CE-63001-23-31-000-2004-00660-01(AP)-2006

VIAS URBANAS DEL MUNICIPIO DE CALARCA - Invulneración de derechos colectivos ante diligencias administrativas de la entidad anteriores a la demanda / VIA URBANA - Recuperación con diligencias anteriores a la demanda Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia de omisión del municipio de Calarcá para realizar las obras de rehabilitación de la vía pública que comprende el sector de la calle 41 entre carreras 27 y 28 de esa localidad, vía ésta en la cual existe una gran zanja que representa peligro para la comunidad y que imposibilita la utilización de la vía. En ese contexto, en síntesis, solicita la demandante que se ordene al municipio demandado realizar las obras civiles de adecuación de la citada vía, rellenando la zanja existente en ella, pavimentándola y señalizándola debidamente. No obstante lo anterior, advierte la Sala que no existió omisión o negligencia del municipio demandado en relación con el asunto objeto de este debate, pues con anterioridad a la notificación de la demanda y aún a su presentación había dado inicio y trámite a distintas actuaciones de orden presupuestal y administrativo dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público como son las vías públicas de Calarcá (Quindío), y en particular, la de la calle 41 entre carreras 27 y 28, para asegurar sus condiciones de transitabilidad y seguridad en beneficio de la comunidad. En esta perspectiva, si bien para la fecha de presentación de la demanda el proyecto de recuperación de la vía pública no

había concluido, de lo dicho resulta claro que el municipio demandado con anterioridad a ello sí adelantó distintas acciones para dar solución efectiva al problema de deterioro y mal estado de la calle 41 entre carreras 27 y 28, por lo que no es válido concluir que existió de su parte una actitud negligente u omisiva al respecto. Ahora bien, tal como aparece probado en el expediente, en desarrollo de la actuación procesal culminaron las gestiones adelantadas por el municipio de Calarcá en relación con este asunto, pues se ejecutaron las obras civiles de construcción y mejoramiento del pavimento de la vía pública en la citada vía, las cuales fueron recibidas a satisfacción por la comunidad. En ese orden, por no estar probada ninguna acción u omisión de la autoridad demandada, como tampoco la violación de los derechos colectivos invocados en la demanda, la Sala revocará el fallo apelado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 63001-23-31-000-2004-00660-01(AP)

Actor: LUZ PATRICIA MANJARRES CASTIBLANCO

Demandado: MUNICIPIO DE CALARCA – QUINDIO Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Calarcá

(Quindío) contra la sentencia de 15 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal

Administrativo del Quindío, mediante la cual se ampararon los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 27 de agosto de 2004, la ciudadana Luz Patricia Manjarres Castiblanco, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Calarcá (Quindío) – Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la seguridad pública, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Quindío adoptara las siguientes disposiciones: “1.- Que el Municipio de Calarcá y/o Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano de Calarcá Q, termine la obra empezada. 2.- Que se realice el lleno correspondiente con los 488 de mts.3 de tierra y así hacer posible que se le de servicio a la vía

principal comprendida entre Calle 41 con carreras 27 y 28. 3.- Pavimentación de la franja que se solicita en arreglo con su correspondiente andén, con las especificaciones que ordenan las normas de urbanismo. 4.- Que se realice la señalización peatonales (sic) y vehiculares (sic) de acuerdo con las normas establecidas por el Ministerio de Transporte y la Oficina de Tránsito Municipal (pintura, aviso). 5.- Que se coloque la protección correspondiente al peatón sobre el vacío aledaño. 6.- Incentivos, al presentar esta acción popular y de acuerdo con el artículo 38 del capítulo XI, de la ley 472 de 1998, pretendo que el Señor Juez me fije de acuerdo con su leal saber

y entender el incentivo que corresponda a esta ACCION POPULAR que para el efecto la norma consagra entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.” (fls. 23 y 24 de este cuaderno – mayúsculas sostenidas del texto original).

2. Los hechos y omisiones en que se funda 1.- El 25 de noviembre de 2003 se adjudicó al Ingeniero Jhon Jairo Zuluaga Lombana el contrato de obra pública núm. OP 065 por valor de $63.547.510.oo,

para la construcción de un muro de contención en la calle 41 con carreras 27 y 28, obra ésta indispensable debido a que la calzada presentaba hundimiento en la banca y el paso de los vehículos tanto livianos como pesados afectaba el transito de los peatones por el sector. 2.- Sin embargo en dicho contrato, que se terminó hace aproximadamente siete (7) meses, no se realizó un relleno de tierra de 448 mts.3, lo cual representa grave peligro para los peatones ante su profundidad y la falta de señalización, situación que ha permitido que delincuentes se refugien en él y realicen actos ilícitos. 3.- Aunque se trata de una vía principal, los vehículos no tienen acceso al sector y, ante eventual emergencia, no podría ingresar por ejemplo una ambulancia, con las graves consecuencias que ello genera. 4.- Por la falta de señalización algunos motociclistas se han accidentado, sin que hayan presentado las denuncias respectivas. 5.- Con miras a encontrar una solución a ese problema, los vecinos del sector presentaron un derecho de petición el 24 de marzo de 2004 ante la Alcaldía

Municipal de Calarcá, el cual fue respondido el 2 de abril de 2004 en el sentido de que se estaba ajustando el proyecto; no obstante, después de casi cinco meses la Administración Municipal no ha podido ajustar el proyecto ni el presupuesto, ocasionando un grave perjuicio material a los habitantes y propietarios del sector. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Calarcá (Quindío) dio contestación a la demanda a través de apoderado judicial, quien solicitó que se declare que esa entidad territorial no ha incumplido sus deberes legales. En resumen, sus argumentos de defensa fueron los siguientes: 1.- Señaló que el contrato de obra pública núm. 065 de 2003 se celebró con fundamento en el proyecto de inversión denominado “Construcción Obras de Estabilización Falla calle 41 carrera 28 Municipio de Calarcá Quindío”, contemplado en el Plan de Desarrollo Municipal 2001-2007, el cual fue radicado en el Banco de Proyectos de la Secretaría de Planeación Municipal con el registro núm. 2003-063-130-0052, y posteriormente la Secretaría de Hacienda le asignó el número de disponibilidad 0580 y el registro presupuestal 03720. 2.- Afirmó que el mencionado contrato únicamente contemplaba la construcción de un muro de contención, lo que efectivamente fue ejecutado y recibido a satisfacción por el municipio de Calarcá. 3.- Precisó que en la actualidad se tiene radicado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal, bajo el código BPIM núm. 2004-063-120-0103, el proyecto de mejoramiento y mantenimiento de vías en el municipio de Calarcá,

dentro del cual se encuentra la recuperación de la calle 41 entre carreras 27 y 28, obra a la que se asignó un rubro de $51.075.018.oo. 4.- Anotó que para la iniciación de tales obras se está terminando de perfeccionar un convenio con la Empresa Multipropósito de Calarcá, con el ánimo de que en el mencionado tramo se construyan a la par las redes de acueducto y alcantarillado, en orden a que después de que se adecue la vía no se tenga que romper la misma por dicha empresa para realizar sus labores. 5.- Estimó que la Administración no ha omitido las gestiones para la aprobación del proyecto ni para asignar el presupuesto necesario para el mismo, y que, por ende, no ha vulnerado los derechos colectivos cuya protección reclama el actor con la demanda. III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 28 de octubre de 2004, la cual se declaró fallida debido a que no se llegó a formula de acuerdo alguno entre las partes. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- Las partes demandante y demandada: Guardaron silencio en esta etapa del proceso. 2.- El Ministerio Público: El Procurador Trece Judicial Administrativo Delegado ante el Tribunal emitió concepto, a manera de alegaciones finales, en el que solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda, toda vez que de las pruebas allegadas al proceso se acredita la vulneración del derecho al goce del espacio público, lo mismo que el

daño contingente del derecho a la seguridad pública (fls. 89 a 92 de este cuaderno). Destacó que la explicación ofrecida por la Administración Municipal, en el sentido de pretender realizar dos obras para evitar desgastes innecesarios, resulta válida como una estrategia de planeación, pero no como una medida de prevención para evitar un daño contingente a la comunidad (expuesta al peligro de caer en la brecha que existe sobre la vía pública), y para permitir el goce y utilización de la vía pública, la cual es un elemento constitutivo de la vía pública. V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada en la cual luego de reseñar la actuación procesal y las pruebas pertinentes, el a quo amparó los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública, ordenando en consecuencia al Municipio de Calarcá que en un término no superior a un (1) mes contado a partir de la ejecutoria del fallo, lleve a cabo el relleno para la rehabilitación de la vía pública de la calle 41 entre carreras 27 y 28, toda vez que la misma se encuentra contemplada en el Banco de Programas y de Proyectos de Inversión Municipal. Así mismo, condenó a dicha entidad territorial a pagar a la demandante a título de incentivo económico una suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Señaló que mientras se lleva a cabo la referida obra, deberá tomar las medidas de seguridad pertinentes para advertir el peligro que representa el estado de la vía para los peatones y vehículos. Precisó que del oficio de 2 de abril de 2004 de la Secretaría de Desarrollo Urbano

e Infraestructura se confirma que efectivamente la Administración Municipal constató la necesidad de culminar los trabajos complementarios a la construcción del muro de contención en el citado sector, hecho que dio a conocer a un ciudadano en respuesta a la solicitud que este elevara sobre el particular en ejercicio del derecho de petición, y que en el expediente no aparece prueba de la actuación del municipio demandado ante esa problemática diferente a la citada respuesta. Destacó que en la diligencia de pacto de cumplimiento se allegó prueba documental que acredita que el hueco en la vía que causa peligro a la comunidad existe desde hace cinco años y fue producto del retiro de los escombros del terremoto acaecido en Calarcá, sin que el representante de dicha municipalidad hiciera alusión alguna sobre el arreglo del mismo; que los testimonios recibidos en el proceso así como las fotografías aportadas -las cuales no fueron desvirtuadasdan cuenta del hecho de que no se ha realizado el relleno de la vía; que esa misma conclusión se desprende de la declaración de un funcionario de la Secretaría de Infraestructura, según la cual el problema tuvo ocurrencia desde el mes de diciembre de 2003; y que de la información dada por esa Secretaría aparece igualmente que las obras de relleno de la vía no se incluyeron dentro del contrato de obra pública núm. 065 de 2003. Advirtió que las obras requeridas en la demanda son de necesaria realización y hasta el momento no se han efectuado, a pesar de estar previstas y contarse con el presupuesto para ellas. Concluyó, entonces, que el municipio demandado ha omitido el deber de realizar las obras necesarias tendientes a poner en servicio la vía pública, en orden a

evitar el peligro que ella representa. VI.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión el municipio de Calarcá la apeló con el fin de que sea revocada, petición en cuyo sustentó argumentó lo siguiente: Precisa que al contestar la demanda se informó que la Administración Municipal tenía un proyecto viabilizado para el mejoramiento de las vías –entre ellas la que es objeto de demanda -, radicado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal bajo el código BPIM No. 2004-063120-0103, teniendo ya el rubro para la ejecución de la obra. Advierte que dicho proyecto se hizo teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo del Municipio (2004-2007), por lo que fue presentado para su aprobación desde antes que se presentara esta acción popular, y que como el ánimo de la Administración no era realizar una obra en la calle 41 entre carreras 27 y 28 para que luego se tuviera que levantar por parte de la Empresa Multipropósito, el municipio adelantó con ésta las gestiones pertinentes para que trabajara conjuntamente haciendo a la par las obras de reposición de acueducto y alcantarillado. Afirma que no es cierto que en el expediente no exista prueba de la actuación del municipio demandado, ya que en el mismo obran sendas certificaciones expedidas por la Secretaria de Planeación y la Secretaría de Hacienda Municipal, relativas a que el proyecto se encontraba inscrito y viabilizado en el Banco de Proyectos, y a que existía la disponibilidad presupuestal para ejecutar la obra; así mismo, la gestión de un convenio con la empresa antes mencionada con miras a beneficiar a

la comunidad no puede ser considerada como una actitud omisiva, más aun si se tiene en cuenta que la obra se ejecutó antes de proferirse el fallo apelado junto con la reposición de las redes de acueducto y alcantarillado. Estima que el Tribunal en su análisis ciertamente no tuvo en cuenta las directrices que se deben seguir para ejecutar una obra ni los trámites para el perfeccionamiento de un convenio como el suscrito con la Empresa Multipropósito. VII.- CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea

en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia de omisión del municipio de Calarcá para realizar las obras de rehabilitación de la vía pública que comprende el sector de la calle 41 entre carreras 27 y 28 de esa localidad, vía ésta en la cual existe una gran zanja que representa peligro para la comunidad y que imposibilita la utilización de la vía. En ese contexto, en síntesis, solicita la demandante que se ordene al municipio demandado realizar las obras civiles de adecuación de la citada vía, rellenando la zanja existente en ella, pavimentándola y señalizándola debidamente. 3.- El a quo en la sentencia impugnada amparó los citados derechos e intereses colectivos, ordenando en consecuencia al Municipio de Calarcá que en un término no superior a un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria del fallo, lleve a cabo el relleno para la rehabilitación de la vía pública de la calle 41 entre carreras 27 y 28, toda vez que la misma se encuentra contemplada en el Banco de Programas y de Proyectos de Inversión Municipal. Dispuso así mismo que mientras se lleva a cabo la referida obra, el municipio deberá tomar las medidas de seguridad pertinentes para advertir el peligro que representa el estado de la vía para los peatones y vehículos. Igualmente condenó a dicho municipio a pagar a la demandante una suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, a título de

incentivo económico. El municipio demandado apela esta decisión, al considerar que no ha tenido ninguna actitud omisiva frente a tales hechos, y que su actividad se ajustó a los parámetros establecidos para la realización de las obras públicas. 4.- Para probar los supuestos de hecho en que se funda la demanda, el actor allegó al expediente tres (3) fotografías, en las que se registra una vía pública cerrada para el transito vehicular, en uno de cuyos costados (en el que está construido un muro de contención) presenta un hundimiento en una tercera parte de la calzada (fls. 8 y 9 de este cuaderno). En relación con tales documentos privados debe decirse que aunque, en principio, no existe certeza sobre la fecha de los hechos que en ellos se representan ni sobre el lugar de ocurrencia de los mismos, aquellos no fueron tachados de falsos por el municipio de Calarcá, lo que permite inferir que, en principio, son ciertos los hechos en que se funda la demanda. Con todo, de los demás elementos de juicio obrantes en la actuación se advierte con claridad la realidad de la situación descrita en la demanda, más aún si se tiene en cuenta que, tal como lo acepta el municipio demandado en al contestación de la demanda, para ese momento (el 8 de octubre de 2004) las condiciones denunciadas por el actor aún se mantenían. 5.- No obstante lo anterior, advierte la Sala que no existió omisión o negligencia del municipio demandado en relación con el asunto objeto de este debate, pues con anterioridad a la notificación de la demanda y aún a su presentación1 había 1 La demanda se presentó el 27 de agosto de 2004, siendo notificada personalmente a la Alcaldesa

Municipal de Calarcá (Quindío), el 27 de septiembre de 2004, según consta en acta de esa misma fecha. (fls. 12 y 92 de este cuaderno). dado inicio y trámite a distintas actuaciones de orden presupuestal y administrativo dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público como son las vías públicas de Calarcá (Quindío), y en particular, la de la calle 41 entre carreras 27 y 28, para asegurar sus condiciones de transitabilidad y seguridad en beneficio de la comunidad. En oficio del 2 de abril de 2004 suscrito por el Jefe de la Unidad de Diseño e Interventoría de la Secretaría de Desarrollo Urbano e Infraestructura, dirigido a un vecino del sector objeto de la demanda, se señaló que para dicha Secretaría resultaba una prioridad culminar los trabajos complementarios a la construcción del muro de contención realizados en virtud del contrato de obra pública núm. 065 de 2003, y que para tal fecha se estaba ajustando el proyecto para darle trámite a la contratación de las obras de reparación de la vía de la calle 41 entre carreras 27 y 28. (fl. 7 de este cuaderno) Según la certificación emitida por el Secretario de Hacienda Municipal de Calarcá, dentro del presupuesto para la vigencia fiscal de 2004, discutido y aprobado en el periodo de sesiones respectivo del año inmediatamente anterior, se incluyeron tres rubros específicos, por un total de $223.735.531.oo, con destino a los proyectos

de inversión denominado “Construcción y Mejoramiento de vías en el municipio de Calarcá” (fl. 56 de este cuaderno). Dentro de tales proyectos, tal como se certificó por el Secretario de Desarrollo Urbano e Infraestructura de Calarcá, se viabilizó uno dirigido a la recuperación de la vía que es objeto de esta demanda, el cual se radicó en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal bajo el código BPIM No. 2004-063120-0103 (fls. 58 y 59 de este cuaderno). En dicha certificación, de 4 de octubre de 2004, se informó igualmente que la Administración Municipal viene realizando gestiones con la empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. para la recuperación de las redes de acueducto y alcantarillado en ese mismo sector. Se explicó en la contestación de la demanda por parte del municipio de Calarcá que tales gestiones se realizaron con miras a que a las obras de reparación de la vía se realizaran a la par con las de reposición del acueducto y alcantarillado, con el fin de evitar que se tuviera que intervenir la vía, luego de arreglada, para dar paso a los trabajos de la empresa de servicios públicos domiciliarios. 6.- En esta perspectiva, si bien para la fecha de presentación de la demanda el proyecto de recuperación de la vía pública no había concluido, de lo dicho resulta claro que el municipio demandado con anterioridad a ello sí adelantó distintas acciones para dar solución efectiva al problema de deterioro y mal estado de la calle 41 entre carreras 27 y 28, por lo que no es válido concluir que existió de su

parte una actitud negligente u omisiva al respecto. 7.- Ahora bien, tal como aparece probado en el expediente2, en desarrollo de la actuación procesal culminaron las gestiones adelantadas por el municipio de Calarcá en relación con este asunto, pues se ejecutaron las obras civiles de construcción y mejoramiento del pavimento de la vía pública en la citada vía, las cuales fueron recibidas a satisfacción por la comunidad. En efecto, con el memorial de apelación contra el fallo de primera instancia se allegó copia del convenio interadministrativo de apoyo financiero núm. EMC-AA/129-2004 suscrito el 13 de diciembre de 2004 entre el municipio de Calarcá y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P., cuyo objeto se concretó en unir esfuerzos con destino a la financiación del proyecto de construcción y mejoramiento de pavimentos y redes de acueducto y alcantarillado en la calle 41 entre carreras 27 y 28 (fls. 127 a 133 de este cuaderno). De otro lado, se tiene como prueba en el proceso la copia del contrato de obra civil núm. EMC-AA/137-32004 de 30 de diciembre de 2004, celebrado entre la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. y el Ingeniero Diego Pava Betancourt, para la “reposición de redes de acueducto y alcantarillado calle 41 entre carreras 27 y 28 en el municipio de Calarcá”, objeto que comprende, entre otras actividades, la reposición del pavimento de ese sector (fls. Fls. 118 a 123); el contrato se inició el 13 de enero de 2005, según acta de esa fecha (fl. 124); la

comunidad recibió a satisfacción las obras objeto de ese convenio el 28 de febrero de 2005, conforme al acta suscrita ante la Alcaldía Municipal de Calarcá (fls. 166 y 167). 2 Mediante auto del 3 de mayo de 2006 se decretaron pruebas en segunda instancia, en los términos del numeral 3º del artículo 361 del C.P.C., aplicable por remisión del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, y se dispuso tener como tales los documentos allegados con el memorial de apelación presentado por el municipio de Calarcá. 8.- En ese orden, por no estar probada ninguna acción u omisión de la autoridad demandada, como tampoco la violación de los derechos colectivos invocados en la demanda, la Sala revocará el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 3 de agosto de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ

TOBÓN