CE-63001-23-33-000-2017-00449-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO IDONEO DE DEFENSA JUDICIAL - Nulidad y restablecimiento del derecho / PAGO DE LA TASA RETRIBUTIVA Correspondería en esta instancia estudiar la presunta vulneración de los derechos invocados, cuyo amparo se negó por el a quo. Sin embargo, la Sala se anticipa a decir que se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo porque no se cumple con el requisito de subsidiaridad. (…) Que mediante Resolución 02299 de 8 de septiembre de 2017, la CRQ ordenó seguir adelante con la ejecución y tomó otras determinaciones. (…) Sobre la anterior resolución valga aclarar que, si bien se dictó en un proceso de cobro coactivo adelantado por una entidad pública, es precisamente de aquellos actos que el artículo 101 del CPACA expresamente permite que sean demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Es claro entonces que la Resolución 02299 de 8 de septiembre de 2017 al resolver “seguir adelante con la ejecución en contra de multipropósito de Calarcá s.a. E.S.P” e indicar en forma expresa, en la parte motiva, los montos sobre los que debía hacer tal ejecución es susceptible de ser cuestionada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, el ejercicio de la presente acción de tutela se torna improcedente, pues con ella se busca la nulidad del proceso de cobro coactivo y que la CRQ resuelva las excepciones propuestas contra el

mandamiento de pago, pretensiones que deben formularse ante el juez ordinario y no ante el juez constitucional.(…) En los anteriores términos, se concluye que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de subsidiaridad, necesario para estudiar de fondo el asunto, por lo que es improcedente. Tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que habilite al juez de tutela para conocer como mecanismo transitorio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 101

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00449-01(AC)

Actor: EMPRESA MULTIPROPÓSITO DE CALARCA SAS ESP Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO Decide la Sala la impugnación presentada por la actora contra el fallo de 5 de octubre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP [en adelante Multipropósito de Calarcá], por intermedio de apoderado, ejerció acción de tutela contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío [en adelante CRQ] por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y los principios de buena fe y confianza legítima. En

consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) 1. Que se declaren tutelados los derechos fundamentales al debido proceso, buena fe y acceso a la administración de justicia de la empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. ESP, vulnerados por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la CRO.

2. Que en consecuencia se ordene, como medida definitiva y dado que no existe acto demandable por disposición del artículo 101 del CPACA, al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica declarar de inmediato la Nulidad del proceso de cobro coactivo 002-2017 que adelanta la CRQ en contra de la empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S ESP. a partir del mandamiento de pago o de la certificación proferida el 02 de mayo de 2017 o la declaración que estimen conveniente los H. Magistrados para proteger el derecho tutelado.

3. Que se ordene al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la CRQ a resolver las excepciones presentadas en término por parte de la Empresa Multipropósito de Calarcá, teniendo especial cuidado en la ejecutoria del acto de cobro, con el fin de evitar que se continúe con un proceso de cobro coactivo sin contar con título ejecutivo por no contar con una obligación exigible, o la declaración que estimen conveniente los H. Magistrados para proteger el derecho tutelado. (…)” 1

2. Hechos La empresa actora indicó como hechos relevantes, los siguientes: La CRQ, a través de facturas, le cobró las cargas contaminantes de la tasa retributiva de los años 2013 y 2014.

Multipropósito de Calarcá presentó las respectivas reclamaciones. Mediante Resolución 0203 de 12 de febrero de 2016, la CRQ confirmó. Ese acto se atacó

ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La CRQ libró mandamiento de pago [Resolución 0000421 de 13 de marzo de 2017] en su contra, con fundamento en las facturas de cobro y el acto que las confirmó. El 25 de abril de 2017 contra el referido mandamiento de pago formuló las excepciones de interposición de demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del mismo. La CRQ no tramitó las excepciones por extemporáneas. 1 Fls. 5-6 El 28 de agosto de 2017 se solicitó la nulidad procesal. En Resolución 22999 de 8 de septiembre de 2017 se (i) negó nulidad propuesta, (ii) ordenó seguir adelante con la ejecución y (iii) ordenó el embargo, secuestro y remate de los bienes.

3. Fundamentos de la acción de tutela Multipropósito de Calarcá estimó que la presente acción es procedente como mecanismo principal y definitivo porque no cuenta con otro medio ordinario de defensa judicial.

El acto de trámite que tuvo como extemporáneas las excepciones y la resolución que negó la nulidad procesal, dictados en un proceso de cobro coactivo, no son susceptibles de recurso alguno ni de control judicial. Esos actos son irrazonables y desproporcionados lo que genera la vulneración de sus derechos fundamentales.

4. Trámite previo Mediante auto del 22 de septiembre de 2017, se admitió la acción de tutela, se ordenaron las notificaciones respectivas y se decretaron unas pruebas2.

5. Oposición El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la CRQ se refirió a cada uno de los hechos y se opuso a las pretensiones de tutela.

Advirtió que el trámite adelantado en el proceso de cobro coactivo CAC 002 de 2017 no ha vulnerado ningún derecho fundamental de Multipropósito de Calarcá, pues los actos se profirieron conforme a la ley.

4. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Quindío, en fallo de 5 de octubre de 20173, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados. Como sustento expuso: Después de analizar de fondo el asunto puesto a consideración y de definir la naturaleza de las tasas retributivas, concluyó que no se avizora irregularidad en torno a la firmeza del acto administrativo fundamento del cobro coactivo adelantado por la CRQ y en virtud del cual se libró mandamiento de pago, dado que por sus efectos no han sido suspendidos con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento promovida. Así que se está frente a un acto administrativo con fuerza ejecutoria que es exigible como título ejecutivo.

En cuanto a la controversia derivada del trámite de las excepciones propuestas por la actora contra el mandamiento de pago en el proceso CAC 002/17, observó que, en efecto, el escrito de excepciones de 25 de abril de 2017 fue extemporáneo. Finalmente, en relación con la Resolución 2299 de 8 de septiembre de 2017 señaló que es un acto susceptible de control judicial, según el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2 Fls. 54-55

3 Fls. 103-116 [CPACA] porque, además de resolver la nulidad propuesta, ordenó seguir adelante con la ejecución.

6. Impugnación El apoderado de Multipropósito expuso las inconformidades frente a la interpretación y aplicación normativa dada por el a quo.

Sostuvo que la tasa retributiva no cuenta con reglas especiales para su cobro coactivo, así que deben aplicarse las contenidas en los numerales 2 o 3 del artículo 100 del CPACA, según sea de naturaleza tributaria o no. Cualquiera que sea la naturaleza, la norma que señala la firmeza del acto que sirve de título ejecutivo para el cobro es el artículo 829 del Estatuto Tributario. Entonces, mientras no se decida definitivamente sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el título ejecutivo, ese acto no está en firme. Así que la CRQ está cobrando una obligación no exigible. Sostuvo que a pesar de que las excepciones contra el mandamiento de pago se formularon en tiempo, no se les dio trámite y para determinar su extemporaneidad no se profirió un acto administrativo demandable, sino una constancia. Que se presentó solicitud de nulidad procesal que se resolvió en forma negativa en la Resolución 2299 de 2017, acto que si bien “… ordena seguir adelante con la ejecución, el contenido material del Acto es resolver sobre la solicitud de nulidad procesal, lo cual lo convierte en un acto no demandable por carencia de objeto material susceptible de control jurisdiccional.” Por lo anterior, solicitó que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se tutelen los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia

y el principio de confianza legítima.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de subsidiaridad, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá en esta instancia estudiar si la CRQ con su actuar vulneró los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y el principio de confianza legítima invocados por la actora, cuyo amparo se negó por el a quo.

2. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos

que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 20154, precisó que ello puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."5 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las

personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos6, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 5Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 6Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.

4. Estudio y solución del caso concreto En el presente caso, Multipropósito de Calarcá solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de buena fe y confianza legítima, que consideró vulnerados por la CRQ.

La vulneración alegada surge concretamente de las actuaciones adelantadas por la CRQ en el proceso de cobro coactivo 002-2017, promovido en contra de Multipropósito para hacer efectivo el pago de la tasa retributiva causada en los años 2013 y 2014. Correspondería en esta instancia estudiar la presunta vulneración de los derechos invocados, cuyo amparo se negó por el a quo. Sin embargo, la Sala se anticipa a decir que se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo porque no se cumple con el requisito de subsidiaridad. En el caso sub examine se verifica lo siguiente: Que en el proceso de cobro coactivo CAC 002/2017, mediante Resolución 0421 de 13 de marzo de 2017, la CRQ libró mandamiento de pago contra Multipropósito de Calarcá. Las decisiones que sirvieron de título ejecutivo fueron las facturas de cobro por tasa retributiva y la Resolución 0203 de 12 de febrero de 2016, por la cual se resuelve la reclamación interpuesta por Multipropósito de Calarcá contra dichas facturas. Que Multipropósito de Calarcá formuló excepciones contra el mandamiento de pago, pero el Jefe de la Oficina Jurídica de la CRQ expidió constancia de 2 de mayo de 2017 en la que se indica que no se da trámite al escrito de excepciones

por extemporáneo7. Que el 28 de agosto de 2017, el apoderado de Multipropósito de Calarcá radicó solicitud de nulidad procesal, escrito en el que hace el conteo del término para presentar las excepciones, el cual, a su juicio, fue oportuno. Que mediante Resolución 02299 de 8 de septiembre de 2017, la CRQ ordenó seguir adelante con la ejecución y tomó otras determinaciones. De la parte resolutiva expresamente se lee8: “ARTÍCULO PRIMERO: Negar LA SOLICITUD DE NULIDAD PROCESAL, por no contener fundamentos de hecho y de derecho aplicables al caso concreto, (…) ARTÍCULO SEGUNDO: SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN en contra de MULTIPROPÓSITO DE CALARCÁ S.A. E.S.P., (…), por las siguientes sumas de dinero: (…) ARTÍCULO TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente resolución, liquídese el crédito con los intereses de mora y las costas del proceso. 7 Fl. 37 8 Fls. 43-50

ARTÍCULO CUARTO: Decretar el embargo y secuestro de los bienes de la

Entidad deudora: (…) ARTÍCULO QUINTO: Ordenar el remate de los bienes embargados y que con posterioridad se llegaren a embargar conforme los artículos 833 y 836 del E.T., para que con su producto se cancele la totalidad de la obligación.

ARTÍCULO SEXTO: Contra esta decisión no procede recurso alguno de conformidad con el artículo 836 del Estatuto Tributario. (…)” Sobre la anterior resolución valga aclarar que, si bien se dictó en un proceso de

cobro coactivo adelantado por una entidad pública, es precisamente de aquellos actos que el artículo 101 del CPACA expresamente permite que sean demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La norma dispone: “Artículo 101. Control jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo. Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo:

1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y

2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.

Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares. Parágrafo. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos.” (Subraya de la Sala)

Es claro entonces que la Resolución 02299 de 8 de septiembre de 2017 al resolver “SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN en contra de MULTIPROPÓSITO DE CALARCÁ S.A. E.S.P” e indicar en forma expresa, en la parte motiva, los montos sobre los que debía hacer tal ejecución es susceptible de ser cuestionada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Vale precisar que el hecho de que se hubiera resuelto en el mismo acto una solicitud de nulidad no resta su condición de ser objeto de control judicial, como lo estima la actora. Teniendo en cuenta lo anterior, el ejercicio de la presente acción de tutela se torna improcedente, pues con ella se busca la nulidad del proceso de cobro coactivo y que la CRQ resuelva las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, pretensiones que deben formularse ante el juez ordinario y no ante el juez constitucional. El proceso judicial es el escenario natural para proponer dicha discusión, de modo que sea el juez de la causa el que determine si hay lugar o no a acceder a lo solicitado por la actora, máxime si se tiene en cuenta que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es rogada. Aceptar que el juez de tutela estudie, sería invadir la órbita del juez natural y desconocer que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que no puede invocarse de forma directa ante la existencia de los mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces, como lo es en este caso el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En los anteriores términos, se concluye que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de subsidiaridad, necesario para estudiar de fondo el asunto, por lo que es improcedente. Tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que habilite al juez de tutela para conocer como mecanismo transitorio. Por último, se observa que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 63001-23-33-000-2016-00239-00 promovido por la empresa actora contra la Resolución 0203 de 12 de febrero de 20169 está en trámite. Actualmente está en la Sección Primera de esta Corporación, pendiente de que se resuelva el recurso de apelación contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Quindío, en audiencia inicial de 9 de marzo de 2017, que declaró no probadas unas excepciones10. Por lo anterior, la Sala revocará el fallo de 5 de octubre de 2017, que negó el amparo de los derechos invocados y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de tutela interpuesta por Multipropósito de Calarcá porque tiene a su alcance otros medios de defensa judicial. FALLA REVOCAR la sentencia de 5 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. En su lugar: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela interpuesta por la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. 9 Este proceso actualmente está en esta Corporación, Sección Primera, pendiente de que se resuelva el recurso de apelación contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Quindío, en audiencia inicial de 9 de marzo de 2017, que declaró no probadas las excepciones propuestas. 10 Esta información se consultó en el Software de Gestión Judicial.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ