CE-63001-23-31-000-2009-00250-01(0352-12)-2012

PENSION GRACIA - Docente nacionalizado / PENSION GRACIA - Recuento normativo / PENSION GRACIA - Reconocimiento a docentes que cumplan veinte años de servicio en instituciones de orden territorial / MALA CONDUCTA - Falta disciplinaria leve / FALTA DISCIPLINARIA - No constituye un hecho grave o de mala conducta / PENSION GRACIA - Reconocimiento La conducta considerada como reprochable u objeto de mala conducta debe ser reiterada en el tiempo o que habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa que impida el cumplimiento de los deberes y fines estatales. Teniendo en cuenta lo anteriormente señalado, la conducta del actor por la cual la entidad demandada negara la prestación reclamada, de acuerdo al acto acusado, consiste en haber sido sancionado disciplinariamente, mediante resolución 0702 del 4 de agosto de 1993, por la Junta Seccional de Escalafón. La falta que dio lugar a dicha sanción fue el abandono del cargo, calificada como leve, por no haber asistido al sitio del trabajo y no presentar oportunamente la justificación del caso, causal que está contenida en el literal j del artículo 46 del decreto 2277 de 1979, y tuvo como sanción el aplazamiento del ascenso en el escalafón por el término de dos meses. (…) La inasistencia al trabajo no puede ser considerada grave o de tal magnitud, que permita afirmar que afectó el ejercicio profesional o la comunidad educativa, pues se evidencia, de acuerdo a las pruebas obrantes en el proceso, que dicha conducta, a pesar de que se encuentra señalada en forma taxativa como objeto

de sanción disciplinaria, fue catalogada como leve. Lo que demuestra que la misma institución encargada de investigar las actuaciones de los docentes sancionó al demandante bajo los atenuantes y las calificaciones menos gravosas que se le permiten para endilgar responsabilidad. Tampoco se observa que la conducta sancionada se haya presentado en forma reiterada o que el demandante haya incurrido en más sanciones o faltas en el ejercicio de su profesión. De esta manera, se puede señalar que el actuar del demandante no constituye un hecho grave o de mala conducta, para que se infiera, como bien lo estimó el a quo, que no cumple con la exigencia señalada en el numeral 4 del artículo 4 de la ley 114 de 1913.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 63001-23-31-000-2009-00250-01(0352-12)

Actor: RUBELIO LERMA MURILLO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 1º de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del proceso instaurado por el señor Rubelio Lerma Murillo.

ANTECEDENTES El señor Rubelio Lerma Murillo, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la resolución número 07393 del 16 de febrero de 2009, expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, por la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer y pagar a su favor una pensión gracia a partir del 6 de septiembre de 1993 y en cuantía de $1.653.326, más los reajustes e intereses de ley. Como hechos de la demanda expuso que prestó sus servicios docentes por más de 20 años y cuenta con más de 50 años de edad. Solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia de acuerdo con lo establecido en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. La entidad referida negó el reconocimiento solicitado mediante la resolución acusada, bajo el argumento de no haberse demostrado buena conducta en el desempeño de las funciones. Citó como normas violadas para instaurar la presente demanda los artículos 4, 25, 28, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la ley 114 de 1913, 4 de ley 4 de 1966; 21 del C.S.T.; 47, 49 y 53 del decreto ley

2277 de 1979; y 7, 8 y 33 del decreto ley 2480 de 1986. El concepto de violación lo desarrolló a folios 3 a 12 del expediente. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada dio contestación a la demanda de manera oportuna, oponiéndose a las pretensiones de la misma. Señaló que no es cierto que el demandante haya cumplido con todos los requisitos de la pensión gracia, en la medida en que por el carácter de la prestación reclamada es necesario que demuestre, además del tiempo de servicio y la edad, buena conducta en el desempeño de sus funciones. Añadió que el hecho de que el demandante haya sido sancionado disciplinariamente por haber abandonado el cargo demuestra que no cumple con las exigencias de la pensión solicitada. Sostuvo, por lo anterior, que el acto acusado no contraviene ninguna norma y solicitó, por lo tanto, que se nieguen las pretensiones de la demanda. EL FALLO RECURRIDO El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 1º de septiembre de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda. Luego de estudiar el marco legal de la pensión gracia y la jurisprudencia dictada por el Consejo de Estado, como también la procedencia de la solicitud de inepta demanda, consideró que la falta cometida por el demandante no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida del derecho a la pensión gracia, pues la misma se estableció como leve y con atenuantes. Concluyó por lo anterior que el demandante cumplió con los requisitos exigidos para devengar la pensión, por lo que declaró la nulidad del acto acusado y ordenó

el reconocimiento y pago de la misma a partir del 4 de febrero de 2005. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada manifestó su inconformidad con la decisión proferida por el a quo. Estimó que si un docente es sancionado en el ejercicio de su profesión o no ofrece buena conducta ante la sociedad, pierde el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, que fue el caso del demandante quien fue sancionado por haber abandonado su cargo. Agregó que atendiendo la situación de CAJANAL no le es posible reliquidar y pagar una pensión, pues no tiene competencia para el manejo de dineros para el pago de las pensiones de los docentes de acuerdo a la nueva legislación. Insistió en la inexistencia de la obligación por no haber cumplido el demandante con todos los requisitos de la pensión gracia y de manera especial con el numeral 4 del artículo 4 de la ley 114 de 1913. Como también reiteró que la demanda es inepta por indebida acumulación de pretensiones, por no haberse demandado los anteriores pronunciamientos de la entidad en los cuales se decidió negar el reconocimiento de la prestación solicitada. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Segundo delegado ante esta Corporación solicitó que se confirme la sentencia proferida por el Tribunal. Manifestó que atendiendo la falta cometida por el demandante no puede entenderse que sea de tal entidad que amerite la sanción de negarle el derecho a la pensión gracia, pues la conducta se calificó como leve y nunca más ha reincidido en ella. Por tal razón, consideró que cumple con todos los requisitos de la pensión gracia.

CONSIDERACIONES Para entrar a resolver lo alegado en el recurso interpuesto por la entidad demandada, tendiente a dilucidar la legalidad de la resolución número 07393 del 16 de febrero de 2009, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante, es necesario, primero, entrar a definir si la demanda es inepta, como se aduce en el presente recurso y por el carácter formal que reviste en el proceso. El Tribunal desestimó la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, propuesta por la entidad demandada, por cuanto consideró que el acto acusado se podía demandar en forma individual, a pesar de haber encontrado varias peticiones y diferentes actos administrativos que no fueron demandados donde se le negó al demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia por no cumplir el requisito de la buena conducta, porque a su juicio, el acto acusado agotó la vía gubernativa y es una actuación independiente que no forma una unidad inescindible con los demás actos administrativos que resolvieron negarle el reconocimiento de la pensión reclamada. De igual manera, manifestó que en el evento de declararse nulo el acto acusado, los demás actos administrativos pierden fuerza ejecutoria de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A. Al respecto, se puede señalar que es acertada la decisión del Tribunal de no declarar probada la excepción, pues si se revisa la naturaleza de la prestación reclamada, la cual es un derecho de carácter irrenunciable e imprescriptible, puede encontrarse que el demandante puede pedir a la administración, en este

caso CAJANAL, en cualquier tiempo y las veces que sean necesarias, que se pronuncie en relación con el reconocimiento solicitado, a pesar de que los argumentos de las solicitudes tengan los mismos fundamentos de hecho y de derecho. Teniendo en cuenta lo anterior, se entiende que el acto acusado, expedido en virtud de la petición del 4 de febrero de 2008 (folio 13), contiene un nuevo pronunciamiento por parte de la administración acerca de la solicitud del reconocimiento de la pensión gracia, y como se observa que el mismo se encuentra en firme y que agotó la vía gubernativa, ante la facultad de desistir el recurso de reposición, no es necesario que se demanden los demás actos que también resolvieron acerca de la prestación solicitada. Por otro lado cabe resaltar, como bien lo señaló el Tribunal, que ante la eventualidad de la nulidad del acto demandado los demás actos que resolvieron en forma negativa el reconocimiento de la pensión gracia pierden su fuerza ejecutoria. Resuelto lo anterior, pasa la Sala a estudiar los demás argumentos esbozados en el recurso interpuesto. Para el efecto es necesario examinar las normas que desarrollan la pensión gracia. La ley 114 de 19131, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los Departamentos y a los Municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se hizo extensiva esta

prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en colegios departamentales o municipales, interpretación que surge de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la citada ley 116, en su artículo 6º señaló que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley. Sobre los alcances de la ley 37 de 1933, esta Corporación2 ha precisado, en forma reiterada, que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los 1 “Artículo 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”. 2 Consejo de Estado. Sentencia del 16 de junio de 1995. Exp. 10665. M.P. : Dra. Clara Forero de Castro. maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos. El artículo 15 No. 2, literal A, de la ley 91 de 1989 estableció: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a

tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." Esta disposición, en últimas, precisó la conclusión del beneficio de la pensión gracia para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, como también que la excepción que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la ley 43 de 1975, que deberán reunir además los requisitos contemplados en la ley 114 de 1913. Ahora bien, la entidad demandada en el recurso de apelación cuestiona el fallo del a quo, por considerar que el demandante no cumple con todos los requisitos de la pensión gracia y especialmente el enunciado en el numeral 4 del artículo 4 de la ley 114 de 1913. En el caso concreto, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, se puede observar que el demandante tiene más de 50 años de edad (folios 60 y 67) y cuenta con más de 20 años de ejercicio en la docencia, con tipo de vinculación nacionalizado, al servicio de los Departamentos de Caldas y del Quindío (folios

61, 213 y 214). También se observa que la entidad demandada negó el reconocimiento pensional mediante el acto acusado, por estimar que no cumple con la exigencia señalada en el numeral 4 del artículo 4 de la ley antes referida. El citado artículo es del siguiente tenor literal: “Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

(…)

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento

(…)

4. Que observe buena conducta.

(…)

5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” Según la norma trascrita, es necesario para gozar de la pensión demostrar por parte del servidor al momento de la solicitud, entre otros requisitos, buena conducta en la prestación del servicio de la docencia. En relación con el concepto de buena conducta como requisito, la Sala puede rescatar lo siguiente: La Corte Constitucional cuando se pronunció sobre la inexequibilidad parcial del artículo 368 de la ley 600 de 2000 y el numeral 2º del artículo 65 de la ley 599 de 2000, en lo referente al concepto de buena conducta que consagraban dichas, precisó que en el ordenamiento jurídico se puede establecer ese tipo de conceptos indeterminados para condicionar, entre otros, el reconocimiento de un derecho o

beneficio o limitar el acceso a cargos públicos. Igualmente señaló que este concepto si bien es amplio debe ser aplicado en forma objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en concreto. En esencia manifestó3: “ (…) No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la 3 C-371 de 2002. Sentencia del 14 de mayo de 2002. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc.” (Negrillas por fuera del texto). Esta Corporación, por su parte, ha expresado que la mala conducta que impide acceder al reconocimiento de la pensión gracia debe observarse en el transcurso

del ejercicio profesional del docente. Por lo tanto, en principio, los hechos aislados al mismo no constituyen fundamento suficiente para su apreciación, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen tal valoración por su conducta. Ha dicho esta Sección: “Indudablemente la ley exige como presupuesto para gozar de esta prestación la prueba de que la interesada haya observado buena conducta; sin embargo, tal expresión no puede entenderse referida a una situación determinada sino que sus alcances abarcan el comportamiento que durante todo el tiempo de docente observó pues la pensión gracia fue concebida como un estímulo a los educadores, entre otras razones, por su dedicación y buen comportamiento. (...) La mala conducta a que se refiere la norma hace relación a aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente, de tal manera que se pueda concluir que su comportamiento fue inadecuado persistentemente. La falta cometida no fue de tal magnitud para ocasionar la pérdida de la prestación reclamada, puesto que la participación en el paro fue una situación relacionada con conductas laborales y no con aspectos censurables respecto a su conducta personal o en el ejercicio de sus funciones profesionales. Ahora bien, si la falta es grave y se comete una sola vez esta no requiere permanencia; en otras palabras el transcurso del tiempo tampoco es esencial porque la falta pudo haberse cometido mucho tiempo atrás. Un solo hecho aislado sin la gravedad que reviste otro tipo de faltas no puede servir como parámetro de evaluación y por ende esgrimido como argumento para negar el derecho pensional.” 4

Entonces, la conducta considerada como reprochable u objeto de mala conducta debe ser reiterada en el tiempo o que habiéndose consumado en una sola 4 Consejo de Estado. Sentencia del 7 de septiembre de 2006. M.P.: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

Radicación numero: 25000-23-25-000-2002-13151-01. Actor: María del Carmen Velásquez S. ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa que impida el cumplimiento de los deberes y fines estatales.

Teniendo en cuenta lo anteriormente señalado, la conducta del actor por la cual la entidad demandada negara la prestación reclamada, de acuerdo al acto acusado, consiste en haber sido sancionado disciplinariamente, mediante resolución 0702 del 4 de agosto de 1993, por la Junta Seccional de Escalafón. La falta que dio lugar a dicha sanción fue el abandono del cargo, calificada como leve, por no haber asistido al sitio del trabajo y no presentar oportunamente la justificación del caso, causal que está contenida en el literal j del artículo 46 del decreto 2277 de 19795, y tuvo como sanción el aplazamiento del ascenso en el escalafón por el término de dos meses. Los hechos antes referidos, a juicio de la Sala, no son suficientes para entender que el demandante no cumple con la exigencia del numeral 4 del artículo 4 antes trascrito. Esto obedece a que la inasistencia al trabajo no puede ser considerada grave o de tal magnitud, que permita afirmar que afectó el ejercicio profesional o la comunidad educativa, pues se evidencia, de acuerdo a las pruebas obrantes en el proceso,

que dicha conducta, a pesar de que se encuentra señalada en forma taxativa como objeto de sanción disciplinaria, fue catalogada como leve. Lo que demuestra que la misma institución encargada de investigar las actuaciones de los docentes sancionó al demandante bajo los atenuantes y las calificaciones menos gravosas que se le permiten para endilgar responsabilidad. Tampoco se observa que la conducta sancionada se haya presentado en forma reiterada o que el demandante haya incurrido en más sanciones o faltas en el ejercicio de su profesión. De esta manera, se puede señalar que el actuar del demandante no constituye un hecho grave o de mala conducta, para que se infiera, como bien lo estimó el a quo, que no cumple con la exigencia señalada en el numeral 4 del artículo 4 de la ley 114 de 1913. Por tal razón, no son de recibo los argumentos esbozados en el recurso de 5 Artículo 46. Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta. (…) j. El abandono de cargo. apelación, y mucho menos, como lo alegó CAJANAL, que no tiene competencia para atender el pago de la pensión, pues se entiende que en el proceso de liquidación que se le inició, la encargada de pagar la prestación será la entidad que asuma sus funciones. Bajo las anteriores consideraciones, se confirmará la providencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, por cuanto el demandante cumple con todos los requisitos para percibir la pensión gracia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del primero (1º) de septiembre de dos mil once (2011) proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el proceso instaurado por el señor Rubelio Lerma Murillo contra la Caja Nacional de Previsión Social.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO E. GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS

RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.