CE-63001-23-33-000-2018-00198-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN Considera la Sala que contrario a lo que resolvió el a quo, en el presente asunto no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. (…) En el asunto sub examine se tiene que aunque el [actor] no elevó una solicitud expresa a las entidades demandadas, estas se pronunciaron de fondo frente a los hechos que planteó en el escrito, razón por la cual podría considerarse que se trata del ejercicio del derecho de petición; sin embargo, no se puede predicar que esa garantía se vulneró por las demandadas y que a la fecha en que se dictó el fallo de primera instancia se había superado y en consecuencia se debía declarar la «carencia actual del objeto por hecho superado», como lo decidió el Tribunal, porque tanto la referida comunicación como las respuestas del municipio de La Tebaida (…) se produjeron con anterioridad a la presentación de la demanda de tutela —26 de octubre de 2018—, es decir, aún antes de que iniciará el trámite de la acción constitucional ya se había surtido por las autoridades accionadas las gestiones para atender las inquietudes del accionante. (…) Así las cosas, no son de recibo las razones que expresó el Tribunal en la sentencia objeto de impugnación, según las cuales, como la parte demandada dio respuesta de fondo a lo manifestado por el accionante, se tenía probado que el hecho vulnerador que motivó la interposición de la tutela había cesado, y que por ello se configuraba la carencia actual de objeto por hecho superado, pues como se explicó, no existió una violación al derecho fundamental de petición del accionante ni antes ni

durante el trámite de la solicitud de amparo. Tampoco podría considerarse el quebrantamiento del debido proceso porque no se acreditó que se adelantara una actuación administrativa ante las autoridades demandadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00198-01(AC)

Actor: VÍCTOR ALFONSO VILLALOBOS MELO

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO (CRQ) Y OTROS Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia de 9 de noviembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

1. Antecedentes 1.1. Solicitud de tutela El señor Víctor Alfonso Villalobos Melo, actuando en nombre propio y en representación de los poseedores de los lotes que hacen parte del lote de mayor extensión denominado Asociación SUBUD de Colombia, promovió acción de tutela contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), el municipio de La Tebaida (Quindío) y la Procuraduría Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agraria de Armenia. 1.2. Pretensiones Lo que estamos solicitando en concreto a la Alcaldía Municipal de La Tebaida, en cabeza de la Oficina Asesora de Planeación, es lo siguiente:

No estamos pidiendo la legalización de las construcciones de las viviendas, ni licencias urbanísticas, sino poder protocolizar o correr las escrituras en las Notarías, pues estas exigen la autorización o el visto bueno de Planeación Municipal de La Tebaida. 1.3. Hechos de la solicitud Del confuso escrito de demanda se resumen los siguientes: Precisa el accionante que es poseedor del lote 16 B en la Asociación SUBUD de Colombia que ostenta el título de propiedad del lote de mayor extensión ubicado en el municipio de La Tebaida (Quindío), identificado con matrícula inmobiliaria 280-78056 y ficha catastral 00-001-0004-000146-000, escritura 2871 de junio de 1991 de la Notaría Tercera de Círculo Notarial de Armenia. Señala que en ese predio existen las zonas residenciales A y B, la primera constituida por once viviendas o lotes construidos —tan solo uno de estos el 11-A tiene escritura— y cinco lotes sin construir; la segunda está conformada por dieciocho viviendas o lotes construidos —solo tiene escritura el 12-B—; es decir, son veintinueve viviendas y cinco lotes y solo dos de las construcciones tienen títulos de propiedad por escrituras que se otorgaron por el municipio de La Tebaida (Quindío) en 1998 sin ningún reparo, los demás predios no se han podido legalizar por restricción impuesta por la Oficina Asesora de Planeación que impide «el desenglobe de los lotes, del globo de terreno de mayor extensión». Aduce que lo anterior dificulta el pago del impuesto predial por parte de los

diferentes ocupantes o poseedores del lote de mayor extensión denominado Asociación SUBUD de Colombia y los tiene en inminente riesgo de que el municipio les adelante juicios de ejecución fiscal; por ello, les urge la expedición del título de propiedad para efectuar el correspondiente registro catastral con el fin de que cada predio cumpla con la obligación tributaria que le corresponda. 1.4. Fundamentos jurídicos de la tutela Alega la vulneración de los derechos a la propiedad privada, a la prescripción adquisitiva de dominio, al debido proceso y de petición. 1.5. Trámite en primera instancia La acción de tutela se admitió mediante auto de 30 de octubre de 2018, en el que se dispuso reconocer «al señor Víctor Alfonso Villalobos Melo para actuar en nombre propio dentro del presente asunto mas no como representante de los poseedores de los lotes que se encuentran en el predio de mayor extensión denominado “Asociación Subud de Colombia” tal como indica en el folio 1, habida cuenta que no se encuentran acreditados los requisitos de la agencia oficiosa ni del apoderamiento» y se ordenó notificar al procurador 34 Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia, la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ) y al municipio de La Tebaida (Quindío) como demandados, para que dentro del término de dos días rindieran el respectivo informe. 1.6. Intervenciones 1.6.1. De la Procuraduría General de la Nación. El procurador Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agrario de Armenia, Carlos Alberto Arrieta Martínez, solicita se declare la improcedencia de la tutela por carencia actual de objeto, por cuanto

esa entidad ha dado orientación y ha abordado la situación planteada por el accionante dentro del marco de sus competencias. Alega que el accionante en escritos de 2 de febrero de 2018 y 26 de abril de 2018, no precisó ni hizo una solicitud expresa a esa dependencia; no obstante, lo ha orientado en ejercicio de la función preventiva respecto a la problemática que exponen las familias ocupantes del predio Amanecer, sin pasar por encima de las decisiones que adopten las entidades competentes y mucho menos de entrar a coadministrar. Agrega que través de las diferentes atenciones al usuario y a los requerimientos realizados a las entidades, ha hecho lo que legal y funcionalmente le corresponde. Arguye que la pretensión formulada por el accionante no es del resorte de la Procuraduría General de la Nación, toda vez que ni constitucional ni legalmente puede impartir ese tipo de órdenes o decisiones. 1.6.2. De la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CQR). El jefe de la Oficina Asesora Jurídica aduce la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, en razón a que las pretensiones del accionante se dirigen a que el municipio de La Tebaida a través de la Oficina de Planeación protocolice unas escrituras, actividad que no se encuentra en la órbita de sus funciones. En consecuencia como no ha vulnerado derecho fundamental alguno ni es la llamada a actuar en el caso concreto, pide su exoneración de las pretensiones de la acción incoada. No obstante lo anterior, manifiesta que dio respuesta a la petición de febrero de 2018, que aparece a folios 44 y siguientes de los anexos, le ha suministrado al

accionante la información necesaria, le ha expresado la normativa aplicable y le ha proporcionado los informes oficiales que se encuentra en el Sistema de Información Geográfica (SIG) del Quindío. 1.7. La sentencia que se impugna El Tribunal Administrativo del Quindío mediante fallo de 9 de noviembre de 2018, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. Precisó que la situación que motivó la interposición de la acción de tutela se encuentra satisfecha según los anexos allegados por la parte actora y que se corroboraron con las contestaciones de las entidades demandadas. Advirtió que la solicitud de 2 de febrero de 2018, que el accionante elevó ante las entidades demandadas no contenía ninguna petición clara, precisa y concreta sino que era un informe de la situación del uso del suelo que se presenta en la Asociación SUBUD de Colombia y que, pese a ello, aquellas desplegaron acciones para dar respuesta de fondo respecto a la situación planteada. Consideró que en razón a que la parte demandada emitió respuestas de fondo a lo solicitado por el accionante, el hecho vulnerador que motivó la interposición de la tutela había cesado, en consecuencia, se debía declarar la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado. Advirtió que si la inconformidad del accionante radicaba en que las respuestas ofrecidas por las entidades accionadas no resolvieron de manera favorable sus intereses, debía hacer uso de las herramientas que la ley le otorga, para lo cual la acción de tutela no es el medio idóneo, por cuanto esta tiene por objeto la protección de los derechos fundamentales, los cuales no encontró violados en

esta oportunidad. 1.8. Impugnación La parte actora impugna la decisión anterior «en lo que se refiere en el Item 4: CONTESTACIONES» alegando que el procurador Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agrario en el Acta de Visita de 24 de mayo de 2018, convocó una reunión de trabajo con la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CQR), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la Oficina de Planeación del municipio de La Tebaida (Quindío) e igualmente se comprometió a oficiar a la Secretaría de Planeación y Subdirección Agrológica del IGAC en Bogotá, D. C., para precisar el alcance y aplicación del Estudio Semidetallado de Suelos del Quindío generado por el IGAC en el año 2015, sin embargo, han transcurrido más de cinco meses sin que haya notificado a los usuarios. Aduce que no hay necesidad de aportar nuevos estudios de suelo como lo expresó la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CQR) al contestar la demanda, pues basta con demostrar que en el estudio atrás mencionado, se emplearon aerofotografías de 1:25.000 cuando a nivel predial o de finca se utiliza el estudio detallado de suelos con escala 1:5000. Reitera «que estamos solicitando en concreto al Municipio de la Tebaida en cabeza de la Oficina Asesora de Planeación es: (sic) No se pide la legalización de las construcciones, pues los lotes no se han des-englobado (sic) del lote de mayor extensión. / Ni licencias urbanísticas pues el precio Asociación Subud de

Colombia, sigue actualmente como SUELO RURAL, lo prueban los diferentes documentos anexados. / Lo que se pide principalmente es poder protocolizar o correr las escrituras en la notarías, o en otros términos autorizar el des-englobe (sic) del conjunto de lotes de la parte residencial A y de la parte residencial B, para poder efectuar la escritura des-englobe (sic) de estos 2 conjuntos de lotes, del globo de mayor extensión».

2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se encuentra superada la situación que vulnera los derechos fundamentales de petición y debido proceso del señor Víctor Alfonso Villalobos Melo como lo decidió el Tribunal Administrativo del Quindío. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de esta acción, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.

Por ello el artículo 6º numeral 1 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal

de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observación estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4. Análisis de la Sala El señor Víctor Alfonso Villalobos Melo como «poseedor del lote 16-B y en representación de los poseedores de los lotes que se encuentran en lote de mayor extensión, denominado “ASOCIACIÓN SUBUD DE COLOMBIA”» interpuso acción de tutela contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), el municipio de La Tebaida (Quindío) y la Procuraduría Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agraria de Armenia para que se le ordenara «a la Alcaldía Municipal de La Tebaida, en cabeza de la Oficina Asesora de Planeación […] poder protocolizar o

correr las escrituras en las Notarías, pues éstas exigen la autorización o el visto bueno de Planeación de La Tebaida», con el fin de obtener el título de propiedad del predio que ocupa en calidad de poseedor. El Tribunal por auto de 30 de octubre de 2018, admitió la demanda por la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y petición, pero solamente respecto del señor Víctor Alfonso Villalobos Melo, pues no halló acreditados los requisitos de la agencia oficiosa o que este actuara como apoderado de los demás poseedores (folios 70 y 70 vuelto). El 9 de noviembre de 1 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T205 de 2012, entre otras muchas. 2018, dictó fallo en el que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. Así lo decidió, al considerar que la situación que motivó la interposición de la acción se encontraba satisfecha según los anexos que allegó el mismo accionante y se corroboraba con las contestaciones remitidas por las entidades demandadas, en los cuales se establecía lo siguiente: - El día 02 de febrero de 2018, el señor Víctor Alfonso Villalobos Melo presentó a las entidades aquí accionadas un informe sobre el uso del suelo en el predio “Asociación SUBUD de Colombia”, sin que realizara petición

concreta a las accionadas (Fol. 25-32). - Con oficio Nro. SP-2018-0103 del 16 de febrero de 2018 el Municipio de La Tebaida Q., se pronunció de fondo frente al escrito presentado el 2 de febrero de 2018 por el accionante (fol.33). - Con oficio Nro. R0855 del 12 de febrero de 2018, la CRQ se pronunció de fondo respecto del escrito fechado el 2 de febrero de 2018 suscrito por el señor Villalobos Melo (fol. 44-46). - La Procuraduría 34 Judicial I Ambiental y Agraria de Armenia, atendió el accionante los días 29 de enero de 2018 (fol. 32) y 24 de mayo de 2018 (fol. 63), según consta en las actas de atención al usuario, en donde se analizó el tema que ventila el accionante en esta acción de tutela. Con fundamento en las referidas pruebas concluyó que si bien el escrito que el 2 de febrero de 2018 le dirigió el accionante a las entidades demandadas no contenía ninguna petición clara, precisa y concreta, sino que era un informe sobre la situación del uso del suelo que se presenta en la Asociación SUBUD de Colombia, estas desplegaron las acciones necesarias y emitieron respuesta de fondo a las manifestaciones del señor Villalobos Melo; en consecuencia, el hecho vulnerador, esto es la violación del derecho de petición que motivó la interposición de la acción de tutela había cesado. Tampoco encontró vulnerado el derecho fundamental al debido proceso por parte del municipio de La Tebaida, por el hecho

de no autorizar la protocolización de las escrituras que menciona la parte actora en su escrito de tutela, toda vez que ese ente territorial ha atendido las inquietudes del accionante dentro del marco de sus competencias como se verificaba en las respuestas obrantes en el plenario. El accionante inconforme con esa decisión la impugna y sus censuras se dirigen a controvertir lo que expresaron la Procuraduría Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agraria y la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CQR), al contestar la demanda: la primera, porque en el Acta de Visita de 24 de mayo de 2018, se estableció que esa entidad convocaría una reunión de trabajo con la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CQR), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la Oficina de Planeación del municipio de La Tebaida (Quindío) e igualmente se comprometió a oficiar a la Secretaría de Planeación y Subdirección Agrológica del IGAC en Bogotá, D. C., para precisar el alcance y aplicación del Estudio Semidetallado de Suelos del Quindío generado por el IGAC en el año 2015; sin embargo, han transcurrido más de cinco meses sin que haya notificado a los usuarios sobre su realización; la segunda, porque exige que se aporten nuevos estudios de suelo, cuando basta con demostrar que en el estudio atrás mencionado, se emplearon aerofotografías de 1:25.000 cuando a nivel predial o de finca se utiliza el estudio detallado de suelos con escala 1:5000. Considera la Sala que contrario a lo que resolvió el a quo, en el presente asunto

no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto como lo señala el mismo Tribunal en el fallo impugnado, esta figura opera en aquellos casos en que los supuestos de hecho que daban lugar a la eventual amenaza o transgresión de los derechos fundamentales cuya protección se invoca hayan fenecido, desaparecido o se superen; por consiguiente, deja de existir un objeto jurídico respecto del cual el juez constitucional pueda adoptar decisión alguna. En el asunto sub examine se tiene que aunque el señor Villalobos Melo no elevó una solicitud expresa a las entidades demandadas, estas se pronunciaron de fondo frente a los hechos que planteó en el escrito de 2 de febrero de 2018, razón por la cual podría considerarse que se trata del ejercicio del derecho de petición; sin embargo, no se puede predicar que esa garantía se vulneró por las demandadas y que a la fecha en que se dictó el fallo de primera instancia se había superado y en consecuencia se debía declarar la «carencia actual del objeto por hecho superado», como lo decidió el Tribunal, porque tanto la referida comunicación como las respuestas del municipio de La Tebaida —Oficio SP-20180103 de 16 de febrero de 2018—, la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ) —Oficio R0855 de 12 de febrero de 2018— y las Actas de Atención al Usuario de 29 de enero de 2018 y de 24 de mayo de 2018 de la Procuraduría Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agraria de Armenia, se produjeron con anterioridad a la presentación de la demanda de tutela —26 de octubre de 2018—,

es decir, aún antes de que iniciará el trámite de la acción constitucional ya se había surtido por las autoridades accionadas las gestiones para atender las inquietudes del accionante. Además, advierte la Sala que las inconformidades planteadas por el accionante al impugnar el fallo de primera instancia no tienen por objeto discutir la decisión del a quo ni las motivaciones con fundamento en las cuales la adoptó, y a partir de las cuales el juez de segunda instancia debe resolver, por el contrario, estas se encaminan a controvertir los argumentos que esgrimen las demandadas en sus contestaciones. No obstante lo anterior, la Sala considera pertinente verificar si le asiste razón al señor Villalobos Melo en cuanto alega en la impugnación que la Procuraduría Treinta y Cuatro Judicial I Ambiental y Agraria de Armenia mediante Acta de Atención al Público de 24 de mayo de 2018 —a través de la que dio respuesta a las peticiones de 2 de febrero de 2018 y 26 de abril de 2018—, convocó a una reunión de trabajo a la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CQR), al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y a la Oficina de Planeación del municipio de La Tebaida (Quindío) a fin de precisar el alcance y aplicación del estudio semidetallado de suelos efectuado por el IGAC en 2015, y que han transcurrido más de cinco meses «sin que se haya notificado a los usuarios». Sobre el particular la entidad al contestar la demanda de tutela (folio 79 vuelto) explicó que «en aras de buscar mayor claridad en cuanto a la aplicación de las

clases agrológicas para el departamento del Quindío, como determinante aplicable no solo (sic) las familias del predio “AMANECER” sino en general a muchos predios del Departamento, entorno al estudio semidetallado formulado por la IGAC a escala 1.25000, se les indicó a los accionantes que la Procuraduría convocaría a una mesa de trabajo con la Corporación Autónoma Regional del Quindío, IGAC y oficinas de planeación de todos los Municipios del Departamento del Quindío y Planeación Departamental, situación que no fue ninguna petición realizada por el señor VÍCTOR ALFONSO VILLALOBOS, ni se indicó que era una mesa de trabajo exclusivamente para este caso en particular. La realización de la mesa de trabajo tentativamente estaría para finales del mes de noviembre, condicionado al desplazamiento de funcionarios desde la ciudad de Bogotá por parte del IGAC». (Negrilla de la Sala). Así las cosas, no son de recibo las razones que expresó el Tribunal en la sentencia objeto de impugnación, según las cuales, como la parte demandada dio respuesta de fondo a lo manifestado por el accionante, se tenía probado que el hecho vulnerador que motivó la interposición de la tutela había cesado, y que por ello se configuraba la carencia actual de objeto por hecho superado, pues como se explicó, no existió una violación al derecho fundamental de petición del accionante ni antes ni durante el trámite de la solicitud de amparo. Tampoco podría considerarse el quebrantamiento del debido proceso porque no se acreditó que se adelantara una actuación administrativa ante las autoridades demandadas.

3. Conclusión La Sala no comparte las razones que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo del

Quindío para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado porque no se dio la vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso que invocó el accionante ni antes ni durante el trámite de la solicitud de tutela. En tal sentido, habrá de revocarse la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Quindío mediante la que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, en su lugar, se procederá a denegar el amparo de tutela que solicita el señor Víctor Alfonso Villalobos Melo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Se revoca la sentencia de 9 de noviembre de 2018, que dictó el Tribunal Administrativo del Quindío mediante la que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. En su lugar, se deniega el amparo de tutela que solicita el señor Víctor Alfonso Villalobos Melo conforme a la parte considerativa que antecede. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, se ordena remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ