CE-63001-33-31-003-2009-00807-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No se selecciona porque la revisión eventual no es un nuevo recurso, ni una tercera instancia que permita ejercer un control de legalidad sobre la decisión que se pide revisar / REVISION EVENTUAL - Su finalidad es la unificación de jurisprudencia / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia en lo relativo a la posibilidad de que los jueces en las sentencias de acción popular profieran decisiones ultra y extra petita ante otra providencia ya seleccionada para tal fin En efecto, la sociedad actora en la solicitud de revisión eventual expone argumentos de tipo normativo y los apoya en pruebas que aportó al expediente de acción popular, para concluir que en las instalaciones que tiene abiertas para la atención del público no existen barreras arquitectónicas que impidan la óptima atención de personas en situación de discapacidad, pese a lo cual el ad-quem consideró lo contrario. Como se aprecia, la intención de la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. no es la de obtener un pronunciamiento unificador por parte del Consejo de Estado sino, por el contrario, usar el mecanismo de revisión eventual como una tercera instancia para que se estudie una materia ya definida y respecto de la cual no se explica la necesidad de unificar la jurisprudencia. Por otra parte, sobre el segundo de los puntos, relativo a la posibilidad de que los jueces en las sentencias de acción popular profieran decisiones ultra y extra petita, la Sala también negará la solicitud de selección puesto que el Consejo de Estado, a través de esta Sección ya escogió para revisión la sentencia de 21 de

octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso radicado con el número 2004-01647-01, con el propósito de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unifique la jurisprudencia en torno a tal materia. Entonces será en dicho proceso en el que el Consejo de Estado unificará la jurisprudencia frente al tema que la solicitud en estudio plantea. Se recuerda que la revisión eventual no es un nuevo recurso, ni supone una instancia adicional en el trámite de la acción popular, precisamente porque no es un mecanismo de control de legalidad de la sentencia respectiva. Tampoco puede servir para dirimir en cada caso la correcta interpretación y aplicación de las normas, pues de ser así antes que unificar podría llevar a la dispersión de la jurisprudencia. La tarea de unificación jurisprudencial está orientada a dar claridad, evitar confusiones y contradicciones o llenar vacíos para casos futuros. Entonces, como esta temática ya fue seleccionada para su unificación, la solicitud en estudio carece de objeto, toda vez que el fin del mecanismo será cumplido con la decisión que tome esta Corporación en el expediente número 2004-01647-01.

CONSEJO DE ESTADO

SALA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 63001-33-31-003-2009-00807-01(AP)REV

Actor: YOBANY ALBERTO LOPEZ QUINTERO

Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Y LA EMPRESA DE ENERGIA DEL

QUINDIO S.A. E.S.P.

Fundada en el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, procede la Sección Quinta a pronunciarse sobre la solicitud de revisión de la sentencia de 6 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual revocó la que profirió el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia el 8 de abril de 2011 y, en su lugar dispuso: “AMPARAR el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrado en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, para lo cual deberá la EDEQ S.A. E.S.P., en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adecuar los cubículos que tiene destinados para la atención de personas discapacitadas en todas sus sedes ubicadas en el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, de conformidad con las recomendaciones señaladas en el dictamen pericial obrante a fls. 202 a 213 del C. Ppal. y teniendo en cuenta el contenido [de] la gráfica visible a fl. 213 del C. Ppal. (…)”.

1. La demanda El señor Yobany Alberto López Quintero, en ejercicio de la acción popular, instauró demanda contra el municipio de Armenia y la Empresa de Energía del

Quindío S.A. E.S.P., en procura de obtener la protección de los derechos colectivos enlistados en los literales d), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, relativos al goce del espacio público y la defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. Consideró violados los citados derechos porque el inmueble ubicado en la carrera 13 N° 14-17/19 de Armenia, donde la sociedad demandada tiene las oficinas de atención al público, no está adaptado para atender personas de talla baja, como lo prevé la Ley 1275 de 2009 “Por medio de la cual se establecen lineamientos de Política Pública Nacional para las personas que presentan enanismo y se dictan otras disposiciones”.

2. Trámite procesal Por auto de 18 de agosto de 2009 el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia admitió la demanda y ordenó notificar a la Alcaldesa de Armenia, al representante legal de la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P., a la Defensoría del Pueblo y al Agente del Ministerio Público (fl. 16).

3. Argumentos de defensa

3.1 De la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. A través de apoderado judicial se opuso a la prosperidad de la acción popular. Afirmó que el inmueble al que se hace alusión en la acción tiene las adecuaciones necesarias para la atención de personas de talla baja, motivo por el cual no hay vulneración de los derechos colectivos que se pide proteger.

Que si bien las adecuaciones no están efectuadas en los estrictos términos que pide el señor López Quintero, las construcciones existentes “garantizan el acceso de las personas de baja talla a los servicios prestados por EDEQ S.A. E.S.P., sumado [a] que dicho edificio fue construido, (…) antes de la expedición de la Ley 1275 de 2009”. 3.2 Del municipio de Armenia Mediante apoderado judicial propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque eventualmente quien debe responder por la vulneración de los derechos colectivos que se señalan como amenazados es la Empresa de Energía del Quindío, atendiendo que es el edificio donde ésta presta sus servicios el que se acusa de carecer de las adecuaciones para la atención de personas de talla pequeña.

4. La sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, en sentencia del 8 de abril de 2011, luego de analizar la Ley 1275 de 2009 y el material probatorio aportado al expediente, concluyó: “(…) que no existe una obligación clara y expresa de adoptar decisiones administrativas en torno a la población con enanismo, diferente a las obligaciones propias de inclusión social de las personas discapacitadas, por una parte, y por otra parte, que en el presente caso no se demostró por parte del actor, el supuesto de hecho de la norma de la que pretendía derivar las consecuencias jurídicas, razones por las cuales, para el despacho no existe la vulneración de los derechos colectivos pretendidos por el demandante.”.

5. Providencia que se pide revisar Corresponde a la proferida el 6 de septiembre de 2012 por el Tribunal

Administrativo del Quindío, mediante la cual, al resolver el recurso de apelación propuesto por el actor, revocó la sentencia de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demanda de acción popular. Adujo que de acuerdo al dictamen pericial y demás pruebas aportadas al expediente no había duda que la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. vulneró el derecho colectivo relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, toda vez que los cubículos instalados en el inmueble ubicado en la carrera 13 N° 1417/19 de Armenia no cumplían las especificaciones para la atención de personas discapacitadas o con acondroplastia, razón para proteger el citado derecho colectivo. Con el fin de proteger el derecho colectivo extendió la orden a “adecuar los cubículos que tiene destinados para la atención de personas discapacitadas en todas sus sedes ubicadas en el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO”.

6. Solicitud de eventual revisión La apoderada de la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. solicita seleccionar, para revisión, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, para lo cual argumenta: Que en el asunto es necesario unificar jurisprudencia en torno a: (i) la adecuación de los cubículos para la atención de personas de talla baja y, (ii) la posibilidad de hacer extensiva una orden que se imparte en sentencia de acción popular a otras edificaciones o inmuebles no incluidos en la demanda.

Respecto del primer punto refiere que la Ley 361 de 1997 “Por medio de la cual

se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, consagra los criterios para facilitar el acceso de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, con el fin de eliminar las barreras físicas que impidan el libre acceso y tránsito seguro de las personas en general, en especial de aquellas que tengan algún tipo de limitación. Que la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. adecuó cada uno de sus centros de atención al usuario con el fin de garantizar una apropiada atención y prestación de sus servicios a la población en general, incluida las personas de talla baja. Afirma que si bien la Ley 1275 de 2009 establece algunos parámetros tendientes a la protección de personas con enanismo, ésta no contiene una obligación clara, expresa y de aplicación inmediata como lo pretende el actor. Por el contrario, está sujeta al principio de planeación y a la adopción de políticas públicas sobre la materia. Que en el proceso se demostró que los cubículos de la EDEQ S.A. E.S.P. cuentan con la altura adecuada para la atención de personas con talla baja y que no existen barreras arquitectónicas que impidan la atención de personas discapacitadas, sin embargo el ad-quem precipitadamente consideró lo contrario con fundamento en un dictamen pericial rendido en el curso del proceso. En relación con el segundo de los puntos expresa que el Tribunal Administrativo del Quindío, en la sentencia no solo dispuso que se adecuaran las instalaciones del edificio ubicado en la carrera 13 N.° 14-17/19 de Armenia, que era el objeto de la demanda, sino que extendió la orden a todas las sedes que la sociedad tenga

en el Departamento del Quindío y que no fueron objeto de la acción, frente a las cuales, además, no existe prueba que no cumplan lo dispuesto en la Ley 1275 de 2009. Que la acción tenía por objeto la adecuación de los cubículos respecto de la altura, pese a lo cual el Tribunal dispuso que éstos debían tener una profundidad de 40 cm. para permitir el acceso de sillas de ruedas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala De conformidad con los artículos 11 de la Ley 1285 de 2009, 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, la Sala es competente para decidir la solicitud de revisión de la sentencia de 6 de septiembre de 2012, dictada por el Tribunal

Administrativo del Quindío.

2. La revisión eventual de las acciones populares y de grupo: Finalidad y requisitos Los artículos 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 y 272 a 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos. Del contenido de estas normas se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su

complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora. De igual manera, del texto de los artículos citados y de la interpretación que la jurisprudencia de la Corporación ha hecho al artículo 11 de la Ley 1285 de 2010, se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. b.- La petición debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. No son entonces susceptibles de revisión las sentencias dictadas por los jueces administrativos, bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. d.- La petición no requiere de una sustentación rigorista, pero en ella se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación razonada sobre las circunstancias que imponen la necesidad de revisar. Se debe acompañar copia de las providencias que se relacionen con la

solicitud. No obstante, la sustentación jurídica de la petición no limita el campo de la actuación del Consejo de Estado, pues éste puede encontrar otros aspectos y otras materias que ameriten la revisión, con el propósito de unificar la jurisprudencia de la Corporación.

3. Caso concreto Corresponde a la Sala examinar si en el caso de la providencia que se somete a consideración concurren las exigencias a las que se ha hecho referencia, a fin que pueda ser objeto de selección para revisión.

El señor Yobany Alberto López Quintero solicita revisar la sentencia de 6 de septiembre de 2012 del Tribunal Administrativo del Quindío, respecto de la cual en auto del 31 de octubre de 2012 se negó la petición de aclaración, decisión notificada en estado del 2 de noviembre de 2012 (fls. 250 a 253). La sociedad Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. pidió revisar la decisión del Tribunal con escrito del 16 de noviembre de 2012, lo que en principio podría hacer pensar que es extemporánea, sin embargo, según constancia secretarial que obra a folio 255, los términos judiciales estuvieron suspendidos hasta el 7 del mismo mes y año con ocasión del paro que adelantó Asonal Judicial, que se reanudaron el día siguiente. Entonces, teniendo en cuenta la circunstancia anotada, no puede haber discusión en cuanto al cumplimiento de los tres primeros requisitos referidos a la solicitud de parte, oportunidad y sentencia objeto de petición. El requisito sobre la sustentación de la selección también está dado. Cosa diferente es que los argumentos expuestos no sean de recibo.

Como quedó expuesto líneas arriba, la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. solicita seleccionar la sentencia del 6 de septiembre de 2012 del Tribunal Administrativo del Quindío, para que se unifique la jurisprudencia respecto de los siguientes asuntos: (i) la adecuación de los cubículos en las empresas de servicios públicos para la atención de personas de talla baja y, (ii) la posibilidad de que los jueces en las sentencias de acción popular extiendan la protección de los derechos colectivos a otras edificaciones o inmuebles respecto de los cuales, quien instaura la demanda, no hizo alusión en ésta. En principio y sin que sea el único evento por el cual procede la revisión eventual, la unificación de jurisprudencia supone que existen criterios contradictorios respecto de un mismo tema que requieren consolidación con el fin de evitar decisiones disímiles. Es por ello que uno de los requisitos para solicitar la revisión se refiere a que se expliquen de manera razonada las circunstancias que imponen la necesidad de seleccionar una sentencia de acción popular o de grupo con tal fin. El incumplimiento de la carga impone negar la selección de una providencia con el fin de unificar jurisprudencia. La circunstancia anotada se presenta en el asunto bajo estudio tratándose del primer punto en relación con el cual la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. pide seleccionar la sentencia del 6 de septiembre de 2012 del Tribunal Administrativo del Quindío. En efecto, la sociedad actora en la solicitud de revisión eventual expone argumentos de tipo normativo y los apoya en pruebas que aportó al expediente de

acción popular, para concluir que en las instalaciones que tiene abiertas para la atención del público no existen barreras arquitectónicas que impidan la óptima atención de personas en situación de discapacidad, pese a lo cual el ad-quem consideró lo contrario. Como se aprecia, la intención de la Empresa de Energía del Quindío S.A. E.S.P. no es la de obtener un pronunciamiento unificador por parte del Consejo de Estado sino, por el contrario, usar el mecanismo de revisión eventual como una tercera instancia para que se estudie una materia ya definida y respecto de la cual no se explica la necesidad de unificar la jurisprudencia. Por otra parte, sobre el segundo de los puntos, relativo a la posibilidad de que los jueces en las sentencias de acción popular profieran decisiones ultra y extra petita, la Sala también negará la solicitud de selección puesto que el Consejo de Estado, a través de esta Sección ya escogió para revisión la sentencia de 21 de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso radicado con el número 2004-01647-01, con el propósito de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unifique la jurisprudencia en torno a tal materia. Entonces será en dicho proceso en el que el Consejo de Estado unificará la jurisprudencia frente al tema que la solicitud en estudio plantea. Se recuerda que la revisión eventual no es un nuevo recurso, ni supone una instancia adicional en el trámite de la acción popular, precisamente porque no es un mecanismo de control de legalidad de la sentencia respectiva. Tampoco puede servir para dirimir en cada caso la correcta interpretación y aplicación de las

normas, pues de ser así antes que unificar podría llevar a la dispersión de la jurisprudencia. La tarea de unificación jurisprudencial está orientada a dar claridad, evitar confusiones y contradicciones o llenar vacíos para casos futuros. Entonces, como esta temática ya fue seleccionada para su unificación, la solicitud en estudio carece de objeto, toda vez que el fin del mecanismo será cumplido con la decisión que tome esta Corporación en el expediente número 2004-01647-011. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR, para su revisión, la sentencia de 6 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA Presidente 1 Sobre el mismo tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 20 de enero de 2011, rad. 2008-00320, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO