CE-63001-23-31-000-2003-0500-01(AP)-2004

GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Derecho colectivo / MEDIO AMBIENTEDesarrollo sostenible / DESARROLLO SOSTENIBLE - Acción popular El artículo 79 de la Constitución elevó a la categoría de derecho colectivo el goce de un medio ambiente sano y dispuso que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas que, entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo El desarrollo sostenible, como parte integrante del derecho colectivo al medio ambiente, “plantea que el crecimiento económico debe tomar en cuenta los límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de los recursos naturales”; es decir que busca conciliar el derecho al desarrollo con las restricciones fundadas en el afán de proteger el derecho al medio ambiente. De lo dicho se colige que el desarrollo sostenible es, a la vez, parte integrante del medio ambiente y mecanismo para lograr la efectividad de este último, pues la relación de interdependencia que existe entre ellos permite que los planteamientos del primero conduzcan a la protección del segundo. Ahora

bien, “ el desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.” Dentro de tales mecanismos hay que contar las acciones populares, en tanto instrumentos jurídicos previstos para la protección del medio ambiente como derecho colectivo. En todo caso, la prosperidad de dichas acciones requiere que la amenaza o vulneración del aludido derecho estén debidamente acreditadas, pues, de lo contrario, no es posible que prosperen las pretensiones de la demanda. Nota de Relatoría: Ver sentencia C-339 de 2002 de la Corte Constitucional ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL - Definición legal / LICENCIA AMBIENTAL - Concepto El legislador definió al estudio de impacto ambiental como “el conjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una Licencia Ambiental”, información referente a “la localización del proyecto, y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad.” Tal definición pone de presente que la realización de un estudio de impacto ambiental está estrechamente relacionada con la necesidad de obtener una licencia ambiental, entendida como “la autorización que otorga la autoridad

ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.Ahora bien, según el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental se requiere para “la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje”. Para la Sala, el acervo probatorio del presente proceso permite concluir que el cultivo de la guadua no puede encuadrarse dentro de los eventos previstos en dicha norma, pues, contrario a lo afirmado por el actor, en el proceso se acreditó que la guadua no afecta el medio ambiente sino que contribuye a su conservación por diversas razones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá. D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 63001-23-31-000-2003-0500-01(AP)

Actor: LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL

Referencia: ACCION POPULAR

ANTECEDENTES La Demanda El 6 de junio de 2003, el señor Luis Fernando Sierra Arbelaez interpuso Acción Popular contra la Corporación Autónoma del Quindío con el fin de obtener

la protección de los derechos colectivos al medio ambiente, al desarrollo sostenible, a la moralidad administrativa, y al patrimonio público vulnerados por el fomento del cultivo indiscriminado de la guadua. Los hechos que sirvieron de fundamento a la presente acción se sintetizan de la siguiente manera: El 10 de octubre de 2002, el demandante radicó una petición ante la Corporación Autónoma Regional del Quindío “CRQ”, en la cual solicitaba expedir, a su costa, copia auténtica de los estudios científicos avalados o reconocidos por dicha corporación, sobre el impacto ambiental generado por el cultivo de la guadua. La Corporación - CRQ - no respondió dicha petición; por esto el actor instauró una acción de Tutela en su contra, que fue concedida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia. En cumplimiento de la orden de tutela, el Gerente de la “C.R.Q.”, mediante oficio No. 1209 de 26 de Marzo de 2003, respondió la petición en los siguientes términos: “La CRQ no conoce estudios tan específicos como el solicitado”. Pese a la falta de dichos estudios, la corporación ha promovido, desde su creación, “el cultivo indiscriminado de la guadua” en todo el territorio urbano y rural del Departamento del Quindío, bajo la premisa de que es una planta que aporta múltiples servicios ambientales. Según el demandante, la “C.R.Q.” no puede promover el cultivo indiscriminado de la guadua mientras no posea “certeza científica” sobre el impacto de la misma. Para el actor, el hecho de que la “C.Q.R.” no haya elaborado los estudios

de impacto ambiental demuestra que internamente no contaba con los procedimientos de prevención, corrección y control, lo cual afecta los derechos colectivos pues la guadua es una planta invasora que ahoga, domina y vence a todas las demás plantas, incluso a los medianos y grandes árboles. Con base en lo anterior, solicitó que se ordene a la Corporación Regional del Quindío, iniciar la actuación tendiente a la contratación y elaboración de los estudios científicos sobre la GUADUA “referentes al impacto ambiental que puede generar su cultivo”. Adicionalmente, pidió que se suspendieran - hasta tanto no existiera certeza científica - las políticas u obras que incentivaron a la siembra de guadua; así mismo solicitó se suspendieran todo tipo de sanciones pecuniarias o de cualquier índole, para los usuarios y propietarios de predios respecto al aprovechamiento de la Guadua. Contestación de la demanda El 3 de julio de 2003, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, actuando mediante apoderado, contestó la demanda exponiendo los siguientes argumentos: Las acciones adelantadas por la “C.R.Q.”, en torno a la guadua, tienen en cuenta las prioridades ambientales de la región. La política de la “C.R.Q.” no es cultivar y proteger perenne e indiscriminadamente la guadua, al contrario, lo pretendido con su cultivo es conservar los ecosistemas que habitan en ella. La guadua no es una planta invasora, lo que sí tiene es un crecimiento excéntrico, por esta razón se seleccionaron, muy bien, los sitios en donde se sembró; además, los guaduales como ecosistemas constituyen nichos que han

permitido que convivan insectos, aves, mamíferos anfibios y reptiles, conformando así una trama ecológica (cadena). El apoderado de la parte demandada sostuvo “que la exigencia de un estudio de impacto ambiental es de responsabilidad de quien ejecutó la obra o actividad sujeta a licencia ambiental conforme a la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1180 de 2003, cuando de su ejecución pueda derivarse daño al ambiente”. Concluyó que no hay peligro de daño a los derechos colectivos por lo que no debe prosperar la acción en contra de la “C.R.Q.”. Audiencia de pacto de cumplimiento El 16 de julio de 2003, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento. Ninguna de las partes expuso fórmula de arreglo, por lo que se declaró fallida. Sentencia de Primera Instancia El 25 de Septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Quindío, denegó las suplicas de la demanda. Luego de analizar las pruebas que obran en el expediente, sostuvo que la “C.R.Q.” tuvo a la disposición del accionante toda la información necesaria respecto a estudios sobre el Bambú -Guadua en los cuales se analizaron la utilidad, preservación, propiedades y normas legales y técnicas para el aprovechamiento y mantenimiento por hectárea de la guadua. Dichos estudios demuestran que la guadua es el recurso forestal de mayor demanda en la zona. Por otro lado, señaló que, de la lectura de los Artículos 8 y 9 del Decreto 1180 de 2003, reglamentario de la Ley 99 de 1993, el cultivo de la guadua no

necesita licencia ambiental y por ende, tampoco estudio del impacto ambiental ni del diagnóstico ambiental. Concluyó que no se probaron las conductas imputadas a la entidad demandada; razón por la cual denegó las pretensiones de la demanda. Impugnación El 8 de octubre de 2003, el actor interpuso recurso de apelación contra la mencionada providencia. Argumentó que, en el transcurso del proceso, se probó que no existió estudio de ninguna naturaleza sobre el impacto ambiental del cultivo indiscriminado de la guadua. Reiteró que, tal proceder amenaza el medio ambiente. Dijo que al negar las pretensiones de la demanda, el Tribunal contribuye a que las autoridades ambientales no rindan cuentas de sus actos. Adujo que los testimonios de los funcionarios de la corporación, acreditaron el cultivo indiscriminado de la guadua, pues reconocieron que se cultiva en lugares “donde la aptitud y vocación del suelo lo permiten”. Finalmente, afirmó que no se tuvo en cuenta el escrito de la “C.R.Q.”, en el cual se expuso que su segunda prioridad es la de fomentar el cultivo de la guadua. Con base en lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado. CONSIDERACIONES Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades

públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas. Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular. Para resolver este caso, la Sala se referirá a los derechos colectivos invocados en la demanda, a los hechos probados en el proceso y al alcance de

dichos derechos en el caso concreto. La Moralidad Administrativa En otras oportunidades1, la Sala ha reconocido que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución. Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación directa de dichos principios, “cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas”2. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una determinada institución jurídica3; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los otros, dado que aquéllos constituyen la fuente de regulación de éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha regulación. Esta Sala4, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un alcance determinado. 1 AP-170, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002 Consejo de Estado. Sección Tercera.

2 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 3 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Ob cit. Pág. 79. 4 Sentencia de 16 de febrero de 2001. Exp AP 170 Ahora bien, con el objeto de precisar aún más la aplicación del principio que se estudia, esta Sala en la sentencia AP-170 de 2001, señaló “que la regla que concreta a la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella.” La moralidad administrativa y el patrimonio público. Para la Corte Constitucional5, la moralidad, “en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad” Lo expuesto por la Corte pone en evidencia la estrecha relación entre los derechos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, que, en ocasiones, los hace inescindibles, aunque cada uno de ellos posea una naturaleza distinta e independiente. En efecto, la defensa del patrimonio público, como derecho colectivo, hace alusión al interés que tiene la comunidad en general para proteger los elementos

que lo componen6; a su vez, la moralidad administrativa no tiene un contenido predeterminado, pues como se dijo, se precisa en cada caso. Dada la estrecha relación existente entre los derechos en cuestión, es probable que la vulneración de uno de ellos conlleve la del otro, sobre todo si se tiene en cuenta que “es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público”7; no obstante, la anterior no constituye una regla absoluta. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 1994. 6 La doctrina ha considerado que el patrimonio público está compuesto por tres clases de bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales (Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo Parte General y Colombiano, Décima Edición, P. 172 a 184) 7AP-166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. El derecho colectivo al medio ambienteel desarrollo sostenible El artículo 79 de la Constitución elevó a la categoría de derecho colectivo el goce de un medio ambiente sano y dispuso que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas que, entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en

muchas normas que establecen mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo8. Cuando la acción popular reviste carácter preventivo puede ser ejercida para evitar la amenaza de daños al medio ambiente (art. 2 ley 472 de 1998), pero, en todo caso, la prosperidad de la misma implica que las amenazas estén debidamente fundadas, lo cual implica que deben probarse pues, de lo contrario, no es posible acceder a las pretensiones de la demanda. Ya se ha dicho en otras ocasiones9 que los actores soportan la carga de la prueba de los hechos u omisiones que generan la vulneración o amenaza del derecho colectivo, de modo que para la prosperidad de la acción popular, es necesario que “tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente sea posible deducir de qué acción u omisión se trata, pues de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá impartir mandamiento alguno en la sentencia”. De otra parte, el desarrollo sostenible10, como parte integrante del derecho colectivo al medio ambiente, “plantea que el crecimiento económico debe tomar en cuenta los límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la 8 Corte Constitucional, Sentencia T-046 de 1999. 9 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 12 de octubre de 2000 exp. AP-082. 10 El artículo 3 de la Ley 99 de 1993 define al desarrollo sostenible como “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin

agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”. explotación de los recursos naturales”11; es decir que busca conciliar el derecho al desarrollo con las restricciones fundadas en el afán de proteger el derecho al medio ambiente. De lo dicho se colige que el desarrollo sostenible es, a la vez, parte integrante del medio ambiente y mecanismo para lograr la efectividad de este último, pues la relación de interdependencia12 que existe entre ellos permite que los planteamientos del primero conduzcan a la protección del segundo. Ahora bien, “[e]l desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.”13Dentro de tales mecanismos hay que contar las acciones populares14, en tanto instrumentos jurídicos previstos para la protección del medio ambiente como derecho colectivo. En todo caso, la prosperidad de dichas acciones requiere que la amenaza o vulneración del aludido derecho estén debidamente acreditadas, pues, de lo contrario, no es posible que prosperen las pretensiones de la demanda. Los hechos probados en el proceso Teniendo en cuenta lo dicho, la Sala procede a analizar si el actor acreditó la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda. En el proceso se demostró lo siguiente: -Que, desde 1970, la Corporación Autónoma Regional de Quindío ha adelantado distintas investigaciones y publicaciones sobre la guadua. (Fl. 11 - 14)

-Que dichos estudios evidencian que la mencionada planta produce los siguientes beneficios ambientales: (Fl. 14). Aporte de biomasa al suelo, pues un guadual en desarrollo aporta entre 30 a 35 toneladas de biomasa, lo que hace más fértil al suelo. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 1998. 12 Ibídem. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-339 de 2002. 14 Ibídem. Protección de agua, en tanto que “el agua proveniente de las lluvias que cae sobre el guadual, permanece mucho tiempo sobre él, toma diversos caminos y demora más tiempo en caer al suelo contribuyendo igualmente a dicha regulación de caudales; de no ser así, el agua se precipitaría sin obstáculos ocasionando crecidas súbitas y no se formarían reservas acuíferas dentro del sistema”. Protección del suelo, toda vez que los guaduales originan una malla que se comporta como “muro biológico de contención que controla la socavación lateral y amarra fuertemente el suelo, previniéndolo de erosión, haciendo de la guadua una especie con función protectora, especial para ser utilizada en suelos de ladera de cuencas hidrográficas”. Protección de fauna y flora, por cuanto en los guaduales habitan diferentes especies de fauna y flora. -Que la “C.R.Q.” puso los mencionados estudios a disposición del actor (Fl. 13). -Que el aprovechamiento de guaduales que arrojen volúmenes superiores a 50 metros cúbicos, requiere de la presentación de estudios técnicos o planes de

aprovechamiento, con fines ambientales por parte del interesado. (Fl. 60). -Que el Centro Nacional para el Estudio del Bambú -Guadua, que pertenece a la Corporación Autónoma del Quindío ha identificado los siguientes beneficios ambientales de la guadua: regula el agua; evita la erosión; favorece a la humedad del suelo; es hábitat de muchos animales, aves silvestres e insectos benéficos para el ambiente y la vida, entre los cuales encontramos monos aulladores, guatines, ardillas, armadillos, guaguas, conejos silvestres, zarigüeyas y murciélagos, así como varias especies de reptiles y anfibios; puede sembrarse formando barreras rompevientos para proteger otros cultivos, protege las microcuencas y quebradas, capta Dióxido de Carbono, permite el crecimiento de helechos y aráceas. (Fl. 80 , 82, 83, 84, 320 a 323). -Que el Centro Nacional para el estudio del bambú tiene distintos logros en la protección del medio ambiente, entre los cuales se destacan: Premio Nacional Bavaria del Medio Ambiente en 1988 y asesorías para el manejo racional de los guaduales. (Fl. 199) -Que dentro del Plan de Acción Forestal para Colombia, elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con el Ministerio de Agricultura y el Departamento Nacional de Planeación, se prevé como uno de los subprogramas del Programa Ambiental -BID el fomento de la guadua para propósitos múltiples y se asigna a la “C.R.Q.” la labor de coordinación de dicha actividad. (Fl. 124 inv).

-Que, de conformidad con las normas ambientales -Ley 99 de 1993 y decreto 1180 de 2003-, el cultivo de guadua no forma parte de las actividades que requieren licencia ambiental para su realización. (Fl. 268). El Alcance de los derechos colectivos en el caso concreto Con base en los hechos probados en el proceso, la Sala analizará si los mismos dan lugar a concluir que existe vulneración o amenaza de los derechos colectivos al medio ambiente - desarrollo sostenible, al patrimonio económico y a la moralidad administrativa. a. El derecho al medio ambiente Para la Sala los hechos probados en el proceso no dan lugar a considerar que existe vulneración o amenaza del derecho colectivo al medio ambiente; por el contrario lo que evidencian es la actitud diligente de la “C.R.Q” para la protección del mismo. No se demostró en el proceso que la “C.R.Q.” fomentara el cultivo indiscriminado de la guadua, pues lo probado es que ella fomenta el cultivo de dicha planta con base en los estudios que desde 1970 ha adelantado alrededor del tema, determinando las zonas aptas para el efecto. Adicionalmente, contrario a lo afirmado por el actor, lo que evidencian las pruebas del proceso son los beneficios ambientales de la guadua; por consiguiente, forzoso es concluir que el derecho en cuestión no está siendo amenazado ni vulnerado por la “C.R.Q.”. b. El patrimonio público y la moralidad administrativa Pese a la falta de argumentos concretos en relación con la vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa , la

Sala analizará si existe vulneración de los mismos, no sin antes advertir que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, la demanda de una acción popular debe, no solo indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado sino, además, los hechos, actos, acciones u omisiones de las cuales se deriva dicha amenaza o vulneración; por consiguiente, al juez de la acción popular le corresponde analizar el cumplimiento de tales requisitos, para proceder de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la misma ley, según el cual el incumplimiento de los mismos da lugar a la inadmisión de la demanda. Precisado lo anterior, la Sala procede a analizar si existe vulneración de los derechos en cuestión en el caso concreto. Ya se dijo que la consagración del patrimonio público como derecho colectivo permite a la comunidad, en tanto titular del mismo, proteger sus elementos15, es decir que para invocar tal protección se deberá acreditar, necesariamente, su amenaza o su vulneración efectiva. En la demanda no se señala argumento alguno que soporte la supuesta vulneración del derecho al patrimonio público; no obstante y teniendo en cuenta lo dicho se analizará si la amenaza o vulneración se acreditó en el caso concreto. Revisado el expediente, la Sala advierte, que ninguna de las pruebas del proceso demuestran que los recursos de la “C.R.Q.” se han destinado a fines distintos a los previstos en la ley; si bien no existen pruebas concretas en el relación con la ejecución de dichos recursos, en el curso del proceso se probó de

manera suficiente que la actividad de dicha Corporación está encaminada a cumplir con las funciones que la ley previó para ella16; por lo que no puede pensarse que sus recursos han sido distraídos del fin que la ley les dio. Por otra parte, como se precisó, el contenido del derecho colectivo a la moralidad administrativa debe determinarse en cada caso; de ahí que, con el fin de analizar si dicho derecho ha sido vulnerado en el sub judice, la Sala, teniendo 15El territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales. 16 Ver artículo 31 de la Ley 99 de 1993. en cuenta la textura abierta de éste principio determinará su alcance frente a los hechos acreditados en este caso. Por la condición de principio constitucional que reviste la moralidad administrativa, para su aplicación “es imprescindible determinar, para el caso concreto, cuál es la institución jurídica comprometida”17, pues sólo a través de ésta18 es posible determinar si el derecho administrativo en cuestión se ha amenazado o vulnerado. Para los actores la vulneración de la moralidad administrativa, en este caso, se origina en la falta de realización de un estudio sobre el impacto ambiental que genera el cultivo de guadua, de lo cual se infiere que la finalidad de dicho estudio es la protección del medio ambiente. Siendo ello así, la Sala considera que la institución jurídica informada por el principio de moralidad administrativa en el caso concreto es la planificación ambiental. En consecuencia, para determinar el alcance del principio de moralidad en este asunto, es necesario precisar el contenido de la institución jurídica en cuestión. Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política consagran la obligación del

Estado de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” para lo cual debe planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales”, con el fin de garantizar su desarrollo sostenible su conservación y restauración. Dichas obligaciones generales se desarrollaron por la Ley 99 de 1993, que, en lo que referente a las Corporaciones Autónomas Regionales prevé, en lo pertinente: 17 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 18 Esta Sala, al explicar la relación existente entre los principios y las instituciones jurídicas precisó lo siguiente:“Sin perjuicio de lo dicho al comienzo sobre el alcance de los principios y su aplicación, es necesario resaltar, siguiendo la doctrina?, que la concepción sustancialista del derecho, que ha sido adoptada por el pensamiento jurídico occidental, encuentra su “punto de penetración... en los principios generales del Derecho..., verdaderos principios en sentido ontológico, que informan la institución en que se manifiestan...”. El asunto cobra importancia si se tiene en cuenta que tales principios operan a través de las instituciones jurídicas, de manera que, normalmente, el contenido de aquellos es idéntico al de la idea central de la institución positiva qu