CE-63001-23-31-000-2003-0131-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a norma que establece gastos / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Prohibición al juez no solo de incorporar un gasto en la ley de presupuesto sino también ordenar la ejecución del ya previsto / PLANTA DE PERSONAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para crear cargos En el asunto que ocupa la atención de la Sala, los actores, como consecuencia de la orden de cumplimiento de las normas invocadas, formularon dos pretensiones, una principal y la otra subsidiaria: a) Principal: Ordenar al Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E., la creación de los cargos y subsiguiente nombramiento en la planta de personal de la entidad, de los profesionales de la salud que actualmente realizan atenciones médico quirúrgicas en el Hospital mediante contratos administrativos de prestación de servicios. b) Subsidiaria: Ordenar al demandado efectuar el reintegro a la Institución, de los profesionales de la salud cuyos cargos fueron suprimidos mediante Acuerdo 005 del 28 de febrero de 2000, expedido por la Junta Directiva del Hospital. En cuanto a la pretendida creación de cargos y nombramiento de profesionales de la salud, observa la Sala que el cumplimiento de ésta solicitud necesariamente establece un gasto a cargo de la administración, por cuanto para esos efectos, el Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” ESE, requiere la apropiación y ejecución de las respectivas partidas presupuestales para incluir a personal en la planta de la entidad, así como también para el pago de los salarios y otros emolumentos propios de la relación laboral. Además, se desconoce en el

proceso la necesidad de la creación de cargos solicitada en la demanda, máxime si se tiene en cuenta que en un tiempo relativamente reciente el Hospital atravesó por un proceso de reestructuración que dio origen a la supresión de varios cargos, y la adopción de otras medidas tendientes a disminuir sus gastos. En cuanto a la petición en referencia, es claro que la acción impetrada es improcedente, habida cuenta que el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 indica que la acción de cumplimento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.”. De otra parte, respecto de la pretensión subsidiaria formulada en la demanda, en cuanto al reintegro de los empleados cuyos cargos fueron suprimidos mediante Acuerdo 005 del 28 de febrero de 2000, ésta acción es igualmente improcedente para acceder a tales súplicas. Así las cosas, la Sala modificará la decisión de instancia por cuanto el a quo “denegó las pretensiones de la demanda” cuando, como ya se indicó, en este caso la acción debe rechazarse por improcedente.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia ACU-1425 de 10 de octubre de 2003. Sección Quinta. Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor: Jorge Ramiro Torres Rodríguez. Demandado: Ministerio de Hacienda y otro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 63001-2331-000-2003-00131-01

Actor: JOSE FERNANDO CELADES HERNANDEZ Y OTROS

Demandado: HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL QUINDIO SAN JUAN DE DIOS

E.S.E. Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 2 de octubre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que “denegó las pretensiones de la demanda por improcedencia de la acción de cumplimiento” instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2003 a la Oficina Judicial de Armenia con destino al Tribunal Administrativo del Quindío (fls. 1 a 12 cdno. 2), los señores José Fernando Celades Hernández, Juan Carlos Oviedo Cañón y Margarita Ardila Flórez, obrando en nombre propio, instauraron demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E., para lo cual formularon las

siguientes: 1.1. Peticiones - Ordenar al demandado el cumplimiento de las siguientes normas: Decreto 1569 de 1968. Artículos 21 y 31.  Decreto 2400 de 1968. Artículo 2° inciso cuarto.  Decreto 1950 de 1973. Artículo 7°.  Ley 80 de 1993. Artículo 32, numeral 3°, inciso segundo.  Ley 100 de 1993. Artículo 194.  Circular #5000-15 de 1995, de la Comisión Nacional de Servicio Civil.

 Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Unico). Artículo 48 numeral 29.  - Como consecuencia de lo anterior, los actores solicitan “la creación y subsiguiente nombramiento en la planta de personal de la Institución de todos los profesionales de la salud que actualmente, mediante contratos administrativos de prestación de servicios, realizan las atenciones médico-quirúrgicas y asistenciales paramédicas necesarias para el cumplimiento de las funciones públicas permanentes y misionales de la E.S.E. HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDIO “SAN JUAN DE DIOS” ó en su defecto, se proceda al reintegro de los profesionales de la salud con cargos suprimidos por el Acuerdo número 005 del 28 de febrero de 2000, emanado de la Junta Directiva que se demanda.” (fl. 1 cdno. 2). Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) Como consecuencia de la reestructuración administrativa por la que atravesó el Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” en el año 2000, mediante Acuerdo # 005 del 28 de febrero de 2000 la Junta Directiva de esa Institución suprimió una serie de cargos de la planta de personal. b) Por el hecho anterior, el Hospital actualmente no cuenta con el recurso humano necesario para desempeñar todas las especialidades médicas previstas en la ordenanza número 015 de 1995, en la que se establece la planta de personal de aquel. c) A juicio de los actores, las normas invocadas en la solicitud obligan a la entidad

demandada a crear los cargos suprimidos o, en su defecto, a reintegrar al personal que fue desvinculado.

2. Trámite procesal anterior al fallo de instancia 2.1. Recibida la demanda, el tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto del 17 de febrero de 2003 (fls. 45 y 46 cdno. 2), resolvió “declarar improcedente” la acción de cumplimiento. Sin embargo, por el momento procesal en que fue proferida tal decisión y, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia, debe entenderse que la intención del tribunal fue rechazar la demanda instaurada. 2.2. El auto en comento fue impugnado por los actores (fls. 48 a 54 cdno. 2); pero el a quo, en auto del 3 de marzo de 2003 (fl. 56 cdno. 2), no concedió el recurso por considerar que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, tal providencia no es susceptible de recurso alguno. 2.3. Contra tal decisión, los actores intentaron recurso de reposición y, en subsidio, solicitó copias para presentar el recurso de queja (fls. 57 a 59 cdno. 2). En esta oportunidad, el tribunal profirió el auto del 26 de marzo de 2003 (fl. 64 cdno. 2), en el que, de una parte, rechazó el recurso de reposición por improcedente, invocando las mismas razones que en la providencia anterior y, de otra parte y ordenó expedir las copias para la interposición del recurso de queja. 2.4. Seguidamente, los actores interpusieron recurso de queja contra el mencionado

auto del 3 de marzo de 2003 (fls. 1 a 6 cdno. ppal.) 2.5. Mediante auto del 26 de junio de 2003 (fls. 51 a 55 cdno. ppal.), la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió el mencionado recurso de queja, declarando mal denegada la impugnación interpuesta por los actores y, en consecuencia, se concedió la impugnación contra el auto del 17 de febrero de 2003 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar que, por el momento procesal en que fue proferida tal decisión y por las razones expuestas en la parte motiva de esa providencia, la intención del tribunal fue rechazar la demanda instaurada en ejercicio de la acción de cumplimiento, auto éste que, de conformidad con el criterio jurisprudencial mantenido por la Corporación, es impugnable. 2.6 Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación resolvió la impugnación intentada contra el auto del 17 de febrero de 2003 que rechazó la demanda, mediante auto del 14 de agosto de 2003 (fls. 59 a 66 cdno. ppal.), señalando para el efecto que la improcedencia de la acción de cumplimiento es una decisión que debe tomarse una vez conocidos y debatidos todos los extremos de la litis, mediante sentencia debidamente motivada, más no como primera actuación del proceso. Por tal razón, en el auto en comento se admitió la demanda formulada por los actores y, se ordenó la notificación del representante legal del Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E. En

consecuencia, se ordenó la devolución del expediente al tribunal de origen para que continuara con el trámite del proceso.

3. Contestación El apoderado del Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E. contestó la demanda (fls. 78 a 83 cdno. 3), en los siguientes términos: “La modificación de la planta de personal que se dio en el año 2000, a través de los correspondientes actos administrativos, se dieron siguiendo las necesidades del servicio, tal como lo indican los artículos 148 y 149 del decreto 1572 de 1998. En ella se propugnó por un mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y racionalización del gasto público, hechos que se encuentran respaldados en los acuerdos administrativos 003 del 22 de febrero del año 2000 y 004, 005, 006, 007 y 008 de febrero del año 2000. (...) “...proceso de reestructuración que contó con el concurso del Ministerio de Salud, del Instituto Seccional de Salud del Quindío y de la Gobernación del Departamento.” (fls. 78 y 79 cdno. 3).

Más adelante, el demandado manifestó que la acción incoada era improcedente porque los actores cuentan con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para censurar el acto de desvinculación laboral, tal como lo hicieron otras personas cuyos cargos fueron suprimidos. De otra parte, señaló que, en el evento en que proceda el reintegro a través de esta acción, de todas formas es improcedente porque las pretensiones de la demanda establecen gastos a la administración relacionados con “la disponibilidad

presupuestal correspondiente, para el pago de asignaciones básicas mensuales y demás factores que componen el salario.” (fl. 80 cdno. 3).

4. La providencia impugnada Mediante fallo del 2 de octubre de 2003 (fls. 80 a 100 cdno. ppal.), el Tribunal Administrativo del Quindío “denegó las pretensiones de la demanda por improcedencia de la acción”, con apoyo en los siguientes argumentos: a) José Fernando Celades Hernández instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad del Acuerdo N° 005 de 2000 mediante el cual se suprimió su cargo, así como también formuló las mismas pretensiones que en éste proceso. b) Los otros actores, si bien no se tiene certeza que hubieran promovido un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mencionado acto administrativo, éstos pueden hacerlo dentro del término de caducidad respectivo. c) Ante tales circunstancias, bajo las cuales los actores cuentan con otro medio judicial idóneo y eficaz para exigir el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda, la acción de cumplimiento instaurada es improcedente. Además, aquellos no demostraron encontrarse en una situación de perjuicio grave e inminente. d) De otra parte, señaló que, no obstante lo anterior, el reintegro y/o la creación de cargos pretendidos, necesariamente establece un gasto a la administración, lo que la hace a la acción igualmente improcedente.

5. La impugnación Los motivos de disentimiento frente a la decisión del a quo, fueron manifestados por

los actores, así:

“En efecto las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho impetradas por uno de los accionantes y algunos profesionales más, pretenden la nulidad de un acto administrativo de carácter individual con el consiguiente restablecimiento del derecho y la respectiva reparación o indemnización, es decir se pretende un beneficio particular, de ninguna manera constituye el objetivo de las mismas el cumplimiento de la Ley para la correspondiente satisfacción de intereses públicos y sociales. Por ello en el escrito contentivo de la solicitud de cumplimiento en parte alguna se discute la legalidad o ilegalidad de la supresión de cargos realizada con fundamento en el Acuerdo No. 055 del 28 de febrero de 2000 emanado de la Junta Directiva de la institución hospitalaria, pues no corresponde ello a la naturaleza de la acción de cumplimiento.” (fl. 107 cdno. ppal.). Así mismo, señalaron los actores que el demandado “por razones obvias y lógicas dispone y dispondrá de unas partidas presupuestales, lo cual es fácil de corroborar no solo (sic) solicitándole una copia del presupuesto, sino con el valor de los contratos administrativos de prestación de servicios (solicitados en el numeral 4° del acápite de pruebas y cuyo valor se aproxima a los diez mil millones de pesos para la vigencia”, de allí que no se crearía un gasto nuevo.” (fl. 111 cdno. ppal.).

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se

modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Las normas cuyo cumplimiento se exige Los actores solicitan el cumplimiento de las siguientes disposiciones: Decreto 1569 de 1968. Artículos 21 y 31.  Decreto 2400 de 1968. Artículo 2° inciso cuarto.  Decreto 1950 de 1973. Artículo 7°.  Ley 80 de 1993. Artículo 32, numeral 3°, inciso segundo.  Ley 100 de 1993. Artículo 194.  Circular #5000-15 de 1995, de la Comisión Nacional de Servicio Civil.  Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Unico). Artículo 48 numeral 29.



3. El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala, los actores, como consecuencia de la orden de cumplimiento de las normas invocadas, formularon dos pretensiones, una principal y la otra subsidiaria: a) Principal: Ordenar al Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E., la creación de los cargos y subsiguiente nombramiento en la planta de personal de la entidad, de los profesionales de la salud que actualmente realizan atenciones médico quirúrgicas en el Hospital mediante contratos administrativos de prestación de servicios. b) Subsidiaria: Ordenar al demandado efectuar el reintegro a la Institución, de los profesionales de la salud cuyos cargos fueron suprimidos mediante Acuerdo N° 005 del 28 de febrero de 2000, expedido por la Junta Directiva del Hospital.

En cuanto a la pretendida creación de cargos y nombramiento de profesionales de

la salud, observa la Sala que el cumplimiento de ésta solicitud necesariamente establece un gasto a cargo de la administración, por cuanto para esos efectos, el Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E. requiere la apropiación y ejecución de las respectivas partidas presupuestales para incluir a personal en la planta de la entidad, así como también para el pago de los salarios y otros emolumentos propios de la relación laboral. Además, se desconoce en el proceso la necesidad de la creación de cargos solicitada en la demanda, máxime si se tiene en cuenta que en un tiempo relativamente reciente el Hospital atravesó por un proceso de reestructuración que dio origen a la supresión de varios cargos, y la adopción de otras medidas tendientes a disminuir sus gastos. En cuanto a la petición en referencia, es claro que la acción impetrada es improcedente, habida cuenta que el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 indica que la acción de cumplimento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.”. Sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento por el tema de gastos, la Sala ha sostenido reiteradamente el siguiente criterio: “Es claro entonces que el citado artículo 9° de la Ley 393 de 1997, al establecer la improcedencia de la acción de cumplimiento frente a “normas que establezcan gastos” no sólo le impide al juez incorporar un gasto en la ley de presupuesto sino también ordenar la ejecución de aquél que ya esté previsto pues ello, como se transcribe, “quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente...” y “... el orden de competencias y

procedimientos que lo sustentan”.”1 De otra parte, respecto de la pretensión subsidiaria formulada en la demanda, en cuanto al reintegro de los empleados cuyos cargos fueron suprimidos mediante Acuerdo 005 del 28 de febrero de 2000, ésta acción es igualmente improcedente para acceder a tales súplicas. El pretendido reintegro conlleva necesariamente analizar la legalidad del mencionado Acuerdo 005 de 2000, porque no puede desconocerse que dicho acto administrativo goza de legalidad y actualmente produce efectos frente a los actores, cuyos cargos fueron suprimidos en virtud de aquel acto. Por consiguiente, deberán adelantar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad del citado acuerdo, así como también el restablecimiento del derecho representado en el reintegro y el pago de los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir a partir de la expedición del acto. Lo anterior, en atención al carácter residual y subsidiario de la acción de cumplimiento consagrado en el artículo inciso segundo del artículo 9° de la Ley 1 Consejo de Estado. Sección Quinta. Expediente ACU-1425 de 2003. 393 de 1997, según el cual ésta acción no procederá “cuando el afectado haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efecto cumplimiento del acto administrativo”, excepto que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante, situación ésta que no fue alegada en la demanda ni mucho menos demostrada en el proceso. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado:

“La acción de cumplimiento, al igual que la de tutela constituye un mecanismo residual o subsidiario para lograr el acatamiento de la ley o de un acto administrativo, es decir, que sólo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. “Si bien el artículo 87 de la Constitución no establece en forma expresa al igual que el artículo 86 ibídem el carácter subsidiario de la acción, su carácter residual se infiere al considerar que no fue propósito del constituyente derogar la normatividad vigente en materia de procedimientos, sino crear mecanismos excepcionales a través de los cuales se pudiera garantizar el respeto de derechos fundamentales, en el caso de la tutela, y legales en el caso de la acciones de cumplimiento y de las populares. Ello puede deducirse de lo establecido en el artículo 89 ibídem que prevé: “Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”. “En otros términos, la Constitución quiso dejar a salvo las acciones y procedimientos ordinarios y consagró mecanismos excepcionales para la protección y aplicación de derechos que sólo serán procedentes en ausencia de procedimientos ordinarios, o ante la ineficacia de los mismos para salvaguardar los derechos que se reclaman.”.2 En síntesis la presente acción es improcedente por cuanto, en primer lugar, la creación de cargos y los subsiguientes nombramientos de personal en la planta

del Hospital San Juan de Dios del Quindío, establece un gasto a la administración; y, en segundo lugar, el reintegro de personal cuyos cargos fueron suprimidos a través de un acto administrativo expedido por el demandado, es una pretensión que escapa al objeto de la acción de cumplimiento y que la hace improcedente ante la existencia de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz, como expresamente se indica en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997. Así las cosas, la Sala modificará la decisión de instancia por cuanto el a quo “denegó las pretensiones de la demanda” cuando, como ya se indicó, en este caso la acción debe rechazarse por improcedente. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de Enero 22 de 1998, expediente ACU-120. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 2 de octubre de 2003, la cual queda así: RECHAZASE por improcedente la acción de cumplimiento instaurada por los señores José Fernando Celades Hernández, Juan Carlos Oviedo Cañón y Margarita Ardila Flórez contra el Hospital Departamental Universitario del Quindío “San Juan de Dios” E.S.E. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

FILEMON JIMENEZ OCHOA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA