CE-63001-23-33-000-2012-00034-01(AG)A-2013

INADMISION DE LA DEMANDA - Diferencias con el rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA - Incumplimiento de los requisitos / ACCION DE GRUPO - Denominada medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo por la Ley 1437 de 2011 / MEDIO DE CONTROL DE

REPARACION DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - Normas

aplicables / MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - Requisitos de procedencia El objeto de la demanda en el caso sub exámine es improcedente a través del mecanismo de protección contemplado en el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente al momento de la interposición de la demanda, por las razones que pasan a explicarse: La Ley 1437 de 2011, en su título III, discriminó los llamados medios de control, los cuales figuran desde el artículo 135 al 148. Y en ese compendio, se incluyó la llamada acción de grupo, que fue desarrollada por la ley 472 de 1998, y que viene a denominarse en la nueva normativa como Reparación de los Perjuicios Causados a un Grupo… Pues bien, el legislador, en su libre poder de configuración incluyó este mecanismo de origen constitucional como otra de las tantas formas de acceder a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, conservó la aplicabilidad de la normativa especial que reguló la materia, siendo ésta la Ley 472 de 1998, tal y como se observa al finalizar el primer inciso transcrito. Por lo tanto, es dable sostener que, quien promueva este tipo de medio

de control, debe hacerlo observando las prescripciones especiales de la materia, en lo que respecta a requisitos de procedencia y legitimación para actuar. Ahora bien, advierte la Sala, que de la lectura de la demanda y del recurso de apelación, la pretensión principal va encaminada al resarcimiento de un daño antijurídico causado, presuntamente, por la omisión de la Nación - Ministerio del Interior, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, al no llevar a cabo la reparación integral administrativa de los demandantes, en su calidad de víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado… Sin embargo, aún cuando la demandante manifestó que sus pretensiones se enmarcarían en la acción de grupo, se tiene que no logra reunir los requisitos para que ello tenga procedencia… se concluye que el número de demandantes no alcanza el mínimo establecido por la ley, teniendo en cuenta que quienes promueven la reclamación de perjuicios son los miembros de una familia de 4 personas. Por tanto, resulta de entrada inoperante este mecanismo para el objeto pretendido por los actores. Lo anterior, constituyó una de las razones para la inadmisión… Por otro lado… observa la Sala que la parte demandante… actúa a nombre propio, y carece de derecho de postulación. A su vez, de la lectura del contenido de la demanda, se desprende un error adicional, que fue reconocido por el a quo y reitera la Sala: Existe una total imprecisión de los hechos y pretensiones. Si bien se encuentran enumerados, tal y como se

exige, ninguno de ellos guardan claridad, ni relación entre los mismos. Lo que contraría lo exigido en los numerales 2 y 3 del artículo 162 del CPACA. Los defectos en mención, sumados a los señalados en su momento en el auto inadmisorio, imposibilitan impartirle trámite a este mecanismo de protección.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 145 / CODIGO DE

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTICULO 150 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

162 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 169 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 243 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 46 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 49 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVILARTICULO 85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C., 24 de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 63001-23-33-000-2012-00034-01 (AG)A

Actor: ALEJANDRINA LOZANO Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el

auto del 27 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el que rechazó la demanda por incumplimiento de los requisitos de que trata el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del Artículo 68 de la Ley 472 de 1998.

I. ANTECEDENTES

1. En demanda presentada el 9 de agosto de 2012, Alejandrina Lozano, actuando en nombre propio, y de su familia, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio del Interior, Departamento Administrativo para la prosperidad Social, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, por los perjuicios causados con motivo de la omisión de las entidades en la pronta reparación integral administrativa, en su calidad de víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado.

En consecuencia, deprecó que se condenara a pagarle el valor 410 salarios mínimos legales con ocasión al desplazamiento al cual se ha visto forzada junto con su familia. Como pretensión adicional, solicitó el pago por concepto de daño a la vida de relación, los cuales tazó en 200 salarios mínimos legales mensuales. Asimismo, pidió, se condenara al pago de perjuicios materiales, los que determinó en $204.557.000, suma que cubre la suspensión de ayuda económica que la demandante suministraría a su familia en un periodo de 5 años.

2. Mediante providencia de 5 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo del

Quindío, al resolver sobre la admisibilidad de la demanda que dio origen a la actuación, previo estudio del contenido del libelo introductorio, del que se concluyó adolecía de requisitos propios de este medio de control, determinó inadmitir la demanda, y como consecuencia de ello, otorgó un término de 10 días hábiles para que se procediera a su corrección. El auto en mención encontró las siguientes falencias: Improcedencia de la Acción de Grupo, comoquiera que no se establece el número mínimo de perjudicados que exige la ley especial en la materia; ausencia del derecho de postulación, teniendo en cuenta que no actuó por conducto de apoderado; falta de adecuación de la demanda a la normativa vigente al momento de su presentación, esto es, la ley 1437 de 2011; falta de copia de la demanda con sus anexos, para el traslado a la Agencia Nacional de Defensa del Estado, tal y como lo prescriben los artículos 610 y 612 del Código General del Proceso; ausencia total de pruebas, perdiendo de vista lo prescrito en al artículo 52 de la Ley 472 de 1998, el que exige el acompañamiento a la demanda de las pruebas que se pretendan hacer valer, y por último, la falta de precisión, claridad y determinación de los hechos, en la medida en que el escrito petitorio no determina con precisión cuál fue la fecha exacta de los hechos, ni la causa, tal y como lo exige el artículo 162 numeral 2 del CCAPA.

2. El 27 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Quindío, rechazó la demanda por no haber subsanado la parte demandante, en el término previsto, los

defectos advertidos en la providencia inadmisoria.

3. El actor apeló la decisión, para deprecar que, en su lugar, se admitiera la demanda, y se proceda a aplicar la figura de la transmutación de las acciones constitucionales.

Adujo la actora, que hasta la fecha no han sido reparadas integralmente sus derechos como víctima de la violencia, calidad que tiene al estar inscrita en el registro nacional de víctimas. Asimismo, aporta copias simples de fallos de tutelas en los que se protegió el derecho fundamental a la reparación integral de la población desplazada y se ordena al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, proceder al estudio de las solicitudes indemnizatorias en razón a la condición de desplazados.

4. El recurso fue concedido por el Tribunal el 9 de octubre de 2012 y admitido el 26 de abril siguiente en esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES

1. La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio pasible del recurso de apelación, proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con los artículos 1501 y 2432 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1 Artículo 150. Modificado por la Ley 1564 de 2012, artículo 615. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones

de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 2 Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

(…)

2. Se tiene que lo pretendido por el demandante, es que se declare patrimonialmente responsable a la Nación – Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Ministerio del Interior, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por los perjuicios que habían sido causados a raíz de la no reparación administrativa en su calidad de víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado, para lo cual promovió acción de grupo.

3. Encuentra la Sala que, el objeto de la demanda en el caso sub exámine es improcedente a través del mecanismo de protección contemplado en el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente al momento de la interposición de la demanda, por las razones que pasan a explicarse: La Ley 1437 de 20113, en su título III, discriminó los llamados medios de control, los cuales figuran desde el artículo 135 al 148. Y en ese compendio, se incluyó la llamada acción de grupo, que fue desarrollada por la ley 472 de 1998, y que viene a denominarse en la nueva normativa como “Reparación de los Perjuicios

Causados a un Grupo”. Al respecto dice el artículo: Artículo 145.Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. Pues bien, el legislador, en su libre poder de configuración incluyó este mecanismo de origen constitucional como otra de las tantas formas de acceder a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, conservó la aplicabilidad de la normativa especial que reguló la materia, siendo ésta la Ley 472 de 1998, tal y como se observa al finalizar el primer inciso transcrito. Por lo tanto, es dable sostener que, quien promueva este tipo de medio de control, debe hacerlo observando las prescripciones especiales de la materia, en lo que respecta a requisitos de procedencia y legitimación para actuar. 3 Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ahora bien, advierte la Sala, que de la lectura de la demanda y del recurso de apelación, la pretensión principal va encaminada al resarcimiento de un daño antijurídico causado, presuntamente, por la omisión de la Nación - Ministerio del Interior, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, al no llevar a cabo la

reparación integral administrativa de los demandantes, en su calidad de víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado. Así lo expresa el libelo demandatorio: “Yo ciudadano colombiano: ALEJANDRINA LOZANO identificada al pie de mi firma, atentamente me permito ejercer actuando en nuestro propio nombre y representación mediante el presente escrito entablo ACCIÓN DE GRUPO en contra de: la NACIÓN COLOMBIANA Ministerio del Interior, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Bogotá Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas, Bogotá y Territorial Quindío, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Bogotá Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER Territorial Quindío (sic) Defensoría del Pueblo Regional Quindío, Procuraduría General de la Nación Bogotá y Territorial Quindío, Gobernación de Quindío, Alcaldía Municipal de Montenegro Q. (sic) por violación de los Derechos Fundamentales a la Verdad la Reparación Integral Como Población Desplazada Víctima de la Violencia y los derechos Fundamentales a la INDEMNIZACIÓN, la Tierra, Vivienda Urbana o Rural, Proyecto Agrícola, por incumplimiento a los núcleos familiares desplazadas por la violencia en Colombia.” (Folio 1 del cuaderno No. 1)

4. Sin embargo, aún cuando la demandante manifestó que sus pretensiones se enmarcarían en la acción de grupo, se tiene que no logra reunir los requisitos para que ello tenga procedencia, asunto que advirtió el a quo en la providencia

inadmisoria, al señalar los defectos que adolecía la demanda, los que comparte la Sala, por encontrarse acorde a las disposiciones aplicables al caso. En lo que respecta a los requisitos para que proceda la Acción de Grupo, la Ley 472 de 1998, en su artículo 46 señala: “Artículo 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas. Aplicando la disposición en mención al caso concreto, se concluye que el número de demandantes no alcanza el mínimo establecido por la ley, teniendo en cuenta que quienes promueven la reclamación de perjuicios son los miembros de una familia de 4 personas. Por tanto, resulta de entrada inoperante este mecanismo para el objeto pretendido por los actores. Lo anterior, constituyó una de las razones para la inadmisión. Por otro lado, el artículo 49 de la ley 472 de 1998 prescribe: Artículo 49. Ejercicio de la acción. Las acciones de grupo deben ejercerse por conducto de abogado. (…) Observa la Sala que la parte demandante inobservó esta disposición, pues actúa a nombre propio, y carece de derecho de postulación. A su vez, de la lectura del contenido de la demanda, se desprende un error

adicional, que fue reconocido por el a quo y reitera la Sala: Existe una total imprecisión de los hechos y pretensiones. Si bien se encuentran enumerados, tal y como se exige, ninguno de ellos guardan claridad, ni relación entre los mismos. Lo que contraría lo exigido en los numerales 2 y 3 del artículo 162 del CPACA4. Los defectos en mención, sumados a los señalados en su momento en el auto inadmisorio, imposibilitan impartirle trámite a este mecanismo de protección. 4 Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.

3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.

5. Por otra parte, en atención a que la figura procesal de la inadmisión de la demanda es un instrumento encaminado al saneamiento del proceso, a efectos de evitar la estructuración de nulidades posteriores y fallos inhibitorios5, es preciso tener en cuenta que la ley otorgó al juez esa facultad de control, para que la ejerciera en una sola oportunidad.

Como puede observarse, el artículo 53 la Ley 472 de 1998 establece que en el examen de admisión el juez valorará la procedencia de la acción en los términos de los artículos 3 y 47 de la misma. Lo que fue llevado a cabo en derecho por el

Tribunal del Quindío, al hacer el estudio preliminar. Ahora bien, comoquiera que la Ley especial no reguló la figura de la inadmisión, por remisión expresa del artículo 686 a la norma general, que para el caso que nos ocupa, es el Código de Procedimiento Civil, se tiene que el Juez de primera instancia, si bien procedió de forma coherente al señalar los defectos de la demanda y conceder un término para que fueran subsanados, conviene advertir que no empleó la norma que por ley se disponía para el efecto, en la medida en que dio aplicabilidad al artículo 170 del CPACA7, concediéndole a la demandante el término de 10 días para que procediera a subsanar los yerros anotados, oportunidad que precluyó sin pronunciamiento alguno; y para casos como el sub exámine, lo correcto era el dar aplicación al artículo 85 del CPC8. No obstante, el estudio preliminar a la demanda llevado a cabo por el Tribunal, no se opone a las disposiciones pertinentes en la materia, y la Sala comparte lo resuelto. 5 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Parte General, Dupré Editores, Bogotá, 2002. Pág. 483. 6 Artículo 68. Aspectos no regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil. 7 CPACA. Artículo 170. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus

defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 8 CPC. Artículo 85.- Modificado por la Ley 1395 de 2010, artículo 5º. Inadmisibilidad y rechazo de plano de la demanda. El juez declarará inadmisible la demanda:

1. Cuando no reúna los requisitos formales. (…) En estos casos, el juez señalará los defectos de que adolezca, para que el demandante los subsane en el término de cinco días. Si no lo hiciere, rechazará la demanda.

Asunto igual tuvo ocurrencia al proferirse el auto de rechazo de la demanda, el cual fue dictado bajo las prescripciones del artículo 169 del CPACA9, siendo lo idóneo el aplicar el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil. Bajo esta lógica y entendimiento, el control formal de legalidad realizado por el juez al momento de examinar la demanda y decidir sobre su admisión, se llevó a cabo en derecho, pues esa era la oportunidad procedente para decretar su inadmisión, y las observaciones hechas en su oportunidad fueron acordes a las normas que rigen la materia. Al respecto, la doctrina dispone10: “Inadmisión y rechazo significan no aceptación de la demanda, pero medio gran diferencia entre una y otra: la inadmisión conlleva posponer la aceptación, a fin de que se corrijan ciertas fallas; el rechazo tiene un carácter definitivo, pues implica la no tramitación de la demanda. La inadmisión puede ser paso previo al rechazo, pues al no admitiese una demanda, si dentro del término legal no se subasanan las fallas, el juez la

debe rechazar.” Por lo anterior, estima la Sala que le asistió la razón al Tribunal al rechazar la demanda, ya que no fue subsanada conforme a lo solicitado en la providencia de inadmisión, donde se señalaron los defectos de que adolecía. En este orden, se confirmará la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E: 9 CPACA. Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…)

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 10 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Parte General, Dupré Editores, Bogotá, 2009.

Pág. 486. Primero. Confírmase el auto de 27 de septiembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase

ENRIQUE GIL BOTERO OLGA MELIDA VALLE DE LA HOZ

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Presidente