CE-63001-23-31-000-2003-0214-01(AP)-2003

ACCIÓN POPULAR - Requisitos para que proceda cambio a acción de cumplimiento / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedencia. Cambio de acción popular a acción de cumplimiento: no procede / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para obtener la protección de intereses colectivos / RECURSO DE APELACIÓN - Procedencia. Auto que rechaza demanda en acción popular y la admite en acción de cumplimiento El auto apelado, sustentado en el inciso tercero del artículo 5 de la Ley 472 de 1998 dispuso en su parte resolutiva “Rechazar de plano la presente acción de cumplimiento” pero nada dijo sobre la demanda de protección de derechos colectivos. Dicha providencia dispuso tanto la conversión de la acción popular a la de cumplimiento como el rechazo in límine de ésta última por falta de prueba de la renuencia y, por tanto, el estudio del presente asunto abordará ambas decisiones. La jurisprudencia de esta Sala ha señalado que cuando las pretensiones de la demanda se dirijan a obtener la protección de intereses colectivos para cuyo efecto sea necesario ordenar el cumplimiento de un deber legal previsto en una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, el mecanismo judicial idóneo es la acción popular pues la orden de cumplimiento del referido deber se entiende incluida en la protección de los intereses colectivos. Además, tal como lo dispone el artículo 8, inciso 3, de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no excluye la acción popular para la reparación del daño. De la lectura de la demanda se advierte que lo pretendido por el demandante es la protección de los intereses colectivos previstos en los artículos 4°, literales c, h

y n de la Ley 472, relativos a la protección de los recursos hídricos y áreas de especial importancia ecológica de la comunidad de Montenegro. En ese orden de ideas, es claro que el a quo interpretó incorrectamente la demanda en cuando afirma que la acción procedente en este caso es la de cumplimiento, en abierta contradicción con su texto que reclama la protección de los derechos colectivos y declara la razón por la cual no ejercita la acción de cumplimiento, a diferencia del precedente jurisprudencial invocado como sustento del auto recurrido donde ocurre todo lo contrario; por tanto, la providencia recurrida será revocada para en su lugar ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío que decida sobre la admisión de la demanda presentada por el señor Luis Fernando Patiño Marín en ejercicio de la acción popular.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencias AP-0307 de 16 de agosto de 2001 y AP-2883 de 6 de marzo de 2003. Sección Tercera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 63001-23-31-000-2003-0214-01(AP)

Actor: LUIS FERNANDO PATIÑO MARÍN Demandado: MUNICIPIO DE MONTENEGRO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 21 de marzo de 2003 dictado por el Tribunal Administrativo del Quindío, en cuya parte motiva se dispuso “la conversión de la ACCION

POPULAR, en ACCION DE CUMPLIMIENTO” y en su parte resolutiva dispuso “Rechazar de plano la presente acción de cumplimiento”. ANTECEDENTES Demanda El señor Luis Fernando Patiño Marín, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio de la acción popular contra el municipio de Montenegro, Quindío, a fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la conservación, restauración o sustitución de los recursos hídricos y la protección de áreas de especial importancia ecológica (art. 4, literal c, Ley 472 de 1998 y art.111 Ley 99 de 1993), el derecho a una infraestructura que garantice “el aprovisionamiento de agua a la comunidad de Montenegro” (art. 4, literal h, Ley 472 de 1998) y los derechos de los consumidores (literal n, ibídem). Afirma que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, los departamentos y municipios deben destinar durante 15 años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos para la adquisición de “áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales”; que el municipio de Montenegro, Quindío, ha incumplido dicha norma en la medida en que durante las vigencias fiscales de 1994 a 2002 no ha ejecutado partida presupuestal alguna para la adquisición de las áreas que surten de agua los acueductos municipales de su jurisdicción; que con tal omisión el demandado no ha prestado en forma eficiente el servicio de acueducto y “vulnera el derecho al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo

sostenible, su conservación, restauración o sustitución, en protección a los derechos colectivos de los consumidores y usuarios en esta ciudad”. Que las fuentes de agua que surten los acueductos de Montenegro presentan deterioros, lo cual afecta la disponibilidad de agua para el abastecimiento humano; que algunas de las causas del referido deterioro es la tala de árboles, la expansión de la frontera agrícola y la no delimitación y conservación de las zonas forestales protectoras; que la demanda de agua tiende a subir mientras los caudales tienden a disminuir y que todo lo anterior se agrava con el incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 por parte del demandado; que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 de la Constitución Política, el servicio de agua potable es un deber fundamental del Estado quien debe garantizar la prestación del mismo a todos sus habitantes mediante el gasto público social y presupuestos y planes de inversión de las entidades territoriales y que, tal como se observa en informe presentado por la Contraloría Departamental del Quindío, la administración municipal de Montenegro no ha ejecutado actividades tendientes a la protección del medio ambiente en materia de cuencas hidrográficas. Señala que aún cuando podría pensarse que la acción pertinente en este caso es la de cumplimiento, la misma no procede para exigir el cumplimiento de normas que impliquen gastos como el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y que si bien es cierto que pretende su cumplimiento, también lo es que esa pretensión tiene por objeto la protección de los intereses colectivos antes señalados. Solicita entonces que se ordene al municipio de Montenegro ejecutar no menos

del 1% de los ingresos propios en la adquisición de las áreas a que se refiere la norma antes citada (fls. 1 a 6). Providencia recurrida Mediante auto del 21 de marzo de 2003 el Tribunal Administrativo del Quindío convirtió la acción popular impetrada por el demandante en acción de cumplimiento, la cual rechazó por no aportarse prueba de la renuencia. Argumentó que el 26 de febrero de 2003 la Sala Plena de esa Corporación tomó la misma decisión en 9 demandas similares a la del presente asunto, presentadas por el señor Cesar Freddy Herrera Rodríguez en ejercicio de la acción popular cuyos fundamentos fácticos y jurídicos se concretaron en el incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 por parte del Municipio de Montenegro, Quindío; que un caso similar a ese fue decidido por el Consejo de Estado en un proceso de acción de cumplimiento; que por ello, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 5 de la Ley 472 de 1998, el trámite del presente proceso debe adecuarse al de la acción de cumplimiento y que, dado que el demandante no aportó la prueba de la renuencia procedió a rechazarla de plano (fls. 10 a 14). El recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia por considerar que el objeto de las acciones populares es la protección de los intereses colectivos sobre cuya definición transcribió apartes de la sentencia del 1° de junio de 2000, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente N° AP-043 y afirma que la finalidad de la acción de cumplimiento es

otorgar a toda persona la posibilidad de acudir a la jurisdicción para exigir a las autoridades el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo y no procede, entre otras razones, cuando la norma cuyo cumplimiento se pretende implica gastos como en el presente asunto. Reitera que la acción popular interpuesta se dirige a que sean protegidos los intereses colectivos de la comunidad de Montenegro, Quindío, para cuyo efecto es necesario que se de cumplimiento al artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y, por tanto, estima, la acción idónea es la popular. Sobre el punto transcribió apartes de la sentencia del 15 de agosto de 2002 dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente N° AP-0591(fls. 15 a 21). CONSIDERACIONES La providencia recurrida será revocada en consideración a lo siguiente: El auto apelado, sustentado en el inciso tercero del artículo 5 de la Ley 472 de 1998 dispuso en su parte resolutiva “Rechazar de plano la presente acción de cumplimiento” pero nada dijo sobre la demanda de protección de derechos colectivos. Dicha providencia dispuso tanto la conversión de la acción popular a la de cumplimiento como el rechazo in límine de ésta última por falta de prueba de la renuencia y, por tanto, el estudio del presente asunto abordará ambas decisiones. Afirma el a quo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, inciso 3, de la Ley 472 de 1998, el juez “... de conocimiento debe adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda”; que los

fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda interpuesta por el señor Patiño Marín tienen por objeto obtener el cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y por tal razón al decidir sobre la admisión de la demanda lo hizo como si se hubiera presentado en ejercicio de la acción de cumplimiento. Al respecto la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que cuando las pretensiones de la demanda se dirijan a obtener la protección de intereses colectivos para cuyo efecto sea necesario ordenar el cumplimiento de un deber legal previsto en una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, el mecanismo judicial idóneo es la acción popular pues la orden de cumplimiento del referido deber se entiende incluida en la protección de los intereses colectivos. Además, tal como lo dispone el artículo 8, inciso 3, de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no excluye la acción popular para la reparación del daño.

Discurrió así la Sala: “Objeto de las acciones de cumplimiento y popular. (...) Por su parte, también dentro del grupo de acciones constitucionales diseñadas para hacer efectivos y eficaces los derechos de las personas, se encuentra la acción popular. Dicha acción fue consagrada en el artículo 88 de la Constitución como el mecanismo procesal idóneo “para la protección de los derechos e intereses colectivos”. En este mismo sentido, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 señaló que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”.

Ahora bien, con base en lo anterior surge una pregunta ¿qué mecanismo judicial procede para exigir el cumplimiento de una ley cuya inobservancia genera afectación de derechos colectivos?.

(...) En tal contexto, la Sala considera que en aquellos casos en donde el incumplimiento de normas que contienen un deber jurídico origina la violación de derechos colectivos, la protección de estos puede efectuarse mediante el ejercicio de la acción popular, por dos razones: De un lado, porque el análisis que efectúa el juez en la acción popular no se limita a evaluar el cumplimiento de la normaque es la causa-, sino que además debe estudiar la afectación misma de los derechos colectivos –que es la consecuencia-. Luego, el ámbito judicial en la acción popular es más amplio que en la acción de cumplimiento, pues en ésta solamente tiene competencia para evaluar el posible incumplimiento de la disposición jurídica. De tal suerte que en la labor de protección de derechos e intereses colectivos puede incluirse la orden de cumplimiento de normas generales y abstractas. De otro lado, porque el último inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que “también procederá [la acción de cumplimiento] para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. Ello muestra que la acción popular procede cuando la afectación del derecho colectivo se origina en el incumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos y se pretenda la reparación del daño. De consiguiente, es claro que si se encuentran derechos colectivos afectados y se pretende su protección, la causa de esa afectación es irrelevante en relación con la procedencia de la acción popular. Así las cosas, la Sala concluye que la acción popular procede para la protección de derechos e intereses colectivos, aún si la causa de

su afectación es el incumplimiento de normas con fuerza de ley y, al mismo tiempo, si se pretende su cumplimiento.”1 De la lectura de la demanda se advierte que lo pretendido por el demandante es la protección de los intereses colectivos previstos en los artículos 4°, literales c, h y n de la Ley 472, relativos a la protección de los recursos hídricos y áreas de especial importancia ecológica de la comunidad de Montenegro, Quindío, para cuyo efecto estima imprescindible el cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y en esa medida, aún cuando la causa de la presunta vulneración de intereses colectivos es el incumplimiento de un deber legal, lo pretendido por el demandante es la protección de tales derechos, los cuales, a su juicio, deben restablecerse mediante la destinación de no menos del 1% de los ingresos propios del citado municipio para la adquisición de áreas de importancia estratégica, conforme a lo dispuesto en la norma antes citada. En ese orden de ideas, es claro que el a quo interpretó incorrectamente la demanda en cuando afirma que la acción procedente en este caso es la de cumplimiento, en abierta contradicción con su texto que reclama la protección de los derechos colectivos y declara la razón por la cual no ejercita la acción de cumplimiento, a diferencia del precedente jurisprudencial invocado como sustento del auto recurrido donde ocurre todo lo contrario; por tanto, la providencia 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 6 de marzo de 2003 dictada en el expediente número AP-2883. En el mismo sentido la sentencia del 16

de agosto de 2001 dictada en el expediente número AP-0307, Sección Tercera de esta Corporación. recurrida será revocada para en su lugar ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío que decida sobre la admisión de la demanda presentada por el señor Luis Fernando Patiño Marín en ejercicio de la acción popular. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE: REVÓCASE el auto del 21 de marzo de 2003 dictado por el Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar se dispone: Ordénase al referido Tribunal decidir sobre la admisión de la demanda presentada por el señor Luis Fernando Patiño Marín en ejercicio de la acción popular. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ MARIO ALARIO MÉNDEZ

Presidente

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA