CE-63001-23-31-000-2004-0378-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Norma que establece gastos. Implementación de la asignatura de quindianidad / CATEDRA DE QUINDIANIDAD - Improcedencia de la acción de cumplimiento para lograr su implementación / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Implementación de la cátedra de la quindianidad en colegios de Armenia. Improcedencia de la acción de cumplimiento Los actores solicitan que se revoque el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío que denegó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, acceder a las mismas y ordenar al Departamento del Quindío el cumplimiento de la Ordenanza 12 del 10 de agosto de 1993, modificada por la Ordenanza 009 del 7 de julio de 1998, adicionada por la Ordenanza 0032 del 1º de diciembre de 2003, en cuanto a la implementación de la “cátedra de quindianidad” en los colegios privados y oficiales del municipio. A pesar de las actuaciones por parte de la autoridad demandada que el a quo encontró comprobadas en relación con el desarrollo de dicha cátedra, los actores estiman que aún no se ha hecho extensivo el programa a la población estudiantil, pues no han recibido información suficiente sobre la cátedra de la quindianidad y tampoco les han sido entregados los textos adquiridos por la gobernación. Del texto de las Ordenanzas referidas, se observa con claridad que la “cátedra de la quindianidad” es un programa que necesariamente deberá desarrollarse previa la existencia de las partidas presupuestales con las que podrán cubrirse los gastos de implementación,

capacitación de los docentes que dictarán la cátedra, los textos a seguir, entre otros, como quiera que se trata de una materia en la que se abordarán aspectos básicos de la historia social, económica, cultura y geográfica del Quindío. Para cumplir tal cometido, el gobernador fue facultado por la asamblea departamental para crear los rubros presupuestales necesarios, los que ya han sido utilizados, según se probó, en la compra del material bibliográfico adquirido mediante el contrato No. 017 del 4 de septiembre de 2003, sin perjuicio de otras inversiones que hayan sido realizadas y que no tengan constancia en el sub lite. Así las cosas, el cumplimiento de las ordenanzas mencionadas el Departamento del Quindío comportaba la realización de las erogaciones necesarias para poner en funcionamiento la cátedra de la quindianidad propuesta por la Asamblea Departamental, como efectivamente lo ha venido haciendo. Por lo tanto, la acción instaurada es improcedente, con fundamento en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que limita este mecanismo constitucional en relación con el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 63001-23-31-000-2004-0378-01(ACU)

Actor: JESUS ANTONIO MARTINEZ HENAO Y OTRA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDIO

Decide la Sala la impugnación interpuesta por los actores contra la sentencia proferida el 2 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2004 a la Oficina Judicial de Armenia con destino al Tribunal Administrativo del Quindío (fls. 1 a 4), los señores Jesús Antonio Martínez Henao y Gloria Patricia Cortes Arango, obrando en sus propios nombres y en representación de las Juntas Administradoras Locales 10 y 3 de Armenia, instauraron acción de cumplimiento contra el Departamento del Quindío y el Municipio de Armenia, con el objeto de que se ordene el acatamiento de lo dispuesto en la Ordenanza 12 del 10 de agosto de 1993, modificada por la Ordenanza 009 del 7 de julio de 1998, adicionada por la Ordenanza 0032 del 1º de diciembre de 2003, en cuanto a la implementación de la “cátedra de quindianidad” en los colegios privados y oficiales del municipio.

Para respaldar la solicitud de cumplimiento, los actores explicaron que, en comunicación enviada el 9 de febrero de 2004 a la Gobernadora del Quindío y al Alcalde de Armenía, respaldaron la implementación de la “cátedra de la quindianidad” propuesta de las ordenanzas aludidas, “como un mecanismo de reflexión acerca de nuestra identidad cultural, de auto reafirmación y redescubrimiento de nuestros propios valores y de redefinición de nuestros perfiles

autóctonos como condición necesaria para nuestro posicionamiento en el concierto turístico y cultural del país” (fl. 3). En el mismo escrito, sugirieron a aquéllas autoridades la incorporación de los estudios regionales a la estructura de los planes de desarrollo que se encontraban en discusión. Los actores aseguran que los demandados no han mostrado interés por el desarrollo de la cátedra de la quindianidad, que no puede realizarse sin los libros y textos necesarios.

2. Intervención del demandado Al proceso fue vinculado únicamente el Departamento del Quindío, pues el actor excluyó al Municipio de Armenia (fl. 25), luego de que el tribunal inadmitiera la demanda por falta de constitución en renuencia de éste último (fls. 21 a 22).

La Gobernadora del Departamento del Quindío se pronunció frente a los argumentos de los actores (fls. 30 a 33), explicando para el efecto las acciones adelantadas para el cumplimiento de las ordenanzas invocadas en la demanda, las que se resumen así: a) Por medio de la Circular 013 del 21 de marzo de 2003 las Secretarías de Educación y de Turismo y Cultura del Departamento, solicitaron a los supervisores de educación, directores de núcleo y directivos docentes de las instituciones educativas privadas y oficiales del departamento, la inclusión de la cátedra de la quindianidad en los currículos de los planteles y la creación de lineamientos para su desarrollo. Con la Circular 055 del 3 de julio de 2003, se pidió cuenta a los rectores de los establecimientos educativos de las labores adelantadas para el

efecto. b) Se llevaron a cabo una serie de conferencias sobre la cátedra, dirigida a rectores y coordinadores académicos de las instituciones educativas. c) La Gobernación del Quindío adquirió 500 libros para la cátedra con destino a los planteles, por valor de $12.000.000, colección que fue presentada el 11 de noviembre de 2003.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia dictada el 2 de julio de 2004

(fls. 21 a 208), negó las pretensiones de la demanda, pues encontró acreditado que el Departamento del Quindío había cumplido con la implementación de la “cátedra de la quindianidad” propuesta por las ordenanzas aludidas por los actores. Al respecto, manifestó: “EN CONCLUSION resulta demostrado de manera probatoria para la Corporación que los actos administrativos que se pretenden hacer cumplir mediante esta acción, han sido cumplidos desde tiempos pretéritos a la instauración de esta acción, es decir, desde el año 2003 la Secretaría de Educación Departamental viene exigiendo a los establecimientos educativos, el cumplimiento de la cátedra de la Quindianidad, facilitando el material docente y realizando la difusión exigida.” (fl. 207 - negrillas y mayúsculas fijas del original).

4. La impugnación Los actores impugnaron el fallo de instancia (fls. 211 a 213), fundamentando el incumplimiento de los actos administrativos por parte del Departamento del Quindío en el hecho de haber entregado la administración anterior -resaltando que

no lo hizo la actual-, únicamente 5 textos a 47 de los 280 colegios existentes. También afirmó que el programa de socialización no ha trascendido a la esfera estudiantil, y que no han existido actos concretos para proveer los textos a los estudiantes del departamento.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003, por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos y, de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el

particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El caso concreto Los actores solicitan que se revoque el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío que denegó las pretensiones de la demanda

para, en su lugar, acceder a las mismas y ordenar al Departamento del Quindío el cumplimiento de la Ordenanza No. 12 del 10 de agosto de 1993, modificada por la Ordenanza No. 009 del 7 de julio de 1998, adicionada por la Ordenanza No. 0032 del 1º de diciembre de 2003, en cuanto a la implementación de la “cátedra de quindianidad” en los colegios privados y oficiales del municipio. A pesar de las actuaciones por parte de la autoridad demandada que el a quo encontró comprobadas en relación con el desarrollo de dicha cátedra, los actores 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. estiman que aún no se ha hecho extensivo el programa a la población estudiantil, pues no han recibido información suficiente sobre la cátedra de la quindianidad y tampoco les han sido entregados los textos adquiridos por la gobernación. Ahora bien, es menester conocer el contenido de los actos cuyo cumplimiento se exige, no sin antes advertir que, a pesar de que la Ordenanza No. 012 del 10 de agosto de 1993 no obra al expediente, la misma fue modificada en su integridad por la Ordenanza No. 009 del 7 de julio de 1998, que sí fue aportada. El texto de los actos administrativos aludidos en la demanda es el siguiente: “Ordenanza No. 009 del 7 de julio de 1998, por medio de la cual se modifica la Ordenanza 012 del 10 de agosto de 1993. “(…) “Artículo 1º. El título de la ordenanza No. 012 de agosto 10 de 1993, quedará así:

“‘Por medio de la cual se adopta el plan de estudios de la Constitución Nacional y se establece la Asignatura de la Quindianidad en los planteles educativos del Departamento. “Artículo 2º. El artículo primero de la ordenanza No. 012 de agosto de 1993, quedará así: “Artículo 1º. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Nacional, institucionalízase en todos los establecimientos de educación oficial o privada del Departamento del Quindío, la enseñanza y el estudio de la Constitución Política de Colombia y la Instrucción Cívica. “(…) “Artículo 4º. El artículo tercero de la ordenanza No. 012 de agosto de 1993, quedará así: “Artículo 3º. Establécese ‘La Asignatura de la Quindianidad’ para ser dictada en los grados 4º, 5º, 6º y 7º, de todos los planteles educativos oficiales o privados del Departamento del Quindío, que el estudiante deberá aprobar y que contemplará la enseñanza de los aspectos básicos de la historia social, económica, cultural y geográfica del Quindío. “Artículo 5º. El artículo cuarto de la ordenanza No. 012 de agosto de 1993, quedará así: “Artículo 4º. Facúltese al señor Gobernador del Departamento, en concurrencia con los Alcaldes, para implementar los programas de enseñanza conforme a los artículos anteriores y su intensidad horaria. “Artículo 6º. El artículo quinto de la ordenanza No. 012 de agosto de 1993, quedará así:

“Artículo 5º. Autorízase al señor Gobernador del Departamento del Quindío para establecer, en coordinación con los organismos del sector, los sistemas de capacitación del personal docente, para la cabal ejecución de la presente ordenanza. “Artículo 7º. El artículo sexto de la ordenanza No. 012 de agosto de 1993, quedará así: “Artículo 6º. Los planteles educativos a que alude el artículo cuarto, empezarán a darle cumplimiento a lo dispuesto en la presente ordenanza, a partir de la iniciación del próximo calendario escolar. “(…)” (fls. 5 a 7). “Ordenanza No. 0032 del 1º de diciembre de 2003. Por medio de la cual se adiciona y se implementa para su debida ejecución la Ordenanza 009 de julio 7 de 1998. “Artículo 1: El artículo 3 de la ordenanza Nro. (sic) 009 de julio 7 de 1998 quedará así: establécese la Asignatura de la Quindianidad, para ser dictada en los grados 4º, 5º, 6º y 7º, 8º, 9º, 10º y 11º de todos los planteles educativos oficiales o privados del Departamento del Quindío, que el estudiante deberá aprobar y que contemplará la enseñanza de los aspectos básicos de la historia social, económica, cultural y geográfica del Quindío. “Artículo 2: Facúltese al Señor Gobernador del Quindío para crear los rubros presupuestales necesarios que pueden ser objeto de traslados, adiciones, asignaciones y donaciones, para atender los gastos y erogaciones que impliquen

la implementación de la CATEDRA DE LA QUINDIANIDAD en sus componentes definidos y darle continuidad al programa. “Artículo 3: Autorícese igualmente al señor Gobernador para que se provean las partidas necesarias a fin de propiciar la dotación de las bibliotecas de las instituciones Educativas del material escrito y sistematizado sobre la identidad cultural regional quindiana. “Artículo 4: Facúltese al señor Gobernador, a fin de contribuir al desarrollo sostenido de la CATEDRA DE LA QUINDIANIDAD y la divulgación de sus contenidos, para que implemente la provisión de los textos al mayor número de estudiantes del sector oficial como mecanismo efectivo para el reforzamiento del proceso Enseñanza - Aprendizaje. “(…)”. (fl. 11). Se observa con claridad que la “cátedra de la quindianidad” es un programa que necesariamente deberá desarrollarse previa la existencia de las partidas presupuestales con las que podrán cubrirse los gastos de implementación, capacitación de los docentes que dictarán la cátedra, los textos a seguir, entre otros, como quiera que se trata de una materia en la que se abordarán aspectos básicos de la historia social, económica, cultura y geográfica del Quindío. Para cumplir tal cometido, el gobernador fue facultado por la asamblea departamental para crear los rubros presupuestales necesarios, los que ya han sido utilizados, según se probó, en la compra del material bibliográfico adquirido mediante el contrato No. 017 del 4 de septiembre de 2003 (fls. 123 a 126), sin

perjuicio de otras inversiones que hayan sido realizadas y que no tengan constancia en el sub lite. Así las cosas, el cumplimiento de las ordenanzas mencionadas el Departamento del Quindío comportaba la realización de las erogaciones necesarias para poner en funcionamiento la cátedra de la quindianidad propuesta por la Asamblea Departamental, como efectivamente lo ha venido haciendo. Por lo tanto, la acción instaurada es improcedente, con fundamento en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que limita este mecanismo constitucional en relación con el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración. Y, si bien la disposición se refiere a “normas”, éste término debe entenderse en sentido material, es decir, como “una norma jurídica que regula de manera general una multiplicidad de casos, haya o no sido dictada por el órgano legislativo”2, por lo que se entienden incluidas las ordenanzas expedidas por las asambleas departamentales. Es innegable que un programa educativo de la envergadura de la “cátedra de la quindianidad” no puede llevarse a cabo sin realizar inversiones y gastos para su creación, estructuración, capacitación, implementación y desarrollo. Y fue precisamente “para su debida ejecución”, que la Ordenanza No. 0032 del 1º de diciembre de 2003 adicionó la Ordenanza No. 009 del 7 de julio de 1998, facultando al gobernador “para crear los rubros presupuestales necesarios” (fl. 11). Sin perjuicio de lo anterior, existen pruebas suficientes de las diferentes gestiones que ha adelantado el Departamento del Quindío para materializar la cátedra de la

quindianidad, sin importar la administración que las haya realizado -como lo censuran los actores-, pues la demandada es la entidad territorial, no el gobernador que se encuentre representándola legalmente en el momento. En efecto, se encuentra acreditado que la Secretaría de Educación del Quindío convocó a los directivos de los establecimientos educativos del departamento a 2 Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 1999. reuniones en las que se les explicó la finalidad de la cátedra y la metodología a implementar. De la misma forma, está demostrado que muchos de los colegios del departamento han incluido dentro del pensum de asignaturas académicas la “cátedra de la quindianidad”, como lo corroboran los informes presentados por los rectores de varias instituciones a la Secretaría de Educación (fls. 41 a 79 y 113 a 122), en cumplimiento de la solicitud que sobre el particular les fuera enviada por parte de ésa dependencia (fl. 38). En síntesis, en el asunto bajo análisis existe una causal de improcedencia de la acción, en la medida en que las ordenanzas cuyo cumplimiento se exigía en la demanda establecen gastos a cargo del Departamento del Quindío; sin embargo, también existe evidencia de que la entidad territorial demandada ha realizado acciones tendientes a la implementación de la cátedra de la quindianidad, como lo ordenaban tales actos. Por lo tanto, la Sala modificará la sentencia impugnada, en el sentido de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento instaurada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: MODIFICASE la sentencia proferida el 2 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de rechazar por improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA