CE-63001-23-31-000-2011-00134-01(19032)-2012

SUSPENSION PROVISIONAL – Medida cautelar. Finalidad. Requisitos / INFRACCION MANIFIESTA – Requisito para que proceda la suspensión provisional de actos administrativos generales / ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL QUINDIO SAN JUAN DE DIOS – La facultad impositiva se debe estudiar en la sentencia Esta Corporación precisa que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene por objeto que un acto administrativo que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir efectos y para que proceda cuando se ejerce la acción de nulidad, según lo ordena el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, se requiere que la violación de las normas superiores invocadas como vulneradas sea manifiesta, esto es, que dicha infracción sea perceptible a primera vista, “por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”. Efectuada la confrontación directa del texto de los actos acusados con las normas invocadas como infringidas, la Sala observa que no aparece una infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos derivados de la normatividad que rige la materia. En efecto, se advierte que la demandante fundamenta la solicitud de suspensión provisional del acuerdo acusado en la vulneración de los artículos antes trascritos, pero es necesario efectuar un análisis de la facultad impositiva de los departamentos y municipios a la luz de las normas constitucionales y legales, para efectos de determinar si por un lado la Asamblea Departamental del Quindío tiene

competencia para autorizar a los concejos municipales para que expidan los actos que impongan el cobro de la estampilla prohospital departamental universitario del Quindío San Juan de Dios y, por el otro, si los concejos municipales, en virtud de esa autorización, podían o no cobrar el referido tributo. Aduce la actora que en los actos acusados se desconocieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía fiscal de las entidades territoriales, por lo que consideró violadas de manera ostensible las normas invocadas.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –

ARTICULO 152

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 0049 DE 2002 (11 de diciembre) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO – (No suspendido) / ORDENANZA 00005 DE 2005 (4 de abril) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO – (No suspendido) / ACUERDO 014 DE 2005 (25 de junio) CONCEJO MUNICIPAL DE CIRCASIA – (No suspendido) / ACUERDO 023 DE 2010 (7 de septiembre) CONCEJO MUNICIPAL DE CIRCASIA – (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 63001-23-31-000-2011-00134-01(19032)

Actor: E.S.E. HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL

QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDIO - MUNICIPIO DE CIRCASIA AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 6 de mayo de 2011 del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la actora solicitó la nulidad parcial de las Ordenanzas 0049 de 11 de diciembre de 2002 y 00005 de 4 de abril de 2005, expedidas por la Asamblea Departamental del Quindío y de los Acuerdos 014 de 25 de junio de 2005 y 023 de 7 de septiembre de 2010 del Concejo Municipal de Circasia (Quindío). Pretende, además, la suspensión provisional de los efectos de las citadas normas. El 11 de abril de 2011, se presentó la demanda y, mediante el auto apelado, el a quo la admitió y negó la suspensión provisional solicitada. Inconforme con la anterior providencia, la actora interpuso oportunamente el recurso de apelación. LOS ACTOS ACUSADOS A continuación se transcriben las normas demandadas: “ORDENANZA 0049 (11 de diciembre de 2002) POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA PROHOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confieren el artículo 300,

numeral 4 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 645 del 19 de febrero de 2001.

ORDENA: (…) ARTÍCULO 8. Autorízase a los respectivos CONCEJOS MUNICIPALES de todos los municipios del Departamento del Quindío a efecto de que expidan el correspondiente acto administrativo que haga obligatorio el cobro de estampilla prohospital Universitario, en los términos previstos en la presente ordenanza y con fundamento de la ley 645 de febrero 19 del 2001.

(…) ORDENANZA 00005 (4 de abril de 2005) POR MEDIO DE LA CUAL SE REGLAMENTA EL USO DE LA ESTAMPILLA PRO-HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS Y SE DICTAN Y SE DEROGAN UNAS DISPOSICIONES LA HONORABLE ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDÍO, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 300, numeral 4 de la Constitución Política de Colombia, y en especial la Ley 645 del 19 de febrero de 2001.

ORDENA: ARTÍCULO 10º. Autorízase a los respectivos CONCEJOS MUNICIPALES de todos los municipios del Departamento del Quindío a efecto de que expidan el correspondiente acto administrativo que haga obligatorio el cobro de Estampilla ProHospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, en los términos previstos en la presente ordenanza y con fundamento de la Ley 645 de febrero 19 de 2001.

ACUERDO 014

(Junio 25 de 2005) POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EN EL MUNICIPIO DE CIRCASIA EL

COBRO DE LA ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL

QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS, EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE CIRCASIA QUINDÍO, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 10 de la ordenanza 0005 del 4 de abril de 2005.

ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Adóptese en el Municipio de Circasia el cobro de la Estampilla ProHospital Departamental Universitario San Juan de Dios autorizada por la Ley 645 de febrero 19 de 2001, acogida por la Asamblea Departamental del Quindío a través de la ordenanza 005 del 4 de abril de

2005.

ARTÍCULO SEGUNDO: La estampilla Prohospital Departamental Universitario San Juan de Dios Empresa Social del Estado será recaudada mediante el uso obligatorio de ésta, sobre los actos y documentos definidos en la Ordenanza 005 del 4 de abril de 2005, la cual debe ser acogida en todas sus partes.

ARTÍCULO TERCERO: La destinación de los recursos por concepto de recaudo de la Estampilla ProHospital se hará conforme a lo establecido en la Ley 645 del 2001.

ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción.

(…)

ACUERDO 023

(SEPTIEMBRE 07 DE 2010) “POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL USO DE ESTAMPILLAS EN LA

ALCALDIA Y ENTIDADES PÚBLICAS CON SEDE EN LA JURISDICCIÓN

TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE CIRCASIA QUINDÍO” EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE CIRCASIA QUINDÍO, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Constitución Política de Colombia en sus artículos 1º, 287-3, 313-4 y 338, la Ley 136 de 1994.

ACUERDA: (…) ARTÍCULO SEGUNDO: Por medio del presente se deroga el Acuerdo No. 14 de Junio 25 de 2005 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EN EL

MUNICIPIO DE CIRCASIA EL COBRO DE LA ESTAMPILLA PRO HOSPITAL

UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS, EMPRESA SOCIAL

DEL ESTADO.

(…)” LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte demandante, en capítulo separado, solicitó la suspensión provisional de las Ordenanzas 00049 de 11 de diciembre de 2002 [art. 8] y 0005 de 4 de abril de 2005 [art. 10] y de los Acuerdos 014 de 25 de junio de 2005 y 023 de 7 de septiembre de 2010 [art. 2]. Para sustentar la solicitud expuso: Por un lado, en relación con las Ordenanzas 00049 de 11 de diciembre de 2002 [art. 8] y 0005 de 4 de abril de 2005 [art. 10], expedidas por la Asamblea Departamental del Quindío, indicó que estas normas al autorizar a los Concejos Municipales del Departamento del Quindío para expedir el acto administrativo que imponga el cobro de la Estampilla ProHospital

Universitario, infringen la Ley 645 de 2001 [arts. 1, 3, 4, 5 y 7], que determinó ese tributo como departamental, es decir, destinado a los gastos departamentales y no a los municipales. La norma superior tampoco facultó a las asambleas departamentales para que autorizaran a los concejos municipales a adoptar el cobro de la estampilla. Así que los municipios no estaban facultados legalmente para imponer ese tributo. Se refirió a la sentencia C-227 de 2002 de la Corte Constitucional que estudió la constitucionalidad de la Ley 645 de 2001 y determinó que la ley otorga a las asambleas departamentales la competencia residual para determinar los demás elementos del tributo. El actor estimó en este punto que esa competencia no puede entenderse extendida a dar autorización a las corporaciones municipales para cobrar el tributo. Consideró desconocidos los artículos 4º y 313 [4] de la Constitución Política, ya que es competencia de los concejos municipales “votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y gastos locales”. Trascribió algunos apartes de la sentencia C-413 de 1996 de la Corte Constitucional, en la que se pronunció respecto de las características de los tributos en el orden territorial. También se contraría el artículo 13 de la Constitución Política, si se tiene en cuenta que se deja al arbitrio de los concejos municipales la adopción del tributo consagrado en la Ley 645 de 2001, a pesar de que su naturaleza es departamental y el sujeto activo es el Departamento del Quindío y el beneficiario es la E.S.E. Hospital Departamental Universitario del Quindío San

Juan de Dios; sin embargo, dependiendo del municipio que adopte el cobro del tributo existirán sujetos pasivos del mismo y en otros municipios en los que se decida no cobrarlo no habrá sujetos pasivos, a pesar de que todos los habitantes del Departamento del Quindío tienen la obligación de pagarlo por tratarse de un tributo departamental. Por otro lado, advirtió, básicamente por las mismas razones antes expuestas, que los Acuerdos 014 de 25 de junio de 2005 y 023 de 7 de septiembre de 2010 del Concejo Municipal de Circasia (Quindío) desconocen la Ley 645 de

2001. Insistió en que los acuerdos municipales demandados no se sustentan en una facultad autónoma de las corporaciones municipales o la sola autorización constitucional, pues precisamente por disposición de la Carta la expedición de un acuerdo que decrete un tributo o su derogatoria debe fundarse en la ley en la que se establezcan los elementos del mismo o que permita que los concejos municipales determinen algunos de los elementos o faculte a las asambleas departamentales para autorizar a los concejos a expedir acuerdos sobre un tributo determinado.

Concluye que el concejo municipal al expedir los acuerdos demandados actuó sin autorización legal, excedió sus competencias constitucionales y violó la autonomía territorial del departamento, puesto que la estampilla pro – Hospital Departamental Universitario del Quindío es de carácter departamental y no municipal, precisamente, porque no estaba destinada al funcionamiento del municipio. Por esta misma razón, consideró como vulnerado el artículo 32 [4 y 7] de la Ley 136 de 1994. Invocó los artículos 1º, 4º, 13, 298, 300 [4] y 313 [4] de la Constitución Política,

los cuales también considera vulnerados porque al tratarse de un tributo departamental, los municipios tienen absoluta restricción para expedir actos referidos al mismo impuesto. Para el caso concreto, el Concejo Municipal de Circasia al adoptar el cobro de la estampilla pro - hospital departamental en el territorio y luego derogarlo asumió una competencia que por ley no tenía. Así que estableció un tributo que ya era obligatorio, según la Ley 645 de 2001 y las ordenanzas respectivas y luego lo derogó, a pesar de que el tributo se estableció para todo el Departamento del Quindío. Esa derogatoria implica que los ciudadanos de Circasia que realicen los hechos generadores definidos en la ordenanza no sean sujetos pasivos del tributo, a diferencia de los demás habitantes del departamento. Trascribe apartes de la sentencia C-538 de 2002 de la Corte Constitucional, para concluir que el Departamento de Quindío debió optar por realizar una imposición tributaria diferente a la contemplada en las disposiciones demandadas. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo del Quindío, en el numeral segundo del auto de 6 de mayo de 2011, negó la suspensión provisional de los actos atacados al no existir manifiesta contradicción con las normas superiores invocadas. Consideró necesario un análisis interpretativo profundo y en todo el contexto normativo en que se expidieron los actos demandados para determinar su legalidad, puesto que pudiera entenderse que las normas departamentales están adaptando el cobro del tributo en los municipios del Departamento del Quindío, en aplicación del principio de colaboración armónica entre las Corporaciones públicas territoriales.

Finalmente, acudió al principio de conservación del derecho, según el cual el juez siempre debe preservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador. EL RECURSO La demandante inconforme con la negativa de decretar la medida provisional, apeló con los mismos argumentos de la solicitud inicial. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Esta Corporación precisa que la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene por objeto que un acto administrativo que se presume ilegal o inconstitucional deje de producir efectos y para que proceda cuando se ejerce la acción de nulidad, según lo ordena el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, se requiere que la violación de las normas superiores invocadas como vulneradas sea manifiesta, esto es, que dicha infracción sea perceptible a primera vista, “por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”. En el presente caso, se pide la suspensión provisional de las Ordenanzas 0049 de 11 de diciembre de 2002 y 00005 de 4 de abril de 2005, expedidas por la Asamblea Departamental del Quindío y de los Acuerdos 014 de 25 de junio de 2005 y 023 de 7 de septiembre de 2010 del Concejo Municipal de Circasia (Quindío), por violación de los artículos 1º, 4º, 13, 298, 300 [4] y 313 [4] de la Constitución Política, 1º, 3º, 4º, 5º y 7 de la Ley 645 de 2001 y 32 [4 y 7] de la Ley 136 de 1994. Las normas superiores que se invocan como infringidas prevén:

Constitución Política:

ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. ART. 4º—La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades ART. 13.—Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. ART. 298.—Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de

los servicios que determinen la Constitución y las leyes. La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga ART. 300.— Modificado. A.L. 1/96, art. 2º. Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas: (…)

4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales

ART. 313.—Corresponde a los concejos: (…)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

Ley 645 de 2001 Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla prohospitales universitarios ART. 1º—Autorízase a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla prohospitales universitarios públicos. (…) ART. 3º—Autorízase a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios públicos para que determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos. ART. 4º—Las providencias que expidan las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios públicos en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ART. 5º—Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan

a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos. (…) ART. 7º—Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales de acuerdo con las ordenanzas que los reglamenten y su control estará a cargo de las respectivas, contralorías departamentales. Ley 136 de 1994 Por la cual de dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios ART. 32.—Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…)

4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley.

(…)

7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.

Efectuada la confrontación directa del texto de los actos acusados con las normas invocadas como infringidas, la Sala observa que no aparece una infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos derivados de la normatividad que rige la materia. En efecto, se advierte que la demandante fundamenta la solicitud de suspensión provisional del acuerdo acusado en la vulneración de los artículos antes trascritos, pero es necesario efectuar un análisis de la facultad impositiva de los departamentos y municipios a la luz de las normas constitucionales y legales, para efectos de determinar si por un lado la Asamblea Departamental

del Quindío tiene competencia para autorizar a los concejos municipales para que expidan los actos que impongan el cobro de la estampilla prohospital departamental universitario del Quindío San Juan de Dios y, por el otro, si los concejos municipales, en virtud de esa autorización, podían o no cobrar el referido tributo. Aduce la actora que en los actos acusados se desconocieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía fiscal de las entidades territoriales, por lo que consideró violadas de manera ostensible las normas invocadas. Lo anterior, evidencia que en el sub examine debe efectuarse un análisis de fondo que no es propio de esta etapa procesal en la cual el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega. Le asiste razón al a quo, en consecuencia, esta Corporación confirmará el numeral segundo del auto apelado en el que se negó la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : Confírmase el numeral segundo del auto de 6 de mayo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. Cópiese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ