CE-63001-23-31-000-2007-00141-01(AC)-2008

ACCION DE TUTELA - Reconocimiento y pago de la asignación de retiro / CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL - Naturaleza jurídica / NULIDAD PROCESAL - Por falta de competencia funcional / COMPETENCIA FUNCIONAL - Las reglas de competencia deben ser respetadas para no atentar contra el debido proceso de las partes / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Configuración en acción de tutela El actor interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en procura de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida en conexidad con la salud, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la seguridad social, a la igualdad y al trabajo que estima violados por esa entidad porque le negó el reconocimiento y pago de su asignación mensual de retiro. A pesar de que la demanda se dirige únicamente contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, el Tribunal Administrativo del Quindío por medio de auto de 30 de octubre de 2007 la admitió también contra el Ministerio de Defensa Nacional, sin expresar la razón jurídica de tal vinculación. Se evidencia que el Tribunal Administrativo del Quindío se equivocó abiertamente al integrar al contradictorio al Ministerio de Defensa Nacional, habida consideración que como se precisó, esta entidad no tiene ninguna relación de tipo jurídico, ni de hecho con la alegada vulneración de los derechos de rango fundamental del demandante. De modo que el extremo pasivo de la presente acción es solamente la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, puesto que la violación de derechos fundamentales

está atribuida a su negativa de conceder la asignación de retiro al accionante, es una entidad que cuenta con personería jurídica propia y es la única autoridad demandada por la parte actora, situación que incide en la competencia del presente asunto. Por las anteriores razones, el Tribunal Administrativo del Quindío no es competente para conocer en primera instancia la acción y en consecuencia, tampoco lo es el Consejo de Estado en segunda instancia, por estar dirigida contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. De modo que el Tribunal no debió avocar conocimiento de la demanda y tramitarla en primera instancia, sino remitirla a los jueces del circuito por ser de su resorte. Y, si bien el Tribunal al integrar al contradictorio al Ministerio de Defensa adquiría competencia para conocer la presente acción de tutela en primera instancia por tratarse de una entidad del orden nacional, como se precisó previamente, esa vinculación fue indebida por no tener respaldo jurídico, ni fáctico alguno, razón por la que esta Corporación no puede validarla. Esto por cuanto, cualquier vinculación a la actuación procesal que realice de manera oficiosa el juez, debe estar fundada en razones jurídicas y de hecho que la justifiquen, pues de lo contrario, conllevaría a permitir que las autoridades judiciales arbitrariamente conformaran la legitimación por pasiva y consecuencialmente asumieran competencias que no les corresponden, lo que no se encontraría acorde con el debido proceso. Adicionalmente, las reglas de competencia deben ser respetadas para no atentar contra el debido proceso de las partes que debe estar presente en todas las actuaciones judiciales, conforme al artículo 29 de la Constitución Política que

prevé que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Por lo tanto, el proceso está viciado de nulidad desde el auto admisorio de la demanda de 30 de octubre de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por la ocurrencia de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 140 del C.P.C., como es la falta de competencia funcional del Tribunal para conocer la acción de tutela en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda, causal que es insaneable en virtud del artículo 144 del C.P.C., circunstancia que impone a la Sala declarar la nulidad de lo actuado a partir de dicha providencia. Ahora, atendiendo que los efectos de la decisión que se acusa como desconocedora de los derechos fundamentales del actor se producen en el Municipio de Armenia, toda vez que allí reside el accionante junto a su familia, tal como se desprende de la demanda, y por ende, es el lugar donde deja de percibir sus mesadas pensionales, se establece que la competencia para conocer la presente acción en primera instancia se halla radicada en los jueces del circuito de dicho municipio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 63001-23-31-000-2007-00141-01(AC)

Actor: JUSTO PASTOR VARON ARANGO

Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL En el momento de decidir la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 15 de noviembre de 2007 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Quindío negó por improcedente la acción de tutela, advierte la Sala que se configura una causal de nulidad procesal por falta de competencia.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito presentado el 30 de octubre de 2007 ante la Oficina Judicial de Armenia, con destino al Tribunal Administrativo del Quindío (fls. 1 - 21), el señor Justo Pastor Varón Arango, obrando en nombre propio, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida en conexidad con la salud, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la seguridad social, a la igualdad y al trabajo que considera vulnerados por esa entidad porque le negó el reconocimiento y pago de su asignación de retiro. 1.1. Hechos Los hechos que narra el demandante en respaldo de la petición de amparo de los derechos fundamentales mencionados son los que se resumen a continuación: a) Prestó su servicio militar obligatorio a la Policía Nacional a partir del 15 de septiembre de 1985 y una vez lo culminó, se vinculó a la institución en el grado de agente. Posteriormente, el 2 de septiembre de 1996 fue homologado al nivel ejecutivo. b) Solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional el reconocimiento

y pago de su asignación de retiro por haber laborado al servicio de la Policía Nacional durante más de 20 años, pero su petitorio le fue negado mediante oficios de 1 de noviembre de 2006 y de 29 de junio de 2007. 1.2. Fundamentos jurídicos de la solicitud de amparo El accionante expone los siguientes argumentos como sustento para la prosperidad de las pretensiones: Expresa que su homologación al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se produjo el 2 de septiembre de 1996, en vigencia de la Ley 180 de 1995 y del Decreto 132 de 1995 que prohíben cualquier tipo de discriminación o desmejora a la situación del personal que estando al servicio de la policía nacional se homologaran a un cargo de dicho nivel, de modo que debían respetarse las prerrogativas que tenía antes de la homologación en cuanto al tiempo de servicios requerido para pensionarse establecidas en el Decreto 1213 de 1990, aplicable a los agentes de la policía, según el cual se adquiere la pensión con 15 o 20 años de servicios, por lo tanto, como laboró durante 21 años, 1 mes y 20 días tiene derecho a su asignación de retiro. Manifiesta que la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004 exigen a los miembros del nivel ejecutivo como requisito de tiempo de servicio para adquirir la asignación de retiro 20 años y 25 para los que se retiren por solicitud propia o los destituidos, pero igualmente contemplan el respeto por los derechos adquiridos al personal de la fuerza pública en servicio activo que a la entrada en vigencia de tales disposiciones hubieran cumplido los requisitos para ser acreedores de la

pensión de jubilación, es decir a 31 de diciembre de 2004, por lo tanto, como a esa fecha tenía más de 15 años de servicios, tiene derecho a que se le conceda dicha prestación con ese tiempo, independientemente de la causa de su retiro. Aduce que el artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 que exige un tiempo superior de servicios al personal del nivel ejecutivo para adquirir la asignación de retiro, con base en el cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional niega las pensiones al personal homologado retirado con 15 años de servicios, fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia de 14 de febrero de 2007 al considerar que violaba los derechos mínimos laborales del personal de la policía por omitir consagrar un régimen de transición que respetara los derechos adquiridos, lo que ratifica aún más su derecho a que se le aplique el Decreto 1213 de 1990. Considera que al negársele la asignación de retiro, de manera injusta le obligan a interponer demandas administrativas que conllevan a someterse a necesidades económicas y contingencias de salud durante su tiempo de duración, lo que pone en riesgo sus derechos a la seguridad social, a la vida en conexidad con la salud, al mínimo vital y a la dignidad humana, y los de su familia, toda vez que se encuentra en una difícil situación económica porque no tiene trabajo, lo que le impide sostener a su esposa y cuatro hijos y brindarles unas condiciones dignas de vida, pues no tiene bienes, ni medios de subsistencia diferentes a los que le proveía su labor en la Policía Nacional y no puede responder por sus deudas. Estima violado su derecho a la igualdad porque lo están discriminando al exigirle

requisitos que no se encuentran conforme a derecho; además, sus compañeros de curso que se retiraron con 15 o 20 años de servicios tienen asegurado su futuro y el de sus familias. Solicita el amparo de sus derechos fundamentales como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues aunque es consciente que la acción procedente para defenderlos es la ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual está en trámite ante el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, ésta no es eficaz y oportuna para obtener un pronto amparo de los mismos, pues junto con su familia están afrontando una situación de pobreza y tiene deudas que no ha podido pagar porque está desempleado, de manera que es grave e inminente la situación de peligro en que se encuentra la integridad física, síquica y moral de su familia.

2. Trámite de la acción

a. La demanda de tutela fue conocida por el Tribunal Administrativo del Quindío, quien mediante auto de 30 de octubre de 2007 la admitió contra la NaciónMinisterio de Defensa - Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, ordenó notificar al Ministro de Defensa y al Director General de CASUR y les dio tres días para contestar la solicitud de amparo. (fls. 33-34) b. Notificadas las dos entidades contra las que se admitió la solicitud de amparo (fls. 35-38), ninguna intervino en el proceso para expresar sus argumentos de defensa. c. El Tribunal Administrativo del Quindío se pronunció mediante sentencia de 15 de noviembre de 2007, por la cual decidió denegar por improcedente la acción

de tutela, al considerar que el actor cuenta con otros medios de defensa judicial para hacer efectivos los derechos que alega como conculcados y que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. (fls. 74-83) d. El demandante impugnó el fallo de primera instancia, recalcando que se encuentra en grave peligro junto con su familia porque no tienen recursos para subsistir, por lo tanto, solicita se amparen sus derechos fundamentales de manera transitoria para prevenir la ocurrencia de un daño injusto, inminente y no remediable de otra manera idónea. Agrega que someterlo a la espera de que se resuelva el proceso ordinario contencioso administrativo que se encuentra en trámite ante el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, es poner en riesgo su vida y salud y la de su familia. (fls. 89 -94) e. La impugnación fue concedida ante el Consejo de Estado a través de auto de 26 de noviembre de 2007. (fl. 96)

II. CONSIDERACIONES El actor interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en procura de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida en conexidad con la salud, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la seguridad social, a la igualdad y al trabajo que estima violados por esa entidad porque le negó el reconocimiento y pago de su asignación mensual de retiro.

En consecuencia, pretende: “….se ordene el reconocimiento de mi asignación mensual de retiro desde el momento de mi retiro, hasta el fallo del proceso

contencioso administrativo. Por lo que solicito ordenar además a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, pagarme las mesadas dejadas de percibir, junto con las mesadas adicionales de junio y navidad ” (fl. 13) A pesar de que la demanda se dirige únicamente contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, el Tribunal Administrativo del Quindío por medio de auto de 30 de octubre de 2007 la admitió también contra el Ministerio de Defensa Nacional, sin expresar la razón jurídica de tal vinculación. A juicio de la Sala, fue desacertada la decisión del referido Tribunal de vincular al proceso al Ministerio de Defensa Nacional por las siguientes razones. El Decreto 417 de 24 de febrero 1955 “Por el cual se declara la liquidación y disolución de la Caja de Protección Social de las Fuerzas de Policía, se crea la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas de Policía, y se dictan otras disposiciones”, modificado por el Decreto 3075 de 1955, instituyó la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional como entidad pública con personería jurídica propia, autonomía administrativa y patrimonial: “ARTICULO TERCERO. Crease con Personería Jurídica y patrimonio propio la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas de Policía, entidad que tendrá a su cargo el pago de los sueldos de retiro y pensiones de Jubilación del personal afiliado a ella al cual se le reconocerán y pagarán igualmente las demás prestaciones que reconozcan a sus afiliados la Caja de Retiro de las Fuerzas

Militares.” (negrilla fuera del texto) El Decreto 2343 de 8 de diciembre de 1971 “Por el cual se reestructura la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”, precisó aún más su naturaleza jurídica, determinándola como establecimiento público dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente: “ARTICULO 1o. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, creada y reglamentada por los Decretos 0417 y 3075 de 1955, es un establecimiento público, esto es, un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que tiene por objeto desarrollar la política y los planes generales que en materia de seguridad social adopte el Gobierno Nacional para el personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional retirados en goce de asignación de retiro y sus beneficiarios.” (negrilla fuera del texto) Así las cosas, dado que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional constituye un establecimiento público del orden nacional que cuenta con personería jurídica propia, no existía razón jurídica valedera para vincular a la actuación al Ministerio de Defensa Nacional, como lo efectuó el Tribunal Administrativo del Quindío. Además, si bien durante el trámite de la acción de tutela el funcionario debe vincular a los demás autores del agravio no indicados por el accionante (art. 13 Decreto 2591/91), en este caso resulta claro que la actuación que se señala como violatoria de los derechos fundamentales del actor fue desplegada por la Caja de

Sueldos de Retiro de la Policía Nacional al decidir negarle el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, en la cual no intervino el Ministerio de Defensa Nacional. Igualmente, la presente acción de tutela no se interpuso aduciendo la violación de derechos fundamentales por parte del Ministerio de Defensa, ni tampoco ello puede deducirse de la demanda, toda vez que la citada Caja es la directa encargada de reconocer y pagar las pensiones de jubilación de los miembros de la Policía Nacional, funciones que le fueron asignadas por el antes mencionado Decreto 2343 de 1971 en su artículo 3, modificado por Decreto 2003 de 1982: “El objetivo fundamental de la Caja es reconocer y pagar las asignaciones de retiro al personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional que consoliden el derecho a tal prestación, así como la sustitución pensional a sus beneficiarios. En cumplimiento de su objetivo y dentro del marco de las normas legales vigentes, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional desarrollará las siguientes funciones: (…) c) Reconocer y pagar oportunamente las asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones que la Ley señale, a quienes adquieran este derecho. (…)” (negrilla fuera del texto) De lo anterior, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Quindío se equivocó abiertamente al integrar al contradictorio al Ministerio de Defensa Nacional, habida consideración que como antes se precisó, esta entidad no tiene ninguna relación de tipo jurídico, ni de hecho con la alegada vulneración de los derechos de rango fundamental del demandante. De modo que el extremo pasivo de la presente acción es solamente la Caja de

Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, puesto que la violación de derechos fundamentales está atribuida a su negativa de conceder la asignación de retiro al accionante, es una entidad que cuenta con personería jurídica propia y es la única autoridad demandada por la parte actora, situación que incide en la competencia del presente asunto, por lo que se pasa a exponer: En primer lugar, por ser la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional un establecimiento público, forma parte del nivel descentralizado por servicios del orden nacional, por disposición del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 que prevé: “Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…)

2. Del Sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; (…)” (negrillas fuera del texto) Y, en segundo lugar porque el Decreto 1382 de 2000 en su artículo 1, numeral 1 inciso 2, establece que la competencia en acción de tutela cuando el demandado es una entidad descentralizada por servicios del orden nacional, corresponde en primera instancia a los jueces del circuito o con categoría de tales, y por ende, en segunda se encuentra asignada a los tribunales: “Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos,

conforme a las siguientes reglas:

1. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.

A los Jueces del Circuito o con categorías de tales, le serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental. (….)” (negrillas fuera del texto) Por las anteriores razones, el Tribunal Administrativo del Quindío no es competente para conocer en primera instancia la acción y en consecuencia, tampoco lo es el Consejo de Estado en segunda instancia, por estar dirigida contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. De modo que el Tribunal no debió avocar conocimiento de la demanda y tramitarla en primera instancia, sino remitirla a los jueces del circuito por ser de su resorte. Y, si bien el Tribunal Administrativo del Quindío al integrar al contradictorio al Ministerio de Defensa adquiría competencia para conocer la presente acción de tutela en primera instancia por tratarse de una entidad del orden nacional, como se precisó previamente, esa vinculación fue indebida por no tener respaldo jurídico, ni fáctico alguno, razón por la que esta Corporación no puede validarla. Esto por cuanto, cualquier vinculación a la actuación procesal que realice de manera oficiosa el juez, debe estar fundada en razones jurídicas y de hecho que la justifiquen, pues de lo contrario, conllevaría a permitir que las autoridades

judiciales arbitrariamente conformaran la legitimación por pasiva y consecuencialmente asumieran competencias que no les corresponden, lo que no se encontraría acorde con el debido proceso. Adicionalmente, las reglas de competencia deben ser respetadas para no atentar contra el debido proceso de las partes que debe estar presente en todas las actuaciones judiciales, conforme al artículo 29 de la Constitución Política que prevé que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Por lo tanto, el proceso está viciado de nulidad desde el auto admisorio de la demanda de 30 de octubre de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por la ocurrencia de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 140 del C.P.C. 1, como es la falta de competencia funcional del Tribunal para conocer la acción de tutela en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda, causal 1 “ART. 140 C.P.C.- Reformado por el Decreto 2282 de 1989, art. 1º. Mods. 79 y 80. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…)

2. Cuando el Juez carece de competencia. (…)” que es insaneable en virtud del artículo 144 del C.P.C.2, circunstancia que impone a la Sala declarar la nulidad de lo actuado a partir de dicha providencia.

Ahora, atendiendo que los efectos de la decisión que se acusa como desconocedora de los derechos fundamentales del actor se producen en el Municipio de Armenia, toda vez que allí reside el accionante junto a su familia, tal

como se desprende de la demanda (fl. 20), y por ende, es el lugar donde deja de percibir sus mesadas pensionales, se establece que la competencia para conocer la presente acción en primera instancia se halla radicada en los jueces del circuito de dicho municipio. Por consiguiente, será decretada la nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia, desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, y se ordenará su remisión a la Oficina Judicial de Armenia para que efectúe el reparto entre los Jueces del Circuito del Municipio. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E : PRIMERO: Declárase la nulidad de todo lo actuado en el proceso desde el auto de 30 de octubre de 2007 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, inclusive.

SEGUNDO: Remítase el expediente, al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, a la Oficina Judicial de Armenia para que realice el reparto del proceso entre los Juzgados de Circuito de ese municipio.

Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase. 2 ARTICULO 144 (Antiguo 156). Modificado. D.E. 2282/89, art. 1º, num. 84. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos: (…) No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140, salvo el evento previsto

en numeral 6º anterior, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidenta

MARÌA NOHEMÌ HERNÀNDEZ PINZÒN FILEMON JIMENEZ OCHOA

MAURICIO TORRES CUERVO