CE-63001-23-33-000-2015-00227-01(ACU)-2015

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO RESPECTO A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVOIndependientemente de si la ley que impone la actuación previó o no un término para ejercerla / TÉRMINO PARA EJERCER LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO FRENTE A OBLIGACIÓN LEGAL DE EJERCER LA POTESTAD REGLAMENTARIA - No debe exceder los 6 meses siguientes a la expedición de la respectiva normativa Para la Sala, (…) la acción de cumplimiento es procedente, debido a que la orden imperativa impuesta por el legislador al Gobierno Nacional carecería de eficacia si no se contare con un mecanismo judicial idóneo, que permitiera solicitar su materialización, independiente de si en la ley se impuso o no un término para su cumplimiento.(…) Así las cosas, que el legislador, guarde silencio respecto al tiempo en el que debe ejercerse la potestad reglamentaria, no significa que el poder ejecutivo quede relevado del deber que le impuso la ley, por el contrario, solo implica que surge para el gobierno la obligación de expedir la reglamentación exigida, obligación que, valga recordarlo, es de resultado -por oposición a una obligación de medio-. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones. (…) cuando la obligación legal de ejercer la potestad reglamentaria carece de un término específico, la acción de cumplimiento

no procede de forma inmediata, sino dentro de un término razonable que en todo caso no exceda los 6 meses siguientes a la expedición de respectiva normativa, comoquiera que dicho lapso es suficiente para que el ejecutivo lleve a cabo todos los trámites pertinentes para expedir la reglamentación respectiva. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE - Que ordena al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria la acción pretende el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley, por lo que cumple a cabalidad lo exigido en el artículo 1 de la Ley 397 de 1997.(…) la Sala revocará la sentencia de 28 de agosto de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, habida cuenta que la disposición que se dice incumplida, es decir, el artículo 89 de la Ley 100 de 1993 contiene un verdadero mandato imperativo e inobjetable consistente en ordenar al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria, mandato plenamente exigible a través de esta acción pese a que no se hubiese establecido un límite temporal para el efecto. Lo anterior, debido que a para que las personas que se encuentren en el régimen pensional de ahorro individual, y hayan acumulado un capital requerido para financiar una pensión superior al 110% de la pensión mínima de vejez, puedan usar el exceso de dicho capital ahorrado como garantía de créditos de vivienda o educación, es imperioso contar con un reglamento que de eficacia a la norma. (…) es evidente que no es de recibo el argumento expuesto en la

contestación de la demanda, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando afirma que la norma cuyo cumplimiento se solicita implica gasto, pues expedir una reglamentación en nada afecta el presupuesto de esa entidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 89 - NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 89 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393

DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 7 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 15 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 21 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 25 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 103

NOTA DE RELATORÍA: La providencia cita la línea jurisprudencial de la sección Quinta en relación con la procedencia de la acción de cumplimiento respecto a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo, para rectificar la postura en el sentido de entender que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto debido a que la ausencia de un lapso especifico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la

acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 63001-23-33-000-2015-00227-01(ACU)

Actor: DARIO GIL LONDOÑO

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y OTROS OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 28 de agosto de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío (i) declaró no probadas las excepciones de “cosa juzgada” y “constitución en renuencia” y (ii) negó las súplicas de la acción de cumplimiento instaurada por el actor contra el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de cumplimiento Mediante escrito radicado el 11 de agosto de 2015, en la Oficina Judicial de Armenia, Quindío, el señor Darío Gil Londoño, en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 89 de la Ley 100 de 19931, para que procedieran a expedir la reglamentación de éste.

Como pretensión solicitó que se ordene a los entes ministeriales accionados reglamentar el artículo 89 de la Ley 100 de 1993 y “…A LA SOCIEDAD

ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR

S.A.: que me conceda garantía para un crédito hipotecario para adquisición de vivienda con base en la totalidad de los recursos existentes en mi cuenta individual de ahorros y posteriormente, previa la constitución de la reserva de ahorros necesaria para garantizar el pago de una pensión que cubra el 110% de la mínima, efectúe el reconocimiento de mi pensión”.

2. Hechos probados La Sala encontró demostrados los siguientes hechos:  El actor en enero de 20132 solicitó a la Presidencia de la República que “… en ejercicio del artículo 189 de la C.P. se sirva reglamentar el artículo referido (89 de la Ley 100 de 1993), eliminando de esta manera el abominable argumento que exponen los fondos para negar el ejercicio del derecho consagrado en dicho artículo, en el entendido de que seremos muchos los beneficiados con dicha medida y que la reglamentación solicitada no implica comprometer recursos del presupuesto nacional para que se reconozca la garantía referida, pues se constituirá exclusivamente con los ahorros que a nombre de los afiliados manejan los fondos de pensiones”.  La Presidencia contestó el 19 de febrero de 2013, que “…si las entidades competentes para resolver su situación se han pronunciado de manera especial sobre el particular a la Presidencia de la República no le es posible intervenir nuevamente en asuntos como el planteado en su comunicación, teniendo en cuenta las normas vigentes sobre el particular”; además le dio traslado de la comunicación a los Ministerios de Trabajo y de Vivienda, Ciudad y Territorio. 1 Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

2 En la comunicación solo aparece enero de 2013, pero no se precisó el día de entrega; además no hay fecha de radicación de la Presidencia de la República (fls. 48 a 50).  La directora de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio del Trabajo, mediante Oficio del 21 de febrero de 2014, manifestó al actor que la aplicación del artículo 89 de la Ley 100 de 1993 “…quedó supeditado a la reglamentación que para tal efecto se expida, por parte del Gobierno Nacional, la cual aún no se ha expedido”; y envío la solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que a su vez respondió al señor Gil Londoño, el 4 de marzo de 2014, que “…los recursos a que hace referencia el artículo 89 de la Ley 100 de 1993, se deben utilizar como garantía para obligaciones futuras pero no para las ya contraídas. Por último, me permito informarle que, este Ministerio conjuntamente con el Ministerio de Trabajo, está evaluando la posibilidad de reglamentar esta norma“.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto de 13 de agosto de 20153, el Tribunal Administrativo del Quindío rechazó la acción de cumplimiento frente a la Sociedad Administradora de Pensiones Porvenir S.A., por cuanto ésta “…actúa como administradora del servicio público de seguridad social en pensiones4 sin que ello signifique el ejercicio de una función pública pues se encarga de manejar los recursos de las cuentas de ahorro individual de sus afiliados, aunado a que el legislador no les otorgó esa connotación5 por tanto resulta inviable que la acción de cumplimiento

proceda en su contra”; admitió la demanda respecto de los Ministerios de Trabajo y Hacienda y Crédito Público, dispuso su notificación y precisó que “únicamente será objeto de la presente acción de cumplimiento la reglamentación del artículo 89 de la Ley 100 de 1993” 6. 3.2. Contestación de la entidad accionada – El apoderado judicial del Ministerio de Trabajo se opuso a las pretensiones del actor, solicitó que se desestimaran y como consecuencia de ello se le exonerara de toda responsabilidad. 3 El auto del 13 de agosto de 2015, fue notificado por “Estado Electrónico” el 14 de agosto de 2015, por lo que quedó en firme el 21 de agosto de la misma anualidad. (fl. 80) 4 Ley 100 de 1993 art. 4º. La seguridad social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo de Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidos en la presente ley. 5 Arts. 90 a 112 de la Ley 100 de 1993. 6 Folio 79 del expediente. Adujo que las razones por las cuales el accionante busca la reglamentación del artículo 89 de la Ley 100 de 1993 no tienen cabida, habida cuenta de que, como se advirtió, el exceso de capital en el régimen de ahorro individual con solidaridad solo serviría como garantía al acreedor en caso de incumplimiento, y no para que ese dinero se libere o entregue con el propósito de adquirir vivienda o para estudiar. Señaló que la potestad reglamentaria encuentra su razón de ser en el numeral 11

del artículo 189 de la Carta Política y se entiende que a través de ésta se posibilita al Gobierno Nacional a dictar normas generales, obligatorias e impersonales con el propósito de fijar pautas respecto de la norma de la que deriva su existencia. Manifestó que pretender que el Ejecutivo cumpla a través de la presentación de esta clase de acción, la facultad discrecional y exclusiva que tiene de reglamentar la ley o normas con fuerza de ley no es posible, dado que en la preceptiva invocada no se le fijó al Gobierno Nacional un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, por tanto la acción se torna improcedente.

Propuso como excepciones: (i) “cosa juzgada”, toda vez que el actor nuevamente pretende un pronunciamiento judicial sobre hechos que fueron expuestos en la acción de cumplimiento presentada en el 2014, con número de radicación 201400037 ante los juzgados administrativos de Armenia, acción que fue rechazada y confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío; (ii) “buena fe”, pues la entidad ha obrado de conformidad con la potestad reglamentaria y a las competencias que le son exigibles; (iii) “innominada”, que se declare cualquier excepción que se encuentre probada en el proceso; (iv) “ausencia de nexo de causalidad” porque no hay relación entre lo pretendido por el actor y el funcionamiento de política de ese Ministerio; (v) “improcedencia de la solicitud”, en cuanto el ente ministerial no fue designado a través del artículo 89 de la Ley 100 de 1993 para su reglamentación7. 3.3. Contestación del apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, solicitó que se denegara por improcedente la presente acción, 7 Folios 88 a 97 del expediente por cuanto la norma invocada no contiene mandatos imperativos que deban ser cumplidos por parte de ese ministerio. Señaló que al actor se le indicó que “…el beneficio que otorga el artículo 89 de la Ley 100 de 1993 se refiere, a la posibilidad de que el afiliado otorgue garantía para créditos de vivienda y educación sobre el exceso de capital ahorrado en la cuenta de ahorro individual de pensiones, beneficio pensional ‘adicional’ que el accionante pretende se le reconozca con carácter preferencial frente al derecho principal de la pensión de vejez, petición que vulnera el derecho fundamental a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política”. Adujo que el artículo 89 de la Ley 100 de 1993 consagra un beneficio adicional que no ha sido reglamentado en procura de proteger y respetar el principio de la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2005. Sostuvo que el Gobierno Nacional “…ha desarrollado el derecho a una vivienda digna, que pretende el accionante, mediante la implementación de otras políticas y programas de vivienda con el objetivo de reducir el déficit habitacional y mejorar las condiciones de vivienda de los hogares colombianos. Entre estos programas, se encuentra el de Vivienda gratuita implementado en 2012, mediante el cual se promovió la construcción de 100.000 viviendas subsidiadas por completo por el Gobierno Nacional, con el fin de proveer acceso gratuito a

vivienda a hogares en situación de pobreza extrema y en condiciones de vulnerabilidad”. Destacó que por una parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, es necesario que se decrete la improcedibilidad de esta acción, toda vez que el beneficio pensional adicional previsto en el artículo 89 de la Ley 100 de 1993, que el actor pretende sea reglamentado, “no es de imperativa reglamentación”, y por la otra, según lo prevé el artículo 9º de la ley de cumplimiento, es improcedente, “…toda vez que mediante el impulso de esta no se puede decretar gasto público. Para el caso que nos ocupa, de prosperar la acción en los términos demandados podrían presentarse dos situaciones a saber: (1) Se estaría atentando contra el derecho a la seguridad social y su irrenunciabilidad porque el capital acumulado por el accionante para financiar su pensión, se estaría destinando a fines diferentes al espíritu de la Constitución y del Sistema; (2) Atentaría contra la sostenibilidad fiscal de la nación, en caso de hacerse efectiva la garantía, el accionante no tendría los recursos para gozar de su pensión siendo entonces la Nación que entre a garantizarle dicho disfrute por una irresponsabilidad, error o indebida interpretación del afiliado”. Precisó que la potestad reglamentaria puede ejercerse en cualquier tiempo, razón por la que esa cartera ha remitido proyecto de decreto reglamentario del artículo 89 de la Ley 100 de 1993 a la Dirección de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Trabajo para su revisión y ajustes, una vez se reciban las observaciones correspondientes se procederá a consolidar el tema.

Propuso las siguientes excepciones: (i) “Ineptitud de la demanda”, por la no constitución en renuencia del Ministerio, pues la solicitud presentada no exige el cumplimiento de normas con fuerza de ley; (ii) Improcedencia de la acción” dada la pretensión del actor; y (iii) “Facultad reglamentaria del ejecutivo”, toda vez que en el caso concreto la norma invocada no está sometida a plazo, condición o limitación alguna8. 3.4. Fallo impugnado El 28 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo del Quindío dictó sentencia en la cual (i) declaró no probadas las excepciones de “cosa juzgada” y “constitución en renuencia” y (ii) negó las súplicas de la acción de cumplimiento. Para sustentar las anteriores decisiones el a quo sostuvo que: i) no se configuró la excepción de cosa juzgada porque no hubo identidad de partes; ii) se acreditó la constitución en renuencia al Ministerio de Hacienda, toda vez que se le exigió la reglamentación del artículo 89 de la Ley 100 de 1993; iii) si bien los ministerios eventualmente pueden tener bajo sus competencias el ejercicio de la potestad reglamentaria, ésta debe ser claramente señalada por la ley y, en todo caso, no desplaza la competencia del Presidente de la República debido a que se encuentra subordinada a ella. Finalmente, agregó que “…aun cuando la norma en mención es clara en señalar la necesidad de una reglamentación, el legislador no otorgó esa labor en cabeza de algún Ministerio de forma específica, por tanto, conforme las consideraciones 8 Folios 117 a 126 del expediente.

normativas y jurisprudenciales precedentes se tiene que esta obligación se encuentra, en términos generales, a cargo del Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria contenida en el art. 189 numeral 11 de la Constitución Política9, en consecuencia como quiera que la norma cuyo cumplimiento se pretende en este proceso no señala como entidades obligadas a los ministerios demandados, no se reúne uno de los principales presupuestos de prosperidad de esta acción”10. 3.5. Impugnación El actor, por medio de escrito del 3 de septiembre de 2015, impugnó la decisión del Tribunal con el fin de que se revocara, para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que si “…ese cumplimiento se limita por parte de los ministerios citados a presentar un proyecto de reglamentación del artículo 89 de la Ley 100, y allí termina su labor porque lo demás es competencia del señor Presidente de la República, pues al menos que se cumpla con la elaboración de dicho proyecto y se me expida copia del mismo para tener la certeza de que efectivamente se está trabajando en esa materia; pero ni eso se ha logrado por la desatención propia de esas entidades frente a las solicitudes que se les formulan (…)”. Señaló que la sentencia, en principio, presume que “…los ministerios carecen de facultad para efectuar la reglamentación que se solicita, son la misma Presidencia de la República y los ministerios demandados quienes a través de las afirmaciones hechas en los oficios que se han mencionado a lo largo de éste escrito y que aparecen demarcados como anexos 12, 19, 20, 21 de la demanda,

los que ponen en tela de juicio esa presunción, pues nunca manifestaron duda alguna sobre la capacidad que tenían para ejercer la facultad reglamentaria. Tampoco manifestaron estar elaborando el proyecto de reglamentación para someterlo a la consideración de la Presidencia de la República”11. 3.6. Tramite en segunda instancia 9 Aspecto que valga reiterar fue estudiado por esta Corporación en el proceso de acción de cumplimiento No. 2014-00037 MP. Luis Javier Rosero Villota, siendo demandante el señor Darío Gil Londoño. 10 Folios 141 a 147 del expediente 11 Folios 180 a 184 del expediente Mediante auto del 26 de octubre de 2015 y de conformidad con el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 se ordenó vincular al Presidente de la República a la acción de la referencia, como parte del Gobierno Nacional, en razón a que podría corresponderle el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley invocada. Lo anterior, toda vez que el artículo 89 de la Ley 100 de 1993, establece la obligación en cabeza del Gobierno Nacional, consistente en su reglamentación, de manera que en el sub judice, el Gobierno Nacional está constituido por los el Presidente de la República y los entes ministeriales, ahora, como el primero de ellos no estaba vinculado a este proceso, era preciso hacer lo propio, como en efecto se hizo al vincularlo y notificarlo. Así, la notificación se llevó a cabo por parte de la Secretaría General de esta Corporación el 4 de noviembre de 201512, razón por la que la apoderada del Presidente de la República y de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la demanda de cumplimiento y solicitó que

se denegaran las pretensiones del actor. Adujo que no se cumplió con el requisito de procedibilidad, toda vez que la renuencia se da ante la omisión en responder o la insistencia en la negativa a lo pedido, circunstancias que no se dieron en el caso concreto porque la petición elevada por el actor “NO cumple con la condición de ser una solicitud de cumplimiento de la norma presuntamente incumplida”, pues “…la Presidencia de la República le contestó no una, sino dos veces a la petición del demandante: la primera oportunidad el 13 de febrero de 2013 y la segunda el 16 de septiembre del mismo año, obteniendo, además, la misma respuesta, esta es, que la Entidad no es la competente para responder y que por ello le dio traslado a las entidades competentes”, razón por la que no es posible constituir en renuencia a quien no es competente para atender un requerimiento que desborda sus funciones. Sostuvo que no se encuentra legitimada en la causa para actuar como parte demandada, por cuanto no es la autoridad competente para reglamentar el artículo 89 de la Ley 100 de 1993. 12 Folio 388 del expediente Por último, resaltó que en el evento de que se considere que sí hubo constitución de renuencia, se advierte que la norma cuyo cumplimiento reclama el actor no contiene un mandato imperativo e inobjetable13.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 del CPACA y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de

Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 28 de agosto de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío que (i) declaró no probadas las excepciones de “cosa juzgada” y “constitución en renuencia” y (ii) negó las súplicas de la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Existe un mandato imperativo e inobjetable en la norma cuyo cumplimiento se exige?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; (iii) La procedencia de la acción de cumplimiento respecto a la potestad reglamentaria 13 Folios 185 a 196 del expediente del poder ejecutivo –Rectificación de Jurisprudencia-; y (iv) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la

autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 14(Subraya fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)15. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. Ello significa que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. De conformidad con lo anterior, los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u

14 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 15 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2. De la renuencia La Sala estudiará en primer lugar si la parte actora cumplió con el deber de probar que se constituyó en renuencia a los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público antes de instaurar la acción de la referencia, para lo cual, se debe analizar el contenido de los escritos que anteceden la presente acción, a la luz de

la jurisprudencia de esta Corporación que ha sido uniforme en señalar: El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia de