CE-640-1939-09-29
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- Título
- CE-640-1939-09-29
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1939
ATRIBUCIONES FISCALES DE LAS ASAMBLEAS No se encuentra en la Ley 42 de 1923 disposición alguna que límate, en desarrollo de algún precepto constitucional, la autonomía que los Departamentos» tienen para la administración de sus asuntos seccionales, ni siquiera una destinada a señalar de manera general o especial las reglas a que deben someterse estas entidades en el recaudo y fiscalización de sus propias rentas. El cargo de ilegalidad que contra una ordenanza fiscal se formulara con base en la mencionaría Ley, resultaría baldío e ineficaz. CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: CARLOS RIVADENEIRA G Bogotá, septiembre veintinueve (29) de mil noviembre treinta y nueve (1939)
Radicación número: Actor: MANUEL PANTOJA Demandado: En apelación de la sentencia que lleva fecha 28 de enero de 1º; 3º proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Pasto, vino esta Corporación el juicio de nulidad iniciado por Manuel Pantoja, relativo a la Ordenanza número 62 ele 1937 de la Asamblea de Nariño, por medio de la cual se crea la Junta de Hacienda Departamental; dictan, entre otras, las siguientes disposiciones, que fueron las a riladas por el Tribunal de primera instancia y que son las únicas metidas al estudio del Consejo, por haber sido apelado el fallo sólo por los sostenedores de la legalidad de la Ordenanza; "Artículo 2º Señálase a la Junta de Hacienda las siguientes funciones: a) Conocer de las apelaciones interpuestas contra las decisiones de Contralor
General del Departamento y de la Junta de Rentas; b) Emitir conceptos obligatorios en los conflictos entre la gobernación y la Contraloría; Artículo 4º Las decisiones de la Contraloría, tanto penales como reglamentarias, son apelables para ante la Junta de Hacienda, dentro del tercer día de notificadas. La apelación se concederá en el efecto suspensivo y será resuelta de piano. El agraviado podrá acompañar, cuando solicite el recurso, los documentos justificativos de la alzada Agotada la sustentación propia del grado y resueltos los distintos incidentes de que el proceso da cuenta, es llegado el caso de fallar definitiva, y a ello se procede previas las siguientes consideraciones: La acusación formulada contra la citada Ordenanza 02 de 1937 tiene como única causa, en concepto tanto del actor Pantoja como del coadyuvante Segundo Acosta López, el ser violatorias de las Leyes 12 de 1923, 77 de 1926, y de la Ordenanza 24 de 1935, y es, por consiguente a la luz de estos preceptos que el Concejo debe examinar la legalidad e ilegalidad de los artículos anulados por el Tribunal de primara instancía, desde luego que sobre el actor pesa la obligación ineludible de determinar en la demanda con claridad y precisión el concepto en que las normas administrativas acusadas violan la ley, y el de señalar el precepto legal infringido. Así lo ha dicho y sostenido de manera perfectamente uniforme esta Corporación, en repetidos fallos, con base en lo claramente preceptuado en los artículos 52 y 54 de la Ley 130 de 1913, que imponen al actor o demandante tal obligación.
LEY 42 DE 1923
No se encuentra en esta Ley, destinada a reorganizar la contabilidad oficial y a crear la Contraloría General de la República como servicio nacional independiente de los demás departamentos administrativos, disposición alguna que limite en desarrollo de algún precepto constitucional la autonomía que los Departamentos tienen para la administración de sus asuntos seccionales, pero ni siquiera una destinada a señalar de manera general o especial las reglas a que deben someterse estas entidades en el recaudo y fiscalización, de sus propias rentas. Una rápida ojeada a esta Ley convence de la verdad expresada. El cargo de ilegalidad que contra la citada Ordenanza 62 se formula con base en la mencionada Ley 42 de 1923 resulta, pues, baldío e ineficaz, por lo cual no es posible que prospere.
ORDENANZA 35 DE 1934
No menos improcedente es el cargo que se hace contra, la Ordenanza 62 al asegurarse que es violatoria de la Ordenanza 35 de 1934. que crea la Contraloría Departamental de Nariño, pues es sabido que a les Asambleas Departamentales compete organizar, o regir y fomentar todo lo relativo a la administración seccional, y que en desarrollo de esta a Iribú ció n pueden esas entidades adoptar hoy una medida y mañana otra distinta por considerar aquélla inconveniente o por cualquiera otra causa, en la misma forma en que el Congreso puede dictar hoy una ley y derogarla, modificarla o reformarla posteriormente, de manera expresa o tácita. Hablar, pues, de ordenanzas ilegales por contrarias a otras, como lo hace el actor, es pueril e ingenuo. Por esto, con sobra de razón el Juez o Tribunal de primera
instancia, dice en el fallo recurrido: Pero en el supuesto de que este último artículo fuese contrario a lo prescrito en los mentados artículos de la Ordenanza 24 de 1935, es claro que no habría fundamento para considerar por esa sola circunstancia nulo el artículo primero demandado, y no la habría, puesto.'quejas Asambleas Departamentales están legalmente facultadas para expedir ordenanzas y para modificarlas o derogarlas total o parcialmente por otras. De tal suerte que si sobre una materia cualquiera una Asamblea dicta una ordenanza, ésta es posteriormente susceptible de modificaciones o alteraciones accidentales o sustanciales, las cuales se imponen naturalmente con la variación de las necesidades que confrontan los Departamentos. Y esas modificaciones o alteraciones a que están sujetas las ordenanzas, si se adoptan por las Asambleas de acuerdo con la Constitución y leyes de la República, no puede sostenerse en buena lógica que violen mandatos de anteriores ordenanzas, por el mero hecho de que se opongan a éstos. Lo dicho permite concluir que no existe ni puede existir nulidad en una ordenanza por el hecho de que ella, occidental o sustancialmente, modifique o altere los términos de otra anterior LEY 77 DE 1926 No puede decirse lo mismo en cuanto dice relación a la Ley 77 de 1926, cuyo artículo 21), dado en desarrollo del artículo 42 del Acto legislativo número 3 de 1910, preceptúa, en contra de lo dispuesto en la Ordenanza, .acusada, que las apelaciones de los autos de fenecimiento definitivo proferidos, por las Contralorías o Contadurías Departamentales, son apelables, no para ante las autoridades o
juntas de control que las Asambleas indiquen, sino para ante los Tribunales Seccionales de lo Contencioso Administrativo. Los términos en que está concebido este artículo no dejan al respecto, en el ánimo, la menor duda: "Los autos de fenecimiento definitivo proferidos por las Contralorías o Contadurías que tengan establecidas o que establezcan los Departamentos, son apelables para ante los Tribunales Seccionales Administrativos." La incompatibilidad de las dos disposiciones, la legal y la ordenanza, proviene de los términos generalísimos en que esta última está concebida y que alcanza por su generalidad 'a comprender no sólo las apelaciones interpuestas contra las glosas provisionales y otras providencias, de da Contraloría, respecto de las cuales nada dice la Ley 77 de 1920, dejando en absoluta libertad a los Departamentos para proveer lo conveniente, sino también las que oportunamente se propongan contra autos de fenecimiento definitivo de que sí se ocupa la expresada Ley en su artículo 20. Por este aspecto resulta, pues, ilegal el mencionado ordinal b) del acto acusado, pero sólo en lo referente a las apelaciones de las últimas providencias mencionadas, o sea de los autos de fenecimiento definitivo. Como la sentencia apelada anula totalmente el mencionado ordinal b) que no es ilegal en toda su integridad, según se deja dicho, tal sentencia debe sufrir la reforma del caso. Otro tanto puede decirse con respecto al artículo 4° de la Ordenanza 62 acusada, que da competencia a la Junta de Hacienda para, conocer de las apelaciones que
se interpongan contra providencias de la Contraloría en que :se aplique la pena de multa, y cuyo conocimiento compete a los Tribunales Seccionales no sólo en los casos de que habla la Ley 77, sino en todos aquellos en que la sanción impuesta sea una multa, al tenor de lo estatuido en el ordinal c) del artículo 40 de la Ley 130 de 1913, que dice: "Los Tribunales Administrativos Seccionales conocen en segunda instancía de los asuntos" Siguientes: b) De las apelaciones contra los autos de fenecimiento definitivo dictados por los Tribunales o Cortes de Cuentas de los Departamentos, correspondientes a sus respectivas jurisdicciones; y c) De las apelaciones contra los autos de imposición de multas dictados por dichos Tribunales o Cortes de Cuentas. Empero, como el mencionado artículo 4° comprende sanciones penales y reglamentarias cuyo conocimiento en segunda instancia no está atribuido por ley a determinada autoridad, la nulidad que afecta esta disposición no es total, sino parcial, por lo cual la sentencia apelada debe sufrir la reforma consiguiente, a fin de que el citado artículo 4° produzca sus efectos en lo que no resulta ilegal. En cuanto dice relación al ordinal b) del artículo 2°, también anulado por el Tribunal de primera instancia, es de rigor observar que, aun cuando inconveniente a primera vista, no resulta ilegal, porque en ninguna forma viola las disposiciones citadas por el demandante y apenas si puede considerarse como una fórmula destinada a poner término a los conflictos que surjan entre la Contraloría y la
Gobernación, en los asuntos en que una y otra deban intervenir por razón de sus fundones. A la Gobernación no compete conocer de las apelaciones que se interpongan contra autos, de fenecimiento definitivo proferidos por la Contraloría, y por esta razón, ni aun dándole al expresado ordinal b) la interpretación más amplia que pueda dársele, no es posible deducir que viole el artículo 20 de la Ley 77 de 1926, como lo sostiene el Juez a quo en la sentencia que se revisa, apoyado en consideraciones generales de grave inconveniencia que no pueden tenerse en cuenta para decidir acerca de su legalidad o ilegalidad, que es el punto controvertido. En el sentido de declarar que el ordinal b) que se estudia no es nulo, habrá de reformarse también la sentencia apelada. Para terminar es bueno hacer constar que el Consejo abocó el conocimiento del presente negocio para fallarlo en el fondo, no obstante el concepto fiscal acogido en todas sus partes por el entonces Consejero ponente, doctor Tirado Maclas, cuyos puntos de vista rechazó la mayoría, por las siguientes razones: 1° Porque el ejemplar autenticado del número del periódico oficial en que se publicó el acto acusado, no acompañado a la demanda como en el aludido concepto se afirma, fue presentado por parte legítima dentro del respectivo término probatorio del juicio, hecho suficiente en concepto de la mayoría para que sea apreciado en la sentencia definitiva; 2° Porque tal documento fue aceptado de manera expresa, como prueba, por auto de 19 de octubre de 1937, auto que sin reclamo alguno causó ejecutoria, que
es, por consiguiente, ley del proceso y que obliga. La parte pertinente de tal auto, textualmente dice: "Agréguese i sus antecedentes el ejemplar auténtico del número 1734 de la Gacela Departamental que se ha presentado como prueba y que se tendrá en cuenta conforme a la ley"; y 3° Porque el Consejo estima que sería un exagerado e injustificado rigorismo, rechazar la acción y negar lo pedido en la demanda, obrando en los autos, como obra, el documento acusado, traído en oportunidad legal, o sea en el término probatorio, por sólo el hecho de no haberse acompañado a la demanda y no haberse dejado en ésta la constancia de que habla el artículo 55 de la Ley 130 de 1913, como si este precepto legal contuviera o constituyera una limitación al principio probatorio consignado en el artículo 597 del Código Judicial, y no obedeciera principal y primordialmente a la necesidad de que sea tenido en cuenta tal documento al fallarse la suspensión provisional del Acto acusado. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, reforma la sentencia apelada, en la parte que ha sido materia del presenté recurso, así: 1° Son nulos el ordinal a) del artículo 2° y el artículo 4° de la Ordenanza número 62 de 1937, en cuanto por medio de ellos se confiere a la Junta de Hacienda facultad para conocer de las apelaciones interpuestas contra los autos de fenecimiento definitivo proferidos por la Contraloría Departamental de Nariño y contra decisiones de la misma autoridad impositivas de pena de multa y nada más
que por esto. En cuanto se refiere a apelaciones distintas de las expresadas, dichas disposiciones no adolecen de nulidad; y 2° No es nulo el ordinal b) del mencionado artículo 2°. Notifiquese, copiese, publiquese y devuelvase el expediente a su oficina de origen.