CE-63001-23-31-000-2007-00041-01(23736)-2020

Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736)

Demandante: BONCAFE S.A.

SANCIONES EN MATERIA TRIBUTARIA – Aplicación del principio de legalidad / SANCIONES A EXPORTADORES DE CAFÉ POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN – Sujeción al principio de legalidad. Implica que debe existir una consagración normativa previa de las conductas sancionables / RÉGIMEN SANCIONATORIO PARA EXPORTADORES DE CAFÉ - Incumplimiento de plazos de exportación / COMPETENCIA PARA ESTABLECER SANCIONES ADMINISTRATIVAS A EXPORTADORES DE CAFÉ – Alcance. Normativa aplicable / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - No vulneración / FALTA DE COMPETENCIA PARA EXPEDIR ACTOS SANCIONATORIOS – No configuración El principio de legalidad en el ámbito del derecho sancionador tiene como fundamento los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y, propende porque el ejercicio del poder estatal se supedite a la ley vigente en el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento. La reserva de ley como expresión del principio de legalidad alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una determinada materia, lo que limita la posibilidad de su configuración mediante normas de menor jerarquía. Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional, es competencia exclusiva del legislador describir los elementos básicos de la conducta infractora, la forma y cuantificación de la sanción, la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición, en virtud de los

principios de reserva de ley y de tipicidad. Lo anterior implica que cuando el Estado ejerza su función sancionatoria, la conducta antijurídica y la competencia para imponer la sanción deben estar previamente señaladas en una ley. No obstante, por razones de especialidad, es posible que el legislador delegue en el órgano ejecutivo la descripción detallada de las conductas sancionables, siempre y cuando los elementos estructurales se encuentren definidos en la ley. (…) [E]n relación con la fuente de la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café, se reitera lo expuesto por la Sala en la sentencia de 25 de octubre de 2017. Mediante el Decreto Ley 444 de 1967 se expidió el primer régimen de cambios internacionales y de comercio exterior y en la Sección Segunda – Exportaciones de Café, artículos 61 y 62, se previó que la Superintendencia de Comercio Exterior sería la encargada de señalar los plazos para la exportación de café y de imponer las multas por el incumplimiento de dicha obligación. Posteriormente, con la Ley 7 de 1991, ley marco en comercio exterior, se creó el Ministerio de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior, este último encargado de expedir normas relativas a la organización y manejo de los registros en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones a imponer por violación de tales normas. (…) En ejercicio de las atribuciones conferidas en las normas antes mencionadas, el Consejo Superior de Comercio Exterior expidió la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992, en la que

adoptó la sanción prevista en el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, conforme con la cual, “el exportador de café estará obligado a exportar el producto dentro del mes anunciado de embarque, según el procedimiento que determine el Comité Nacional de Cafeteros. Si pasados sesenta (60) días contados a partir del último día del mes de embarque originalmente anunciado no se realizare la exportación, el INCOMEX previo concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, podrá imponer multas al exportador hasta por un monto equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor del café amparado por el respectivo anuncio”. En uso de esa competencia, el INCOMEX profirió la Resolución No. 1627 de 1994 y en su artículo 9 reguló el incumplimiento de los plazos en la forma dispuesta por la Resolución No. 006 del 30 de julio de 1992. Mediante el Decreto 2553 de 23 de diciembre de 1999, se modificó toda la estructura 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736) Demandante: BONCAFE S.A. del Ministerio de Comercio Exterior, en virtud de lo cual, en el artículo 5 se le asignó como función la de llevar el registro de comercio exterior de importadores y exportadores, en el artículo 18 se le atribuyó a la Dirección General de Comercio Exterior, dependencia del ministerio, el ejercicio de las funciones transferidas del

INCOMEX y, en el artículo 21, numeral 5, a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior se le encargó la administración del registro de exportadores de café. Teniendo en cuenta que al Ministerio de Comercio Exterior le correspondía, de acuerdo con las facultades conferidas en el artículo 25 de la Ley 9 de 1991 y el artículo 5 del Decreto 2553 de 1999, fijar los requisitos y obligaciones que debían cumplir los exportadores, expidió la Resolución No. 0355 del 22 de marzo de 2002, por medio de la cual se establecieron disposiciones sobre la administración del Registro de Exportadores, los requisitos mínimos para la inscripción de los exportadores de café y, en los artículos 6, 9 y 10 las obligaciones del exportador inscrito, la multa y el procedimiento para su imposición (…) Destaca la Sala que en el artículo 9 de la citada resolución se previó de manera expresa que la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior, es la dependencia competente para imponer la sanción administrativa consistente en multa por la exportación de café por fuera de los plazos previstos en las normas que regulan la materia. Con posterioridad a la expedición de la Resolución No. 355 de 2002, mediante la Ley 790 de 2002, se llevó a cabo el programa de renovación de la administración pública y, en su artículo 4 se dispuso la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico para conformar el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. A su vez, en el literal b) del artículo 16 Ib., se facultó

al Presidente de la República para que de conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, pudiera determinar los objetivos y estructura orgánica del ministerio. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias antes mencionadas, expidió el Decreto 210 de 2003, por medio del cual determinó los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y, en el artículo 19 estableció las funciones de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones, de las cuales se destacan las señaladas en los numerales 3 y 9, consistentes en administrar el registro de comercio exterior de los exportadores de café y expedir los actos administrativos e instrucciones sobre la materia. De manera que, a la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones se le asignó la facultad de administrar el Registro de Comercio Exterior de los exportadores de café, competencia que antes de la fusión de ministerios era ejercida por la Subdirección de Registros de Comercio Exterior del Ministerio del Exterior. Cabe resaltar que, ante la integración de los ministerios, en el artículo 43 del Decreto 210 de 2003 se estipuló que todas las referencias que hicieran las disposiciones legales a los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico se entendían orientadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 61 / DECRETO LEY 444 DE 1967 – ARTÍCULO 62 / LEY 7 DE 1991 – ARTÍCULO 12 /

LEY 7 DE 1991 – ARTÍCULO 14, NUMERAL 12 / DECRETO 1173 DE 1991ARTÍCULO 2 / RESOLUCIÓN 006 DEL 30 DE JULIO DE 1992 (CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR) / DECRETO 2553 DE 1999 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 2553 DE 1999 - ARTÍCULO 18 / DECRETO 2553 DE 1999ARTÍCULO 21, NUMERAL 5 / RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 9 / 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736)

Demandante: BONCAFE S.A.

RESOLUCIÓN 0355 DE 2002 (INCOMEX) - ARTÍCULO 10 / LEY 790 DE 2002 – ARTÍCULO 4 / LEY 790 DE 2002 – ARTÍCULO 16, LITERAL B / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150, NUMERAL 10 / DECRETO 210 DE 2003 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 210 DE 2003 - ARTÍCULO 43

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para sancionar la exportación extemporánea de café consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 25 de octubre de 2017, Exp. 25000-23-24-000-2011-00828-01(20358), C.P. Stella

Jeannette Carvajal Basto SANCIÓN ADMINISTRATIVA POR INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ – Procedimiento / DERECHO DE DEFENSA – No vulneración Nótese que la norma especial solo dispuso como requisito previo al acto administrativo de imposición de la sanción administrativa por vencimiento del plazo para realizar la exportación de café, la expedición del concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, cuestión que no es objeto de controversia en este caso. Además, la Sala advierte que en la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006, por la que la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de reposición interpuesto por BONCAFE contra la resolución sancionatoria, se puso de presente que, con ocasión de la comunicación de 7 de junio de 2004, por la que la Federación Nacional de Cafeteros le reportó al citado ministerio el vencimiento del plazo para que la sociedad llevara a cabo las exportaciones de café referentes a los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (…) De lo anterior se infiere que, antes de la imposición de la sanción, la sociedad actora tenía conocimiento de la actuación administrativa que se adelantaba en torno al vencimiento del plazo de exportación de café relacionado con los anuncios Nos. 33884, 33296 y 35265 (art. 28 CCA), tanto es así que aportó pruebas, que fueron analizadas en su oportunidad por la Subdirectora de Diseño y

Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior. Por lo expuesto y conforme con las pruebas aportadas al expediente, se concluye que el ministerio demandado atendió lo previsto en el artículo 35 del CCA, acorde con el cual, “habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares”.

SANCIÓN DE MULTA POR EXPORTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE CAFÉ - Finalidad / SANCIÓN DE MULTA POR SALDOS NO EXPORTADOS DE CAFÉ -

Proporcionalidad y graduación / SANCIÓN DE MULTA POR INCUMPLIMIENTO

DE PLAZOS DE EXPORTACIÓN DE CAFÉ - Procedencia

[L]a sanción aquí analizada, propende entre otras cosas, por ejercer controles sobre las exportaciones y asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el exterior y, particularmente en materia de exportación de café se busca proteger la institucionalidad, toda vez que lo que está en juego no es la aplicación interpartes del cumplimiento de un contrato, sino la afectación que con ello se puede provocar al interés de la colectividad, pues “es un hecho notorio que la actividad cafetera ha sido objeto de especial estímulo y protección del Estado, por el significado que tiene en la vida económica del país y de las personas que se dedican a la misma”. Por ende, no son de 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736)

Demandante: BONCAFE S.A. recibo los argumentos de la parte demandante para desvirtuar la sanción impuesta por ausencia de daño al Estado. Por otra parte, en relación con la graduación de la sanción y su falta de motivación en los actos administrativos demandados, la Sala advierte que en la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, la multa impuesta a BONCAFE se calculó de la siguiente manera: “(…) se establecerá a continuación como sanción por incumplimiento de la obligación que tenía la sociedad BONCAFE S.A., de embarcar a más tardar el 31 de diciembre de 2003, 31 de enero y 28 de febrero de 2004, las cantidades de 550 y 500 sacos de café y el saldo de 250 sacos de café según los anuncios Nos. 33884, 35262 y 33296, respectivamente; el 12.5% del valor del café amparado por el anuncio No. 33296 y el 50% del valor del café amparado por los anuncios de embarque Nos. 33884 y 35262, valorados en pesos colombianos según el precio mínimo de reintegro y la tasa de cambio representativa del mercado correspondiente al día del respectivo anuncio, de acuerdo a la relación que a continuación se detalla: (…) Se aplica el 12.5% de la sanción respecto al pedido 33296 ya que el incumplimiento fue del 25% del total de la obligación y el 50% de la sanción respecto a los pedidos 33884 y 35262 en el entendido que la exportadora no embarcó ningún saco de café, esto es, dejo de exportar el 100% de las

cantidades iniciales anunciadas en los citados pedidos de venta”. De manera que, contrario a lo afirmado por la parte apelante, en los actos demandados sí se explicó la forma en la que se cuantificó la sanción y los factores que se tuvieron en cuenta. Obsérvese que la graduación atiende a criterios de proporcionalidad en función de los saldos no exportados en cada uno de los pedidos anunciados y el límite de sanción del 50% de valor del café, considerando el criterio, según el cual, entre más sacos dejados de exportar, mayor la sanción a imponer

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00041-01(23736)

Actor: BONCAFE S.A.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO FALLO La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2010, por el Tribunal Administrativo del Quindío, que dispuso2: 1 El recurso de apelación lo admitió la Sección Tercera de esta Corporación mediante la providencia de 18 de marzo de 2011.

Fl. 473 c.p. Por medio del auto de 22 de febrero de 2018, el proceso de la referencia se remitió por competencia a esta Sección, conforme con lo previsto en el Acuerdo 58 de 1999 y teniendo en cuenta que los actos administrativos demandados los expidió

el Ministerio de Comercio Exterior. 2 Fl. 449 c.p. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736) Demandante: BONCAFE S.A. «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: (…)».

ANTECEDENTES La sociedad BONCAFE S.A. (en adelante, BONCAFE) le anunció a la Federación Nacional de Cafeteros las siguientes operaciones de exportación de café: Anuncio Total sacos Sacos pendientes Mes de Año Comprador pedidos por exportar embarque 33884 550 550 octubre 2003 Colombian Coffe Group S.A. 33296 1000 250 noviembre 2003 Mitsui de Colombia S.A. 35262 500 500 diciembre 2003 Koval Trading INC El 7 de junio de 2004, el Secretario General de la Federación Nacional de Cafeteros reportó el vencimiento de los plazos que tenía BONCAFE para realizar las citadas exportaciones. Mediante la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 20063, la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo declaró el incumplimiento de la obligación adquirida por BONCAFE, de exportar a más tardar el 31 de diciembre de

2003, 31 de enero y 28 de febrero de 2004, los sacos de café pendientes, correspondientes a los anuncios 33884, 33296 y 35262, respectivamente. Adicionalmente, conforme con el artículo 9 de la Resolución 355 de 2002, le impuso sanción a la citada sociedad, consistente en multa por la suma de $146.495.462,50. El 6 de marzo de 2006, BONCAFE interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión4. El recurso de reposición se resolvió con la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 20065, por la que la Subdirectora de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo modificó la sanción impuesta a BONCAFE, fijándola en la suma de $143.918.299,50. Por medio de la Resolución No. 0507 de 10 de noviembre de 20066, el Director de Comercio Exterior decidió el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes la Resolución No. 0007 de 14 de febrero de 2006, modificada por la Resolución No. 0013 de 6 de septiembre de 2006. 3 Fls. 27 a 32 c.p. 4 Fls. 33 a 44 c.p. 5 Fls. 47 a 60 c.p. 6 Fls. 63 a 69 c.p. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736)

Demandante: BONCAFE S.A.

DEMANDA La sociedad BONCAFE S.A, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), formuló las siguientes pretensiones7: «PRIMERA: Que se declare la NULIDAD de las RESOLUCIONES números 0007, 0013 y 0507, calendadas febrero 14, septiembre 6 y noviembre 10, respectivamente y todas del año inmediatamente anterior; proferidas por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, las dos primeras y de la Dirección de Comercio Exterior, la última, todas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, en cuanto a que por medio de las mismas, se declaró el incumplimiento en algunos contratos de exportación y se impuso a la sociedad BONCAFE S.A., multa por valor de ciento cuarenta y tres millones novecientos dieciocho mil doscientos noventa y nueve pesos con cincuenta centavos ($143.918.299,50), todo por ello por concepto de exportaciones de café no realizadas.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene a la NACIÓN por intermedio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se abstenga de cobrar a mi representada, la sociedad BONCAFE S.A. los valores correspondientes a la suma en cita, determinada como sanción.

TERCERA: Se condene a la demandada al pago de costas, incluidas agencias en derecho que se causen con ocasión al presente proceso».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:  Artículos 6, 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia  Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Falta de competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora Adujo que la facultad sancionadora ejercida por la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones de la Dirección de Comercio Exterior, no le fue conferida por la ley o por un decreto ley. De manera que, la funcionaria que expidió el acto sancionatorio actuó sin competencia. Precisó que mediante el artículo 9 de la Resolución No. 355 de 2002, se le confirió competencia a la Subdirección de Registros de Comercio Exterior de la Dirección General de Comercio Exterior para imponer la sanción administrativa por vencimiento del plazo para realizar la exportación de café. Dependencia que desapareció con la nueva estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con ocasión de la fusión de los Ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico, establecida por el artículo 4 de la Ley 790 de 2002. Mencionó que la Resolución No. 355 de 2002 es inconstitucional, porque otorgó facultades sancionatorias, desconociendo que, estas solo pueden tener origen en la Constitución y en la ley. 7 Fl. 4 c.p. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736)

Demandante: BONCAFE S.A.

Concluyó que la consecuencia de lo anterior es la nulidad de los actos demandados, por haber sido proferidos por funcionarios sin competencia. Violación al principio de reserva de ley Explicó que conforme con el artículo 29 de la Constitución Política, para que una conducta sea sancionable en materia administrativa, se requiere que aquella y su sanción estén previamente establecidas en la ley. Indicó que no existe ley o decreto proferido en uso de potestades extraordinarias que faculten a la administración en materia de exportaciones de café, para declarar el incumplimiento de los contratos o infracciones administrativas por la inobservancia del plazo para exportar. Sostuvo que para que proceda la sanción administrativa en contra de un exportador cafetero, es necesario que previo a la comisión de la infracción exista norma legal que estructure la conducta sancionable, en este caso, el atraso del exportador en la realización de la operación de comercio exterior. Presupuesto que no se cumple en el sub examine. Mencionó que el artículo 62 del Decreto Ley 444 de 1967, no estaba vigente para la época de los hechos y, de aplicarse, se vulnerarían los principios de razonabilidad y proporcionalidad como garantía del debido proceso. Agregó que no existiendo compromisos internacionales de Colombia que hagan necesaria la acción sancionatoria demandada, su vigencia constituye una manifiesta violación al principio de libre competencia, conforme con lo previsto en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. Destacó que la multa impuesta no constituye el mecanismo más adecuado para

forzar el cumplimiento de relaciones comerciales entre particulares, quienes disponen de sus propias reglas, que sirven de marco a sus negocios comerciales. Concluyó que el incumplimiento en el que incurre un exportador de café no acarrea perjuicios para el Estado, por lo que la sanción impuesta se torna desproporcionada. La ausencia de procedimiento predeterminado para realizar la actuación administrativa que culminó con los actos sancionatorios y la improcedencia de la acumulación de investigaciones Explicó que toda sanción que se imponga en acto administrativo debe estar precedida de un proceso transparente, en el que se haya demostrado la comisión de la falta y garantizado el ejercicio del derecho de defensa por parte del implicado, al igual que el derecho de impugnación8. El incumplimiento de dichos presupuestos trae como consecuencia la violación al debido proceso. En la actuación administrativa demandada no se hizo referencia al fundamento legal del procedimiento surtido, tampoco consta la norma en la que se estableció el procedimiento de carácter policivo y económico que persiga objetivamente las 8 Trascribió apartes de las sentencias de la Corte Constitucional C-007/93, T-145/95 y T-490/02, entre otras. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736) Demandante: BONCAFE S.A. infracciones al régimen de comercio exterior o de sanciones por incumplimiento a obligaciones y deberes de exportación.

Violación al derecho de defensa Adujo que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió los actos administrativos sin agotar previamente el procedimiento que le permitiera a BONCAFE ejercer el derecho de defensa y de contradicción, presentando las pruebas que desvirtuaran los cargos endilgados. Irregularidad que conduce a la nulidad de los actos demandados, que no puede ser subsanada con la oportunidad de interponer un recurso. Ausencia de daño en la conducta calificada como infracción Mencionó que la conducta sancionada, esto es, la exportación por fuera de los plazos fijados no causó detrimento patrimonial o daño alguno al Estado, por lo tanto, el acto sancionatorio deviene en improcedente. Falta de motivación suficiente del acto sancionatorio Advirtió que en la parte motiva de los actos demandados no se expresó la razón o fundamento de los factores utilizados para fijar el monto de la sanción. Expuso que la facultad de graduación de la sanción es discrecional mas no arbitraria, razón por la cual, el funcionario que la impone debe señalar con precisión y claridad los criterios o motivos que lo llevaron a su cuantificación, cuya ausencia vicia de nulidad el acto administrativo demandado. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante providencia del 21 de mayo de 2008, el Tribunal Administrativo del Quindío tuvo por no contestada la demanda, ante la falta de acreditación de personería por parte de quien adujo actuar en representación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo9. Decisión que quedó en firme.

SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia proferida el 23 de septiembre de 2010, negó las pretensiones de la demanda10. Manifestó que la sanción impuesta a la sociedad demandante consistente en multa por incumplimiento de obligaciones de exportación de café tiene sustento normativo y fue producto de un procedimiento administrativo sancionatorio en el que se respetaron los derechos de defensa y contradicción. Agregó que los actos 9 Fl. 363 c.p. 10 Fls. 400 a 450 c.p. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736) Demandante: BONCAFE S.A. demandados se fundamentaron en debida forma y los motivos de la decisión guardan conexidad con lo resuelto por la administración. Señaló que la facultad sancionadora no es conferida exclusivamente por el órgano legislativo, sino que puede tener origen en un mandato legal de intervención, en cuyo caso, la competencia de regulación se traslada al ejecutivo. Advirtió que, en este asunto, la facultad tiene fundamento en la Constitución Política y en la ley marco de comercio exterior; por lo tanto, las competencias del legislativo y ejecutivo sobre el campo sancionador no son excluyentes sino concurrentes y complementarias. Se refirió al marco normativo aplicable al caso concreto, en especial, el Decreto Ley 210 de 2003 y la Resolución No. 355 de 2002 y, concluyó que el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo tiene competencia legal y reglamentaria para regular la actividad exportadora de café, lo que implica, entre otras cosas, imponer obligaciones a sus agentes y las sanciones a que haya lugar, ante su incumplimiento. Sostuvo que el principio de legalidad de la sanción administrativa se garantizó, en la medida en que las normas que establecieron las obligaciones de la actividad de exportación de café y las sanciones por incumplimiento en los plazos para la realización de la operación, preexistían al hecho que se endilgó a la demandante. Expuso que el ministerio demandado tuvo en cuenta los parámetros de gradualidad de la sanción señalados en el artículo 9 de la Resolución No. 355 de 2002. Adujo que los actos demandados se expidieron previo el agotamiento del procedimiento señalado para esta clase de asuntos, en el que se le permitió a BONCAFE exponer los argumentos de defensa y aportar las pruebas que pretendía hacer valer. Destacó que, con antelación a la imposición de la sanción, se le hicieron varios requerimientos a la sociedad para que cumpliera con la obligación de exportar el café. Agregó que los actos administrativos enjuiciados están motivados y se notificaron en forma personal, permitiéndosele a la sociedad interponer los recursos de reposición y apelación. Por lo anterior, concluyó que a la sociedad demandante no se le vulneró el debido proceso en el trámite administrativo en el que se expidieron los actos demandados. Afirmó que en materia cafetera participan recursos públicos que buscan fomentar esa actividad y la seriedad del renglón económico, lo que resalta el interés jurídicamente

protegido y, ante su trasgresión, lo procedente era imponer la sanción respectiva. Finalmente, expuso que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos de carácter sancionatorio. En lo que tiene que ver con las costas, sostuvo que la conducta de la parte vencida no fue temeraria o dilatoria, razón por la cual, no hay lugar a imponerlas. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 63001-23-31-000-2007-00041-01 (23736)

Demandante: BONCAFE S.A.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la decisión del tribunal, interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia11. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda e insistió en que los actos administrativos demandados fueron proferidos sin competencia, porque la facultad sancionadora debe tener origen en la Constitución o en la ley. Ninguna norma de menor jerarquía puede conceder dicha potestad12. Indicó que la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no tenía facultad para imponer sanciones, pues conforme con la reglamentación de sus funciones, solo le era dable administrar el registro de exportadores y expedir las certificaciones inherentes al mismo. Manifestó que la ley es el único instrumento idóneo para señalar las conductas que merecen reproche y las respectivas sanciones; por lo que a su juicio, la Resolución

No. 355 de 2002, proferida por el Ministerio de Comercio Exterior, en la que se reglamenta el Registro Nacional de Exportadores, los requisitos y el procedimiento para la inscripción en el Registro de Exportadores de Café, así como las sanciones surgidas con ocasión al incumplimiento de obligaciones relacionadas con dicho registro, base de los actos demandados, no respeta el principio de reserva de ley en materia sancionadora. Recalcó que se desconoció el derecho de