coinciden en su finalidad, en cuanto ambas persiguen la reparación de los daños causados, pero difieren en la causa de éstos, el criterio útil en la determinación de la acción procedente para obtener la reparación de los mismos es el origen de ellos, de manera que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo

dispuesto por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y teniendo en cuenta una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles es necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y esto, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo es posible con su anulación judicial. Lo anterior conduce necesariamente a señalar que no es posible, a través del ejercicio de la acción de reparación directa, por ejemplo, pretender la indemnización de perjuicios cuando el daño causado se origina en un acto administrativo que se encuentra ajustado al ordenamiento legal, pues dicha posibilidad no fue contemplada por el legislador, según se infiere de lo dispuesto por el artículo 86 del C.C.A., que establece claramente, como ya se vió, que podrá demandarse directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa distinta a trabajos públicos, se agrega. Así las cosas, la omisión de la parte demandante en la formulación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión administrativa causante del perjuicio dejó incólume su presunción de legalidad. (…) En el presente asunto, el oficio (…) proferido por el FOREC, que impidió que la actora suscribiera con la Fiduciaria La Previsora S.A. el contrato de fiducia de administración inmobiliaria, y que sería el causante de los daños y perjuicios que habría sufrido, goza de

presunción de legalidad, pues no ha sido anulado por el juez de lo contencioso administrativo, de modo que no es posible, a través del ejercicio de la acción de reparación directa, pretender el resarcimiento de los perjuicios que se habrían originado con su expedición, toda vez que, como se dijo, dicho acto administrativo se presume ajustado al ordenamiento legal. Así las cosas, se impone revocar la sentencia apelada y proferir fallo inhibitorio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2001, exp.13405, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia del 13 de diciembre de 2001, exp.19777, C.P. Ricardo Hoyos Duque y Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 30 de marzo de 2006, exp. 31789, C.P. Alier Eduardo Hernández. Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

DERECHO AL DEBIDO PROCESO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEFECTOS DE LA DEMANDA /

DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN /

PRESUPUESTO PROCESAL / PRESUPUESTO PROCESAL EN LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[D]ado que la escogencia de la acción (tarea a cargo del actor) y la procedencia de la misma tienen relación con el debido proceso del demandado, su indebida elección no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, entendida ésta como el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, como un mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al conocimiento del juez. En efecto, la adecuada escogencia de la acción constituye un presupuesto de la sentencia, de allí que su indebida elección no pueda entenderse como un simple defecto formal. Al respecto, cabe manifestar que esta Corporación ha precisado, en otras oportunidades, que existen ciertos requisitos que son indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es, por ejemplo, que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a las exigencias dispuestas por la ley para su procedencia dado que la escogencia de la acción (tarea a cargo del actor) y la procedencia de la misma tienen relación con el debido proceso del demandado, su indebida elección no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, entendida ésta como el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, como un mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al

conocimiento del juez. En efecto, la adecuada escogencia de la acción constituye un presupuesto de la sentencia, de allí que su indebida elección no pueda entenderse como un simple defecto formal. Al respecto, cabe manifestar que esta Corporación ha precisado, en otras oportunidades, que existen ciertos requisitos que son indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es, por ejemplo, que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a las exigencias dispuestas por la ley para su procedencia. (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 INCISO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de marzo de 2012, exp. 21206, C.P.

Ricardo Hoyos Duque y Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 18 de abril de 2010, exp. 18530, C.P. Enrique Gil Botero. PRESUPUESTO PROCESAL / PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA EN FORMA / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / REQUISITOS DE LA DEMANDA EN FORMA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / FALLO ULTRA PETITA / CONCEPTO DE FALLO ULTRA PETITA / FALLO EXTRA PETITA / CONCEPTO

DE FALLO EXTRA PETITA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[E]s preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”; por lo tanto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento el aparato judicial del Estado, pues resulta necesario cumplir con los requisitos que ha dispuesto el ordenamiento legal, a fin de configurar una demanda en debida forma (…). La demanda en forma es una carga procesal que recae en el demandante, a quien le corresponde soportar las consecuencias de los defectos que ésta contenga, de modo que el juez no puede, sin atentar contra el principio de congruencia, modificar lo pedido (…).De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias artículo 305 del Código de Procedimiento Civil-, la decisión del juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda y, por lo mismo, debe existir una perfecta simetría entre lo pedido y lo resuelto, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita), o concede puntos no sometidos al litigio (extra petita).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / CÓDIGO

DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 305

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de marzo de 2012, exp. 21206, C.P.

Ricardo Hoyos Duque; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de

abril de 2010, exp.18530, C.P. Ricardo Hoyos Duque y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, exp. 37513, C.P. Ruth Stella Correa.

PRESUPUESTO PROCESAL / PRESUPUESTO PROCESAL EN LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FALLO

INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO /

FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Cuando falta alguno de los presupuestos (…) [procesales de la acción] como ocurre, por ejemplo, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora. Al no encontrarse satisfecha, entonces, la totalidad de los presupuestos procesales de la acción, (…) no es viable proferir sentencia

estimatoria o desestimatoria sino inhibitoria. (…) En este punto, es menester recordar que el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, exp. 17311, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de

1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 63001-23-31-000-2002-00849-02(33903)

Actor: VILLALIGIA E.U

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE

SOLIDARIDAD SOCIAL Y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 24 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que resolvió: “Primero: Niéganse las súplicas de la demanda.

Segundo: No se condena en costas a la parte demandante por lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

“Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente, si lo hubiere, de las sumas canceladas para gastos ordinarios del proceso, cancélese la radicación y archívese el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial siglo XXI. “Cuarto: Desde ahora y para el cumplimiento de esta sentencia, expídase copia con destino a las partes, las que serán entregadas a los apoderados judiciales que han venido actuando” (folios 908 y 909, cuaderno principal).

I. ANTECEDENTES 1.1 La demanda El 5 de agosto de 2000, en ejercicio de la acción de reparación directa y mediante apoderada judicial, la actora solicitó que se declarara la responsabilidad de la Nación – Presidencia de la República, Red de Solidaridad Social1 y la Fiduciaria La Previsora S.A., por cuanto el FOREC impidió la firma del “contrato de construcción estipulado en los pliegos de condiciones de la Convocatoria Pública, y al tiempo, la Fiduciaria La Previsora S.A., que fuera encargada por el Forec para la suscripción, ejecución y tramites inherentes, (sic) del mencionado Contrato de Construcción, se abstuviera de firmarlo con el proponente elegido la Empresa Villaligia E.U.”, lo cual le produjo un daño antijurídico que no tenía porqué soportar.

Manifestó que, con ocasión del terremoto que afectó a Armenia, el Gobierno Nacional creó el FOREC, el cual efectuó una convocatoria pública en marzo de 2000, “para la elegibilidad de proponentes de programas de vivienda dirigidos a

familias con derecho a subsidio de reubicación y no propietarios que habitan en alojamientos y asentamientos temporales ubicados en la zona del desastre”. Dijo que, “para la elegibilidad del proponente”, el FOREC creó el programa de reconstrucción llamado “Vitrina Inmobiliaria” y que, para ponerlo en funcionamiento, suscribió un convenio interadministrativo con la Fiduciaria La Previsora S.A., que tenía como propósito la administración de los recursos provenientes de los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional a los damnificados con el terremoto. Sostuvo que varias empresas constructoras del país concurrieron a la convocatoria pública y fue escogida la propuesta presentada por la demandante, que participó con el proyecto urbanístico denominado “Villaligia EL CORAZÓN DE LA FAMILIA”. 1 En la que radican todas las obligaciones del extinto Fondo para la Reconstrucción del Eje CafeteroFOREC, creado mediante Decreto 197 del 30 de enero de 1999, como una entidad de naturaleza especial del orden nacional, con sede en Armenia, dotado de personería jurídica, autonomía patrimonial y financiera, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyo objeto fue la financiación y realización de las actividades necesarias para la reconstrucción económica, social y ecológica del Eje Cafetero, afectado por el terremoto del 25 de enero de 1999. Aseguró que, el 12 de diciembre de 2000, Villaligia E.U. obtuvo las licencias de urbanismo y construcción, además de los permisos necesarios para la ejecución del proyecto y que, de conformidad con el pliego de condiciones, para

acceder a los recursos provenientes de los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional a los damnificados del terremoto y dar inicio a la construcción de sus viviendas, el adjudicatario debía allegar los documentos solicitados por la Fiduciaria La Previsora S.A., a fin de suscribir con éste un contrato fiduciario de administración inmobiliaria, a través del cual se manejarían los mencionados recursos. Indicó que Villaligia E.U. allegó los documentos solicitados y, cuando todo estaba en regla, el 12 de diciembre de 2000 la Fiduciaria La Previsora S.A. ordenó la elaboración de la escritura pública del mencionado contrato y la creación del patrimonio autónomo, que incluía el lote a urbanizar. Afirmó que, mediante oficio V.I.V. 216047 del 22 de diciembre de 2000, el FOREC solicitó a la Fiduciaria La Previsora S.A. “abstenerse de firmar el contrato fiduciario con la empresa VILLALIGIA E.U.”, aduciendo que el proyecto no cumplía con el requisito de la licencia ambiental. Dicha solicitud fue acogida por el Gerente de la Fiduciaria, quien, a través de oficio 01 de febrero de 2001, comunicó a la actora la decisión de no suscribir el mencionado contrato, circunstancia que imposibilitó el desembolso de los recursos provenientes de los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional a los damnificados del terremoto y, por ende, la construcción de las viviendas. Señaló que, para la época de presentación de la demanda, la Fiduciaria La Previsora S.A. suscribió contratos de fiducia de administración inmobiliaria con

más de 56 proyectos que también resultaron favorecidos en la convocatoria pública del FOREC; sin embargo, la mayoría de ellos no tenía resuelto el tema ambiental. Adicionalmente, el artículo 36 del Decreto 350 de 1999 eximió del requisito de la licencia ambiental a los proyectos de reconstrucción de vivienda en el eje cafetero. Anotó que el FOREC y la Fiduciaria La Previsora S.A. incurrieron en una vía de hecho y vulneraron varias disposiciones del ordenamiento legal y constitucional, pues el primero, con claro abuso de poder, falsa motivación y extralimitación en el ejercicio de funciones, ordenó que no se suscribiera el contrato fiduciario de administración inmobiliaria con Villaligia E.U., mientras que la segunda se limitó a cumplir lo ordenado por el FOREC y se abstuvo de firmar el contrato, con lo cual se desconocieron los derechos adquiridos por la demandante; en consecuencia, solicitó que se les condenara a pagar los perjuicios causados, los cuales fueron estimados en $576’031.000, el daño emergente y $13.115’046.200, el lucro cesante (folios 1 a 107, cuaderno 5). 1.2. La contestación de la demanda El 8 de abril de 2003, el Tribunal admitió la demanda y ordenó que se notificara el auto admisorio a las demandadas y al Ministerio Público (folio 671, cuaderno 1). 1.2.1 La Red de Solidaridad Social, la cual dijo actuar como subrogataria de los derechos y obligaciones del extinto FOREC, sostuvo que, mediante oficio del 22 de diciembre de 2000, este último solicitó a la Fiduciaria La Previsora S.A. que,

mientras Villaligia E.U. no resolviera lo relacionado con la licencia ambiental, se abstuviera de suscribir con ella el contrato fiduciario de administración inmobiliaria, toda vez que la Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante Resolución 799 del 14 de noviembre de 2000, confirmada por la Resolución 884 del 18 de diciembre de ese mismo año, negó el permiso ambiental solicitado por la actora, para el desarrollo del proyecto de vivienda Villa Ligia, por cuanto éste presentaba serios inconvenientes que lo tornaban inviable, decisiones que gozaban de presunción de legalidad, ya que no habían sido anuladas por el juez competente. Aseguró que, si bien el FOREC no fue part