CE-63001-23-31-000-2010-00129-01(1857-10)-2011

SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos / SUSPENSION PROVISIONALBonificaciones para docentes La Sala considera que la confrontación del acto acusado con las normas invocadas, no conlleva a la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 024 de 2006, pues de su comparación y estudio preliminar no se advierten las normas del orden superior como infringidas. En efecto, es necesario realizar un estudio detallado del acto acusado para determinar si al crear dichas bonificaciones, se están contraviniendo los preceptos constitucionales y legales, o si por el contrario la situación regulada por el Acuerdo se enmarca en la excepción prevista por la Corte Constitucional la en sentencia C053 de 1998, es decir, si se reconoció un incentivo para los docentes por labores adicionales o un incremento de sus salarios y prestaciones sociales.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 024 DE 2006 (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil once (2011).

Radicación número: 63001-23-31-000-2010-00129-01(1857-10)

Actor: DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 11 de junio de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del

Acuerdo 024 de 2006, proferido por el Consejo Superior de la Universidad del Quindío, por el cual se establecen bonificaciones para los docentes que desempeñen cargos académico-administrativos.

I. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Departamento del Quindío para sustentar la suspensión provisional señaló que el artículo 150, numeral 19, de la Constitución de Política de 1991 le otorga la competencia únicamente al Congreso de la República para señalar el régimen salarial y las prestaciones sociales de los empleados públicos, y el de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Asimismo, arguyó que el acto administrativo acusado desconoce normas de rango legal, entre las que menciona puntualmente el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, que asignó al Gobierno Nacional la competencia para fijar el régimen prestacional de los servidores públicos, y el 13 de la Ley 331 de 1996, que impuso a los Consejos Superiores de los entes universitarios la prohibición de expedir acuerdos o resoluciones que incrementaran los salarios y prestaciones de sus funcionarios. Finalmente, señaló que la Universidad del Quindío ha cancelado las bonificaciones mencionadas con fundamento en la sentencia C-053 de 1998 de la Corte Constitucional, sin tener en cuenta que ésta autorizó el pago de bonificaciones esporádicas con recursos generados por la misma institución universitaria, más no la creación de prestaciones permanentes como las reconocidas en el acto impugnado.

II. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Quindío negó la solicitud de suspensión provisional

de los efectos del Acuerdo 024 de 2006, proferido por el Consejo Superior de la Universidad del Quindío, por el cual se crearon bonificaciones para los docentes que desempeñen cargos académico-administrativos (fls.21 a 27). La anterior determinación, ya que de la confrontación del acto demandado con las normas invocadas no se observa una evidente y palmaria contradicción, dado que la inconformidad de la parte accionante consiste en la supuesta interpretación incorrecta que hizo la entidad demandada de la normatividad aplicable a la materia, a la luz de la sentencia C-053 de 1998 de la Corte Constitucional.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, por las razones que a continuación se exponen (fls. 28 y 29, 43-47): Indicó que la Universidad del Quindío se creó como un establecimiento público del orden municipal a través del Acuerdo 023 de 1960, expedido por el Concejo Municipal de Armenia, y que posteriormente, mediante Ordenanza 014 de 1982 de la Asamblea Departamental del Quindío, se elevó a la categoría departamental, con fundamento en el Decreto Ley 080 de 1980.

Señaló que el Decreto Ley 080 de 1980, derogado por la Ley 30 de 1992, y el artículo 69 de la Constitución Política de 1991, establecieron que los entes universitarios gozan de autonomía académica, administrativa, financiera y presupuestal, dentro de los límites establecidos en la ley.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

El artículo 61 de la Ley 1395 de 12 de julio de 20101, que adiciona el artículo 146 A al Código Contencioso Administrativo, señala que las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente. Sin perjuicio de lo anterior, el inciso segundo de la referida disposición establece que las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala, excepto en los procesos de única instancia. 1 Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. En ese orden de ideas, el numeral 1º del artículo 181 del C. C.A. hace referencia al auto que decide sobre la suspensión provisional, y como quiera que este proceso se encuentra en segunda instancia, corresponde a la Sala la competencia para conocer del presente asunto. Ahora bien, conforme a lo ordenado por el artículo 213 del C.C.A., la Sala procede a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

2. De la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

A su vez, el artículo 152 del C.C.A. dispone: “Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda

o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. (…)” La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, tratándose de la acción de nulidad, es una medida cautelar inherente a las funciones de control preventivo de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos, prevista para velar por la integridad del ordenamiento jurídico en abstracto, evitando de esta manera que las decisiones manifiestamente contrarias al orden superior sigan produciendo efectos mientras se toma una decisión de fondo.

Del análisis de la norma transcrita, se tiene que esta medida opera de la aplicación de dos metodologías, que deben determinar la violación del ordenamiento jurídico en forma ostensible, por una confrontación directa del acto impugnado con el orden superior, o mediante el análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud que permitan establecer dicha contravención. En forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, ha señalando que es menester que el acto acusado contravenga de manera evidente, alguna de las normas superiores que cita el demandante, sin necesidad de efectuar profundos razonamientos sobre la materia que debe ser dirimida o la valoración del acervo probatorio. En efecto, en el auto del 5 de abril de 2001 de la Sección Tercera, Exp. 19400, se sostuvo: “Cuando dicha medida se espera de actos administrativos susceptibles del control de legalidad por la vía de la acción de nulidad prevista en el art. 84

del C.C.A, ha sido reiterada la jurisprudencia en tanto dicha suspensión solo es procedente ‘si además de los requisitos procesales, el acto o los actos acusados son manifiestamente violatorios de una o más normas de jerarquía superior por confrontación directa o prima facie, sin que deba efectuarse el estudio de fondo propio de la sentencia, porque se trata de una medida cautelar que, en cuanto excepcional, es de restrictiva interpretación’2. Igualmente, esta Corporación ha sostenido que el hecho de exigirse una violación manifiesta u ostensible para que la suspensión provisional sea procedente, no excluye el deber de interpretación y motivación de la decisión por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo.3 En otras palabras, para determinar esa violación se realiza además de un simple trabajo de confrontación, un ejercicio interpretativo o argumentativo, pues debe hacer un análisis del contenido del acto acusado y de las normas aplicables al caso para poder hacer el referido cotejo. Lo que en ningún momento significa que se emita un juicio de valor definitivo. 4 2 Auto de noviembre 8 de 1974, Sección Primera. En igual sentido se dijo en el auto del 1º de junio de 1977, Sección Cuarta lo siguiente: “La suspensión provisional puede decretarse cuando el acto acusado se oponga flagrantemente a la norma superior que se señala como infringida. La flagrancia es tanto como a primera vista, sin duda, que no requiere circunloquios ni reflexiones profundas, o sea que de la comparación de una y otra norma, colocadas como en doble columna, surge evidentemente la contrariedad”.

3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 27 de mayo de 2009. Exp. 36476. M. P. Ruth Stella Correa Palacio 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 22 de marzo de 2011. Exp. 38924.

M. P. Jaime Orlando Santofimio.

Hechas las anteriores precisiones, se procede a resolver la apelación contra el auto que accedió a la solicitud de suspensión provisional del acto acusado de conformidad con los cargos presentados por la parte actora.

3. Sobre la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Conforme la Constitución Política de 1991, la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional, el cual está sujeto a los parámetros fijados por el Legislador. En efecto, en su artículo 150, numeral 19, una de las normas invocadas como vulneradas, establece: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...]

19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los

siguientes efectos: [...] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública: De acuerdo con la disposición superior, le compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios, a los que

debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de este tipo de funcionarios públicos. El Constituyente le atribuyó una competencia compartida al Legislador y al Ejecutivo para estos efectos, el primero determina unos parámetros generales conforme a los cuales el último debe fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional. En desarrollo de esta norma, fue expedida la Ley 4 de 1992, también invocada por la entidad demandante, que señaló los principios a los que debe someterse el Gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo no sólo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales. Sobre el particular, en su artículo 12 estableció: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

Parágrafo: El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional.”.

De conformidad con la disposición citada, el Gobierno Nacional es el único habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, y señalar el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

4. El caso concreto Se advierte que el texto de la decisión administrativa acusada es el siguiente:

“ARTÍCULO 1º. BONIFICACIONES PARA RECTOR Y VICERECTORES: El

docente de carrera que asuma como Rector o Vicerrector, debe,

previamente a la posesión, escoger entre la remuneración del cargo y la que le corresponde como docente. Si selecciona esta última recibirá una bonificación mensual, no constitutiva de salario, así: Del 35% de su remuneración mensual para el cargo de Rector. Del 25% de su remuneración mensual para los cargos de Vicerrectores. ARTÍCULO 2º. BONIFICACIONES PARA DECANOS: El docente de carrera que asuma como Decano, debe, previamente a la posesión, escoger entre la remuneración del cargo y la que le corresponde como docente. Si selecciona esta última podrá recibir una bonificación mensual, no constitutiva de salario, equivalente a un porcentaje de su remuneración mensual del 25%. ARTÍCULO 3º. BONIFICACIONES PARA DIRECTORES PROGRAMA DE PREGRADO: Los cargos de directores de programa establecidos en la planta de personal administrativo, serán dedicados exclusivamente a programas de pregrado. El docente de carrera que asuma como Director de Programa de Pregrado, debe, previamente a la posesión, escoger entre la remuneración del cargo y la que le corresponde como docente. Si selecciona esta última podrá recibir una bonificación mensual, no constitutiva de salario, equivalente a un porcentaje de su remuneración mensual del 25%.

ARTÍCULO 4º. BONIFICACIONES PARA DIRECTORES PROGRAMA DE

POSTGRADO: Cuando un docente de carrera sea designado en calidad de Director de un Programa de Postgrado se le reconocerá una bonificación, no constitutiva de salario, equivalente a un porcentaje de su remuneración mensual del 25%, para cada mes o fracción que dedique a la misma, en

una proporción que no podrá ser superior al 25% de su asignación básica mensual, sin detrimento de su carga laboral normal. El porcentaje de bonificación dependerá del presupuesto aprobado por la Oficina de Planeación y Desarrollo, atendiendo las políticas establecidas para el ofrecimiento de programas de postgrado. PARÁGRAFO 1º. Las bonificaciones establecidas en el Artículo, deberán ser incluidas en el presupuesto del programa respectivo y se pagarán con cargo a los ingresos del mismo. PARÁGRAFO 2º. En caso de no recibir bonificación por labor adicional, la dirección de un programa de postgrado tendrá reconocimiento en la labor académica del docente, de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia.

ARTÍCULO 5º. BONIFICACIONES PARA OTROS CARGOS: Los docentes

de carrera que asuman otros cargos académicos-administrativos diferentes a los anteriores, deberán, previamente a la posesión, escoger entre la remuneración del cargo y la que le corresponde como docente. Si selecciona esta última podrá recibir una bonificación mensual, no constitutiva de salario, equivalente a un porcentaje de su remuneración mensual del 25%. (…)” La entidad accionante afirmó que la Universidad del Quindío expidió el acto acusado con fundamento en la sentencia C-053 de 1998 de la Corte Constitucional, sin tener en cuenta que ésta autorizó el pago de bonificaciones esporádicas con recursos generados por la misma institución universitaria, más no la creación de prestaciones de carácter permanente como las reconocidas en el acto impugnado. Frente a lo anterior, la Sala considera que la confrontación del acto acusado con

las normas invocadas, no conlleva a la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 024 de 2006, pues de su comparación y estudio preliminar no se advierten las normas del orden superior como infringidas. En efecto, es necesario realizar un estudio detallado del acto acusado para determinar si al crear dichas bonificaciones, se están contraviniendo los preceptos constitucionales y legales, o si por el contrario la situación regulada por el Acuerdo se enmarca en la excepción prevista por la Corte Constitucional la en sentencia C053 de 19985, es decir, si se reconoció un incentivo para los docentes por labores adicionales o un incremento de sus salarios y prestaciones sociales. En ese orden de ideas, del análisis del acto acusado y las normas que se consideran vulneradas no se evidencia una contradicción de tal entidad para que prospere la medida cautelar prevista en el artículo 152 del C.C.A., toda vez que es necesario adelantar un análisis de fondo para determinar si con la expedición del acto acusado se desconocen las disposiciones invocadas por la parte actora. Como quiera que los argumentos de la solicitud de suspensión no son suficientes para enervar la presunción de legalidad que cobija al acto acusado, resulta imperativo confirmar el auto apelado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 11 de junio de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, en cuanto negó la suspensión provisional de los

efectos del Acuerdo 024 de 2006, expedido por el Consejo Superior de la Universidad del Quindío, por el cual se establecen bonificaciones para los docentes que desempeñen cargos académico-administrativos. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 5 M. P. Fabio Morón Díaz. La Corte declaró exequible el artículo 13 de la Ley 331 de 1996?, que prohíbe a los consejos superiores de los entes universitarios expedir acuerdos que incrementen salarios y prestaciones durante dicha vigencia fiscal, sin embargo, indicó que el reconocimiento y pago de incentivos a los docentes con recursos de la misma institución, no está sujeto a dicha prohibición. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Relatoría: JORM/Lmr.