CE-63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Rechazo de la demanda porque renuencia no reúne requisitos / RENUENCIA - Ante ausencia de requisitos procede el rechazo de la demanda. Finalidad / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procedencia ante renuencia que no cumple requisitos El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte una prueba de haber requerido a la entidad demandada de manera directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo que ha sido presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se haya ratificado en el incumplimiento. Con el requisito en mención, se busca que el actor solicite directamente a la autoridad de manera expresa el cumplimiento de la norma o acto administrativo respectivo, para evitar el posterior litigio. Con todo, si la autoridad se ratifica en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado, o guarda silencio frente al requerimiento, quedará acreditada su renuencia, y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Para que la prueba aportada como renuencia del demandado sea aceptada, entre ése escrito y la demanda deben observarse los siguientes presupuestos: a) que coincidan en el escrito de renuencia y en la demanda, las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) que sea idéntico el contenido de lo pretendido ante la administración, a lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que quien suscribe la

petición de renuencia sea el actor del proceso y, d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa sea la misma que se demanda en la acción de cumplimiento. e) que la autoridad a quien va dirigido el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado, o haya guardado silencio frente a la solicitud. En este caso, el actor aportó como prueba de la renuencia del demandado la petición presentada el 21 de enero de 2004, al Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en la cual el actor solicitó la expedición de copias auténticas de: a) los términos de referencia definitivos del proceso pre-contractual 043 de 2003, publicados en la página web de la entidad, b) el informe evaluativo presentado por el comité designado para tal efecto, y c) el acta de adjudicación del contrato. Pero en ninguna parte del escrito en referencia, el actor solicitó el cumplimiento de dicha acta de adjudicación, ni la posterior celebración del contrato, como lo pretende en la demanda. Por lo tanto, la prueba de renuencia no cumple con los requisitos exigidos legales, habida cuenta que en la solicitud elevada directamente a la Corporación Autónoma Regional del Quindío con anterioridad al proceso, el actor no pretendió el cumplimiento de norma o acto administrativo alguno, sino, solicitó copia de una serie de documentos relacionados con el trámite pre-contractual. Tal circunstancia daba lugar al rechazo de plano de la demanda, como lo dispone el artículo 12 de la Ley 393 de 1997, y éste argumento es suficiente para rechazar la acción en

esta instancia, porque el a quo no debió adelantar el proceso. En consecuencia, la Sala, en aras de garantizar el principio de economía procesal no declarará la nulidad de todo lo actuado en el proceso, sino, que modificará la providencia impugnada, en el sentido de rechazar la acción de cumplimiento instaurada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU)

Actor: JUAN CARLOS SAAVEDRA GUTIERREZ Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 15 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 12 de febrero de 2004 a la Oficina Judicial de Armenia con destino al Tribunal Administrativo del Quindío (fls. 1 a 8), el señor Juan Carlos Saavedra Gutiérrez, obrando a través de apoderado judicial, instauró acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío,

para lo cual formuló las siguientes: 1.1. Peticiones “1. Que se ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, en

cabeza de su director, dar cumplimiento al acto de adjudicación suscrito por el Dr. Julian Serna Giraldo del proceso de contratación número 43 llevado a cabo por dicha entidad y en el cual resulto (sic) favorecido el ingeniero JUAN CARLOS SAAVEDRA GUTIÉRREZ, por un valor de $34.999.998.oo. “2. Que como consecuencia de lo anterior se ordene a quien corresponda por parte del director general de la C.R.Q. o quien haga sus veces, se suscriba la minuta contractual respectiva y se ejecuten los trámites pertinentes para su posterior perfeccionamiento y legalización. “3. Que el valor del contrato se acuerde teniendo en cuenta que su ejecución presentará demoras que no estaban contempladas en la propuesta y cuyas causas no son atribuibles a mi representado. “4. Que se condene en costas a la entidad demandada.” (fl. 5). Como fundamento de las pretensiones de la demanda, el apoderado del actor narró los siguientes: 1.2. Hechos a) La Corporación Autónoma Regional del Quindío, en noviembre de 2003, inició proceso pre-contractual de menor cuantía, con el objeto de contratar por el sistema de precios unitarios no reajustables, la “rehabilitación estructural de las estaciones limnigraficas instalados sobre los ríos Santo Domingo (Municipio de Calarcá), Lejos (Municipio de Pijao) y Navarco (Municipio de Salento)” (fl. 1). b) El actor se hizo parte de la licitación presentando una propuesta, que posteriormente fue la que el comité evaluador recomendó para adjudicar el contrato.

c) No obstante haber sido escogida la propuesta del señor Saavedra Gutiérrez, la Corporación se ha negado a realizar los trámites para la suscripción y legalización del contrato, circunstancia que originó la petición que sobre el particular elevó aquél a la entidad demandada, el 29 de diciembre de 2003. d) En respuesta al requerimiento del actor, el demandado informó que el proceso de convocatoria había sido cancelado, en atención a la recomendación de la subdirección administrativa y financiera, en cuanto a la cancelación de los certificados de disponibilidad presupuestal. e) Luego de una nueva petición formulada por el actor en los mismos términos, la entidad demandada comunicó al actor que había decidido adjudicar el contrato a otro proponente, en atención al precio de la propuesta, pero que, de la misma forma, el contrato no podía ser suscrito por la aludida recomendación presupuestal. f) Finalmente, el apoderado del actor manifestó que la Corporación no podía modificar el acto de adjudicación y, que, por lo mismo, es pertinente ordenar su cumplimiento.

2. Trámite en primera instancia 2.1. El auto admisorio de la demanda fue proferido el 16 de febrero de 2004 (fl. 47), y en él se ordenó la notificación al director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. 2.2. El apoderado de la entidad demandada contestó la demanda (fls. 50 a 54), señalando para el efecto, lo siguiente: a) que el acto de adjudicación fue modificado, al resolver la solicitud de aclaración presentada por la persona que había obtenido el segundo mejor puntaje, luego de

lo cual la Corporación encontró que las propuestas habían quedado empatadas y, que atendiendo al factor de desempate (el precio), resultaba ganador el Consorcio Suárez - Navia, a quien debía adjudicarse el contrato. b) que, de todas formas, el contrato no sería celebrado, porque la Dirección General acogió la recomendación de la subdirección administrativa y financiera de cancelar los certificados de disponibilidad presupuestal que no tenían registro, como es el caso de la convocatoria aludida. c) que el actor no constituyó la renuencia, porque en la primera petición presentada el 29 de diciembre de 2003, el actor buscaba que se continuara con el trámite contractual, y la misma fue contestada; y, en la segunda, presentada el 22 de enero de 2004, solicitó la expedición de una serie de documentos. d) que el actor contaba con otros mecanismos judiciales tales como la acción ejecutiva, la acción contractual y la de reparación directa. e) que el pretendido perfeccionamiento del contrato establecía gastos a cargo de la entidad, haciendo la acción improcedente. f) que el acto de adjudicación no es un acto administrativo, sino, de trámite, y que el acto definitivo es el contrato, por lo que “el supuesto acto incumplido no ha nacido a la vida jurídica” (fl. 53).

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 15 de marzo de 2004 (fls. 86 a 96), rechazó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada, por considerar que los fundamentos fácticos del acto administrativo cuyo cumplimiento

exigía el actor se encontraban “en entredicho”, y que no era propio de éste mecanismo judicial discutir la firmeza de tales actos, de lo cual concluyó que el actor contaba con “una acción ordinaria de carácter contencioso”, sin indicar con precisión de cuál se trataba.

4. La impugnación El actor impugnó la sentencia de primera instancia (fls. 102 a 108), argumentando que el acto administrativo objeto de la demanda es una verdadera resolución de adjudicación que se presume legal, por lo que sus supuestos fácticos no están en entredicho, como lo aseguró el a quo.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonel. 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. La prueba de la renuencia del demandado y el caso concreto El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte una prueba de haber requerido a la entidad demandada de manera directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo que ha sido presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se haya ratificado en el incumplimiento.

Con el requisito en mención, se busca que el actor solicite directamente a la autoridad de manera expresa el cumplimiento de la norma o acto administrativo respectivo, para evitar el posterior litigio. Con todo, si la autoridad se ratifica en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado, o guarda silencio frente al requerimiento, quedará acreditada su renuencia, y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Para que la prueba aportada como renuencia del demandado sea aceptada, entre ése escrito y la demanda deben observarse los siguientes presupuestos: a) que coincidan en el escrito de renuencia y en la demanda, las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) que sea idéntico el contenido de lo pretendido ante la administración, a lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que quien suscribe la petición de renuencia sea el actor del proceso y,

d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa sea la misma que se demanda en la acción de cumplimiento.2 e) que la autoridad a quien va dirigido el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado, o haya guardado silencio frente a la solicitud. En este caso, el actor aportó como prueba de la renuencia del demandado la petición presentada el 21 de enero de 2004 (fls. 10 a 11) al Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en la cual el actor solicitó la expedición de copias auténticas de: a) los términos de referencia definitivos del proceso pre-contractual No. 043 de 2003, publicados en la página web de la entidad, b) el informe evaluativo presentado por el comité designado para tal efecto, y c) el acta de adjudicación del contrato. Pero en ninguna parte del escrito en referencia, el actor solicitó el cumplimiento de dicha acta de adjudicación, ni la posterior celebración del contrato, como lo pretende en la demanda. Por lo tanto, la prueba de renuencia no cumple con los requisitos exigidos legales, habida cuenta que en la solicitud elevada directamente a la Corporación Autónoma Regional del Quindío con anterioridad al proceso, el actor no pretendió el cumplimiento de norma o acto administrativo alguno, sino, solicitó copia de una serie de documentos relacionados con el trámite pre-contractual. Tal circunstancia daba lugar al rechazo de plano de la demanda, como lo dispone el artículo 12 de la Ley 393 de 1997, y éste argumento es suficiente para rechazar la acción en esta instancia, porque el a quo no debió adelantar el proceso.

2 Sobre el particular, véase, entre muchas otras: Consejo de Estado. Sección Quinta. Expediente ACU-1669, sentencia del 16 de abril de 2004. En consecuencia, la Sala, en aras de garantizar el principio de economía procesal no declarará la nulidad de todo lo actuado en el proceso, sino, que modificará la providencia impugnada, en el sentido de rechazar la acción de cumplimiento instaurada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICASE la sentencia de 15 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de rechazar la acción de cumplimiento instaurada por el señor Juan Carlos Saavedra Gutiérrez contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA