CE-63001-23-33-000-2016-00286-01(AP)

ACCIÓN POPULAR - Accede / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD /

RÉGIMEN ESPECIAL DE SALUD A DOCENTES / FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / DEMORA EN LA ENTREGA DE MEDICAMENTOS / ASIGNACIÓN DE CITAS MEDICAS / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA La Sala encuentra, al contrario de lo que sostuvo la Unión Temporal Magisterio Región 4, que sí se vulneraron derechos e intereses colectivos y que la acción popular sí es procedente en este caso. En efecto, esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos. Aunque las acciones y omisiones que se imputan a la parte demandada tienen origen en un incumplimiento contractual, ese incumplimiento derivó en la posible amenaza de los derechos e intereses colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. (…) [En relación con el] [d]erecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (…) [s]eñaló el juez de primer grado que este derecho e interés colectivo se vio amenazado por la Unión Temporal Magisterio Región 4 a través de su prestador Cosmitet Ltda. con la falta de oportunidad y continuidad en el suministro de medicamentos y la ausencia de una red de especialistas que permitiera acceder a citas oportunamente, amenazas que

ponían en riesgo la prestación del servicio de salud en condiciones de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad. (…) [L]a Sala considera que la amenaza al derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, imputable tanto a la Unión Temporal Magisterio Región 4 como a la Fiduciaria La Previsora S.A., consistió en la no entrega oportuna de medicamentos y la insuficiente oferta de citas, tanto de medicina general como con médicos especialistas a los usuarios de Cosmitet Ltda. en el departamento de Quindío. Aunque en la demanda se adujo que la vulneración también consistía en la falta de acceso a medicina alternativa y la ausencia de una segunda farmacia en la ciudad de Armenia, lo alegado tiene que ver con incumplimientos contractuales respecto de los cuales no se demostró que tuvieran incidencia en los derechos e intereses colectivos invocados. (…) En conclusión, se hace necesario que se adopten medidas, no tendientes al cumplimiento de un contrato específico, sino encaminadas a garantizar el pleno disfrute del derecho e interés colectivo amenazado.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Martín Bermúdez

Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-33-000-2016-00286-01(AP)

Actor: HÉCTOR ELÍAS LEAL ARANGO Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS Temas: Prestación del servicio de salud – derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna - amenaza al derecho e interés colectivo por demoras en la entrega de medicamentos y asignación de citas médicas.

Síntesis del caso: el secretario de seguridad social del Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Quindío considera amenazados los derechos e intereses colectivos de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus beneficiarios por las omisiones e irregularidades en la prestación del servicio de salud, el cual fue contratado por la Fiduciaria La

Previsora S.A. con la Unión Temporal Magisterio Región 4.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la Unión Temporal Magisterio Región 4, integrante de la parte demandada, en contra de la Sentencia de 9 de septiembre de 2016, del Tribunal Administrativo de Quindío que accedió a las pretensiones.

1. ANTECEDENTES Contenido 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Audiencia de pacto de cumplimiento; 1.4. Sentencia de primera instancia; 1.5. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 2 de febrero de 2015, Héctor Elías Leal Arango, en calidad de Secretario de

Seguridad Social del Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Quindío – SUTEQ, presentó demanda en ejercicio de la acción popular, contra la Nación – Ministerio De Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, la Fiduciaria La Previsora S.A., la Unión Temporal Magisterio Región No. 04. En el escrito solicitó (se trascribe): “1. (…)

2. Proteger a favor de los afiliados a la Unión Temporal Magisterio Región

No 4 – COSPITET LTDA – Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda a los derechos a la salud, seguridad social, el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios de los medicamentos y dispensación de forma oportuna, el acceso a medicina alternativa y la moralidad administrativa no evidenciada en una auditoría y control eficiente al cumplimiento del contrato de salud No 12076-005-2012.

3. Ordenar a la entidad Unión Temporal Magisterio Región No 4 COSMITET LTDA – Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda, a dispensar los medicamentos aún no dispensados a los usuarios.

4. Ordenar a la entidad Unión Temporal Magisterio Región No 4 COSMITET LTDA – Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda, a dispensar los medicamentos a los afiliados en forma oportuna, garantizando el aprovisionamiento oportuno y permanente de los mismos en el tiempo que falte por la terminación del contrato y sus prórrogas.

5. Ordenar a la entidad Unión Temporal Magisterio Región No 4 COSMITET LTDA – Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda, a garantizar la

dispensación permanente de medicamentos, para lo cual dispondrá la provisión permanente de medicamentos de diferentes marcas y garantizando la entrega de los pendientes dentro de las 24 horas siguientes, de los productos de baja rotación; conforme al régimen especial del magisterio que no posee vademécum.

6. Ordenar a la entidad Unión Temporal Magisterio Región No 4 COSMITET LTDA – Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda, garantizar una segunda farmacia de dispensación de medicamentos en Armenia, como lo establece el contrato No 12076-005-2012, Apéndice 2 A Servicios Básicos – Región 4 – Quindío, con las especificaciones, legales, técnicas y de provisión de medicamentos conforme al régimen especial del magisterio que no posee vademécum.

7. Ordenar a la entidad Unión Temporal Magisterio Región No 4 COSMITET LTDA – Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda, a garantizar el derecho de medicina alternativa y lo que se desprenda de dicha atención.

(…)”1.

2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, el apoderado relató que, en virtud de la Ley 91 de 1989, los maestros y sus familias tenían un régimen especial en salud que no contemplaba exclusiones, vademécum, periodos de carencia, copagos ni cuotas moderadoras. Ese régimen tenía una unidad de pago por capitación igual al régimen contributivo más un 48.42%. La misma Ley creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) cuyos recursos económicos eran administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A.

3. Para la administración de ese régimen, el FOMAG y La Previsora S.A. celebraron el contrato de prestación de servicios No. 12076-005-2012 con la Unión

Temporal Magisterio Región No. 4. El contrato contenía en sus apéndices, la oportunidad en que debían dispensarse los medicamentos a los usuarios, especialmente, los apéndices 3A – Plan de atención en salud para el Magisterio y el Apéndice 4A – Sistema de garantía de la calidad en salud. El contrato contemplaba el acceso a medicina alternativa y terapias alternativas para los afiliados a la región 4, pero, a pesar de ser obligatorio, la entidad se había negado a prestar el servicio. 1 Folios 26 - 42 del cuaderno No. 1

4. La Unión Temporal Magisterio Región No. 4 incumplió los indicadores de calidad del sistema de atención del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respecto de tiempos en que se debían programar y realizar las consultas y procedimientos. Incumplió también con la dispensación oportuna de medicamentos, además, el contrato No. 12076-005-2012 contemplaba la existencia en Armenia de 2 farmacias para dispensar medicamentos a los afiliados, pero sólo se tenía conocimiento de la existencia de una.

5. La Fiduciaria La Previsora, como administradora del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio celebró el contrato No. 12076-007-2013 con el Consorcio SIV, para la auditoría del contrato No. 12076005-2012. El consorcio ha incumplido sus obligaciones.

6. La Contraloría General de la República – Gerencia Quindío emitió informe en diciembre de 2013, en el cual dio cuenta de hallazgos en el suministro de medicamentos, call center, reembolso, servicios por fuera de la región, citas con especialistas, incumplimiento de tutelas, falta de directorio de la red ofrecida, inexistencia de citas por páginas web, falta de entrega de cartillas de promoción y prevención, no realización de exámenes médico laborales, falta de elaboración de panoramas de riesgo y modificación no autorizada de la red de servicios.

7. Por oficio de 10 de octubre de 2014, la Contraloría General de la República comunicó a SUTEQ2 los resultados del seguimiento a la función de advertencia, en la cual expresó que persistía el incumplimiento al contrato de prestación de servicios 12076-005-2012 de 30 de abril de 2012.

8. Entre 2013 y 2014 se radicaron 1248 quejas a la entidad de salud, Fiduciaria La Previsora S.A. y al Consorcio SIV. Aunado a esto, las solicitudes de reembolso de medicamentos y viáticos por parte de los pacientes han sido desatendidas.

9. Además de los firmantes en los folios 192 a 203 de los cuadernos A.P. 2 y A.P. 4, se hicieron parte del proceso como coadyuvantes de la parte demandante las señoras María Ligia Valencia Peña 3, Blanca Lidia Gutiérrez Martínez 4, Liliana Zuluaga Sánchez 5, Claudia Eloisa Gutiérrez Tapiero 6, Juliana Elena Esteban Chacón 7 y Marien Rocío Muriel Martínez 8, afiliadas a la Unión

Temporal Magisterio Región 4 – Cosmitet Ltda., quienes manifestaron haber tenido una deficiente atención en salud. También fueron aceptadas las solicitudes de intervención como coadyuvantes de las señoras Judith Marlley Mora Carvajal 9 y Leonora González García 10. 2 Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Quindío. 3 Folios 501 y 502 cuaderno A.P. 3 4 Folios 564 y 565 cuaderno A.P. 3 5 Folios 566 y 567 cuaderno A.P. 3 6 Folios 568 y 569 cuaderno A.P. 3 7 Folios 570 y 573 cuaderno A.P. 3 8 Folios 574 y 575 cuaderno A.P. 3 9 Folios 598 y 599 cuaderno A.P. 3 10 Folio 877 cuaderno A.P. 6 1.2. Posición de la parte demandada

10. En su escrito de contestación de la demanda, el Consorcio SIV manifestó que había cumplido con sus obligaciones de auditoría, señaló que, aunque existían evidencias respecto de las falencias en la prestación del servicio por parte del contratista, efectuó el seguimiento y levantó los respectivos informes, sin que se encontrara en sus competencias generar acciones correctivas, imponer sanciones, ordenar acciones al contratista ni dar respuesta a los quejosos11.

11. Al contestar la demanda, la Fiduciaria La Previsora S.A. se opuso a las pretensiones. Adujo que contrataba la prestación de servicios médico asistenciales para los afiliados al magisterio, por instrucciones del Consejo Directivo del FOMAG. Que el obligado a prestar adecuadamente el servicio de salud era el

contratista y que, dentro de sus obligaciones, la fiduciaria había contratado la auditoría al contrato 12076-005-2012, siendo ajena a la negligencia señalada en la demanda12.

12. La Unión Temporal Magisterio Región No. 4 contestó la demanda. Negó estar obligada a prestar el servicio de medicina alternativa porque Cosmitet y el consorcio no lo ofertaron. Adujo que, de acuerdo con los indicadores de gestión, el cumplimiento en los tiempos en que se debían programar y realizar las consultas y procedimientos había sido superior al 98%. Los incumplimientos descritos en la demanda no se acreditaron.

13. Mencionó que las quejas y peticiones recibidas se resolvieron satisfactoriamente y que no hubo vulneración de derechos e intereses colectivos; señaló que la auditoría del contrato daba cuenta del cumplimiento de las obligaciones por parte de Cosmitet y que sí existía más de una droguería en Armenia, de acuerdo con las obligaciones contractuales, en la sede central y en la clínica del Café, adicionalmente, tenía el apoyo de la red de Cosmitet.

14. Si bien la Contraloría General de la República ejerció el control de advertencia en contra de Cosmitet Ltda – Corporación de servicios médicos internacionales

Them y Cia Ltda., la Unión Temporal Magisterio Región No 4 y la Fiduciaria La Previsora S.A., no era cierto que los problemas persistieran, pues el porcentaje de cumplimiento superaba el 98%. Se mencionaron en la demanda solicitudes de reembolso de dinero, sin embargo, Cosmitet encontró que se trató del cobro por

una exfuncionaria que falsificó firmas de los afiliados, por tal razón, interpuso la denuncia respectiva, sin que la misma fuera coadyuvada por el sindicato ni por los afectados, quienes manifestaron que no valía la pena el valor del reembolso. Solo una docente interpuso denuncia.

15. Negó un incumplimiento contractual y formuló como excepciones la “inexistencia de vulneración alguna de derechos colectivos por ausencia de pruebas”, “Inexistencia de vulneración del derecho a la moralidad administrativa”, “Inexistencia de las causales de procedencia de la acción popular”, “Inexistencia de vulneración de derechos a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública” y “Falta de jurisdicción y competencia”13. 11 Folios 399 y 400 del cuaderno A.P. 4 12 Folios 503 y 509 cuaderno A.P. 3 1.3. Audiencia de pacto de cumplimiento

16. El 18 de junio de 2015 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fracasada14. 1.4. Sentencia de primera instancia

17. Mediante Sentencia de 9 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Quindío dispuso: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada salvo la de Inexistencia de vulneración del derecho a la moralidad administrativa, la cual se DECLARA probada, de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR la responsabilidad de la Unión Temporal Magisterio Región N° 4 – Cosmitet Ltda. en la amenaza de los derechos colectivos al

acceso a una infraestructura de servicio que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos, y a que su prestación sea eficiente y oportuna, contenidos en el artículo 4 literales h y j, respectivamente, de la Ley 472 de 1998, en la prestación del servicio público de salud a los afiliados del Magisterio y sus beneficiarios en el Departamento del Quindío, por las consideraciones expuestas.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de reparación, ORDENAR a la Unión Temporal Magisterio Región N° 4 – Cosmitet Ltda. ejecutar las acciones que la Fiduciaria La Previsora S.A. y el Consorcio SIV lee determinen para mejorar las condiciones de oportunidad, disponibilidad, accesibilidad y calidad del servicio de salud, especialmente en la entrega de medicamentos y en la asignación de citas con especialistas, durante el tiempo que dure el contrato de prestación de servicios.

CUARTO: Para la vigilancia y cumplimiento de las órdenes que en esta providencia se adoptan, y de conformidad con las previsiones del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, ORDENAR a la notificación de la sentencia la conformación de un Comité Ad honorem de verificación de cumplimiento en el cual intervendrán la Unión Temporal Magisterio Región N° 4, Cosmitet Ltda., la Fiduprevisora, el Consorcio SIV, el Ministerio Público, el Actor Popular, y la Defensoría del Pueblo Regional Quindío quien lo presidirá. El Comité deberá rendir un informe cada mes a esta Corporación.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones

expuestas. (…)” 13 Folios 798 a 819 cuadernos A.P. 5 y 6. 14 Folios 857 a 859 del cuaderno A.P. 6.

18. Señaló que la acción popular era autónoma y que era el mecanismo idóneo porque se debatía una falla generalizada en la prestación del servicio de salud a los docentes y sus beneficiarios en el departamento de Quindío.

19. Precisó que el legitimado para actuar en nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio era la Fiduciaria La Previsora S.A., la cual contrató la atención a los usuarios con la Unión Temporal Magisterio Región 415, la cual, para el Quindío estaba representada por Cosmitet Ltda. Para el seguimiento, auditoría y control de la ejecución del contrato, la Fiduciaria La Previsora S.A. celebró el contrato No. 12076-007-2012 con el Consorcio SIV, conservando la facultad de imponer sanciones al contratista por incumplimientos totales o parciales.

20. No encontró probada vulneración a la moralidad administrativa, pero sí al acceso a una infraestructura de servicios que garantizara la salubridad pública y al acceso al servicio público de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Identificó falencias constantes en la prestación del servicio por parte de la Unión Temporal Magisterio Región No. 4 durante los años 2013 a 2015, por incapacidad de Cosmitet Ltda en la ejecución.

21. Mencionó que el suministro tardío de medicamentos y la falta de una red de especialistas para acceder a citas con oportunidad no suponían violación o lesión

definitiva, pero sí la amenaza, fáctica y objetivamente verificable, de los derechos colectivos al acceso al servicio público de salud y a que su prestación sea oportuna y, al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública. Adicionalmente, no se había actualizado la red de prestadores, no se garantizó la exclusividad de la sede tipo A para los usuarios del FOMAG y existían deficiencias de habilitación en la infraestructura de la institución.

22. Respecto de la falta de implementación del servicio de medicina alternativa, alegada por el actor popular, en concepto del Tribunal de Quindío, era una reclamación correspondiente al ámbito contractual, sin incidencia en derechos colectivos, pues no hace parte del servicio de salud definido de forma vinculante en el plan de atención del magisterio. 1.5. Recurso de apelación

23. La Unión Temporal Magisterio Región No. 4 presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia16. Manifestó que no se configuraba vulneración de derechos e intereses colectivos, además, el actor popular nunca intentó un proceso contractual para exigir el cumplimiento del contrato.

24. Adujo que la orden de ejecutar las acciones que el contratante le impusiera para mejorar la calidad del servicio, programación de citas y entrega de medicamentos de forma inmediata, era de imposible cumplimiento porque estaba sujeto a trámites y el cumplimiento de terceros. Hizo énfasis en que los casos que dieron origen a la acción ya habían sido subsanados y que los indicadores de cumplimiento de los requerimientos de sus afiliados superaban el 98%. Advirtió 15 Contrato de prestación de servicios médico asistenciales No. 2076-005-2012

16 Folios 1368 a 1383 del cuaderno del Consejo de Estado. que, a pesar de estar en desacuerdo con la decisión de primer grado, acataría mientras se encontrara en firme.

25. Mencionó haber cumplido con sus obligaciones contractuales y que no se vulneraban derechos colectivos, insistió en que se trataba de una controversia netamente contractual, respecto de la cual se podía predicar un hecho superado porque Cosmitet Ltda. ya garantizaba una adecuada atención en salud a sus usuarios.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán; 2.2

Procedencia de la acción popular; 2.3. Afectación a los derechos e intereses colectivos; 2.3.1. Derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; 2.3.2. Derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; 2.4. Medidas tendientes a mitigar la amenaza al derechoe interés colectivo; 2.5. Costas. 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán

26. Está acreditado que la Fiduciaria La Previsora, en nombre y representación del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, celebró contrato 12076-005-2012 de 30 de abril de 2012 con la Unión Temporal Magisterio Región 417, para la prestación de servicios del plan de atención integral en salud para los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus beneficiarios a nivel nacional18. Para la auditoría de ese contrato,

la fiduciaria celebró el contrato 12076-007-2012 de 3 de julio de 2013 con el Consorcio SIV19.

27. Se acreditó que los usuarios de Cosmitet Ltda., prestador de servicios de la Unión Temporal Magisterio Región 4 en el departamento de Quindío, manifestaron inconformidades con el servicio prestado20. Según la Unión Temporal Magisterio Región 4, las solicitudes presentadas no configuraban incumplimiento de Cosmitet Ltda. y las demoras eran propias del sistema de salud, pero los tiempos de respuesta eran inferiores a los tiempos promedio del régimen general a nivel nacional21.

28. También se demostró que el Consorcio SIV22 auditor del contrato, la 17 Folios 607 a 618 del cuaderno A.P. 5. 18 CD folio 21A del cuaderno A.P. 2 y folios 516 a 532 del cuaderno A.P. 6. 19 CD folio 21A del cuaderno A.P. 2 y folios 976 a 983 del cuaderno A.P. 3. 20 Folios 25 a 89 y 170 a 190 del cuaderno A.P. 2, 217 a 258 del cuaderno A.P. 4 21 En respuesta a oficio del Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Armenia, el 24 de agosto de

2015. Ver folios 1046 a CD del folio 1059A del cuaderno A.P. 7. 22 Para la auditoría de ese contrato, la fiduciaria celebró contrato 12076-007-2012 de 3 de julio de 2013 con el Consorcio SIV. CD folio 21A del cuaderno A.P. 2 y folios 976 a 983 del cuaderno A.P.

3. Ver el Informe especial de auditoría de 2 de diciembre de 2013 en que recomienda a Fiduprevisora acciones sancionatorias por el incumplimiento del contratista, especialmente en lo atinente a dispensación de medicamentos, call center, reembolsos, inexistencia de servicios ofertados, citas con especialistas, red de servicios (Folios 403 a 418 del cuaderno A.P. 3). Informes mensuales de auditoría de octubre, noviembre y diciembre de 2014 (CD Folio 434 del cuaderno A.P. 3) y actas de visita de 30 de mayo, 15 y 22 de agosto, 12, 15, 16 y 17 de septiembre y de 16

Fiduprevisora23 y la Contraloría General de la República24 identificaron falencias en la prestación del servicio de salud a sus usuarios por parte de Cosmitet Ltda25.

29. En esta providencia, la Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto porque están reunidos los presupuestos para decidir, al momento de presentación de la demanda subsistían los hechos acusados de amenazar los derechos e intereses colectivos invocados y la acción popular es procedente para los fines perseguidos con la demanda.

30. Se modificará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda porque se encuentra probado que, con los incumplimientos de Cosmitet Ltda en la prestación del servicio de salud a los docentes y sus beneficiarios en el departamento de Quindío se amenaza el derecho e interés colectivo al acceso al servicio público de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Los fundamentos de esta decisión empezarán con la procedencia de la acción popular, luego se expondrán las razones por las

cuales se encuentra acreditada la amenaza al mencionado derecho e interés colectivo. Finalmente, se efectuarán precisiones sobre las órdenes impartidas. 2.2. Procedencia de la acción popular

31. La Sala encuentra, al contrario de lo que sostuvo la Unión Temporal Magisterio Región 4, que sí se vulneraron derechos e intereses colectivos y que la acción popular sí es procedente en este caso. En efecto, esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que violen o de octubre de 2014 (Folios 437 a 448 del cuaderno A.P. 3) en que identificó similares hallazgos.

Informe especial de auditoría durante el periodo comprendido entre septiembre de 2013 y junio de 2015 en que identificó riesgo alto de incumplimiento en los procesos de red de servicios, suministro de medicamentos y garantía de calidad, riesgo medio de incumplimiento en estructura organizacional, sistemas de información al usuario, referencia y contrareferencia, promoción y prevención, y, riesgo bajo de incumplimiento en los procesos de asignación de citas, medicina familiar y salud ocupacional (Folios 986 a 999 del cuaderno A.P. 6 y folios 1000 a 1030 del cuaderno A.P. 7). 23 Informe de actividades desarrolladas en virtud de los informes de auditoría del Consorcio SIV, presentado el 21 de agosto de 2015 mediante oficio 20150180722481 (Folios 1031 a 1045A del cuaderno A.P. 7). 24 Así se evidenció en: oficios 2013EE0164396, 2013EE0164569 y 2013EE0164529 de 13 de diciembre de 2013 en los que expuso 15 hallazgos de carácter administrativo con incidencia

disciplinaria, entre ellos, los relacionados con call center, suministro de medicamentos, servicios por fuera de la región y citas con especialistas, por la falta de supervisión y control (Folios 110 a 164 del cuaderno A.P. 2). Mediante oficios 2014EE0010594, 2014EE0010580 y 2014EE0010593 de 25 de enero de 2014 la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras emitió función de advertencia a la UT Magisterio Región 4 y demás entidades, para que adelantaran acciones tendientes a prestar el servicio de salud con oportunidad, calidad y eficiencia a los docentes y sus beneficiarios en el departamento de Quindío (CD folio 21A del cuaderno A.P. 2). Por oficio 2014EE0166710 de 10 de octubre de 2014, la Gerencia Departamental de Quindío informó al Sindicato SUTEQ los resultados de la función de advertencia a Cosmitet Ltda., expresó que la auditada había entorpecido el seguimiento a la función de advertencia, deficiencias en el plan de mejoramiento, inadecuado uso de los recursos públicos para los reembolsos, incumplimiento de fallos de tutela, modificación indebida de la red prestadora de servicios ofertada, deficiente prestación del servicio de salud. Por estas razones concluyó que continuaba el incumplimiento del contrato por parte de Cosmitet Ltda. (Folios 165 a 169 del cuaderno A.P. 2). En el seguimiento a la función de advertencia se advirtieron falencias e irregularidades en el pago de reembolsos a los usuarios y un hurto continuado por parte de la funcionaria encargada de esos

reembolsos Quindío (CD folio 1101A del cuaderno A.P. 7). 25 Folios 1046 a 1059 A del cuaderno A.P. 7. amenacen violar derechos e intereses colectivos26. Aunque las acciones y omisiones que se imputan a la parte demandada tienen origen en un incumplimiento contractual, ese incumplimiento derivó en la posible amenaza de los derechos e intereses colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

32. En virtud de lo dispuesto en el artículo 365 constitucional, los servicios públicos son inherentes a los fines sociales del Estado, y pueden ser prestados por este o por particulares. Como consecuencia de ello, y de los desarrollos legales de esta prescripción, existen distintos esquemas de gestión que pueden involucrar a prestadores públicos o privados y en los que se constata, a veces, la existencia de contratos que, de manera adicional a las normas legales y reglamentarias, contienen obligaciones de los prestadores. En lo que respecta a todos los derechos que involucran a los usuarios de los servicios públicos, resulta entonces fundamental tener en cuenta el modelo de gestión que exista y dentro de él, individualizar los prestadores, así como sus deberes y obligaciones contemplados en una integración normativa de los órdenes, legal, reglamentario, y contractual si es del caso.

33. Carece de sustento la afirmación de la Unión Temporal Magisterio Región 4 en el sentido que la acción procedente en el presente asunto era la de controversias contractuales, pues la acción popular no es subsidiaria de ninguna y

es la adecuada frente a la violación o amenaza de derechos e intereses colectivos sin importar su origen27.

34. Tampoco es cierto, que la acción popular es improcedente porque no se afectó al común de la población. Las acciones populares han sido definidas como el instrumento para proteger los derechos e intereses colectivos, que son supraindividuales, pero no necesariamente se refieren a toda la sociedad. 2.3. Afectación a derechos e intereses colectivos

35. El pronunciamiento de la Sala se limitará a los derechos e intereses colectivos que se encontraron vulnerados en primera instancia, porque no se advierte la vulneración o puesta en peligro de otro que amerite su estudio. 2.3.1. Derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública

36. La primera instancia concluyó que existía una amenaza al derecho e interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, por la insuficiencia en la oferta de médicos, la no actualización de la red de prestadores, el incumplimiento en la asignación de citas con especialistas, las deficiencias en la infraestructura y la no exclusividad de una sede tipo A para los usuarios del FOMAG, lo que ponía al servicio