CE - 65 Sentencia 3FinalAPs20170097401 0 20241113142833150

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 680012333000201700974-01

Actora: Débora Quiroga González

Demandados: Instituto Nacional de Vías - INVIAS1

Asunto: Resuelve el recurso de apelación y la adhesión al recurso de apelación interpuestos contra una sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos

SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías y la adhesión al recurso de apelación presentada por la Defensoría del Pueblo - Regional Santander contra la sentencia de 27 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. La señora Débora Quiroga González presentó demanda2 contra el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. La señora Débora Quiroga González presentó demanda2 contra el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; ii) a la seguridad y salubridad públicas; y iii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

1 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITALCUADERNO PRINCIPAL 2 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 2.pdf(.pdf) NroActua 13. Página 39. 2 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITAL - Cuaderno principal 1 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 1.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 2-8.2

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Pretensiones

2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

“[…] PRIMERA: Se amparen los derechos e intereses colectivos de la comunidad en general y en especial los de la comunidad afectada, habitantes del sector y transeúntes, especialmente niños y ancianos de la tercera edad que viven y hacen

“[…] PRIMERA: Se amparen los derechos e intereses colectivos de la comunidad en general y en especial los de la comunidad afectada, habitantes del sector y transeúntes, especialmente niños y ancianos de la tercera edad que viven y hacen uso de la calzada de la vía Naci onal, ubicado exactamente en el PR 2+0100 de la carretera Nacional Landázuri - Barbosa, costado izquierdo, sector conocido como vereda El Porvenir del municipio de Landázuri y que se desplazan a diario por el sector.

SEGUNDO: Se ORDENE al INSTITUTO NACION AL DE V [Í]AS ‘INVIAS’ TERRITORIAL SANTANDER, por intermedio de su Director territorial señor C[É]SAR AUGUSTO MORENO PRADA o quien haga sus veces, la ejecución inmediata, de todos los actos y obras de contención necesarias y de canalización de aguas que gar anticen y protejan los intereses y derechos colectivos de la comunidad en especial a la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público, el libre tránsito y/o a la locomoción, y la previsión de desastres previsibles técnicamente y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice el derecho a la vida e integridad personal.

TERCERO: Se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE V[Í]AS ‘INVIAS’ TERRITORIAL SANTANDER, por intermedio de su Director territorial señor C[É]SAR AUGUSTO MORENO PRADA o quien haga sus veces, que cumpla con todas las normas legales que garanticen la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público, el libre tránsito y/o a la locomoción, y la previsión de desastres

todas las normas legales que garanticen la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público, el libre tránsito y/o a la locomoción, y la previsión de desastres previsibles técnicamente y el acceso a una Infraestructura de servicios para toda la comunidad en general.

CUARTO: Se prevenga al INSTITUTO NACIONAL DE V[Í]AS ‘INVIAS’ TERRITORIAL SANTANDER, por interm edio de su Director territorial señor C[É]SAR AUGUSTO MORENO PRADA o quien haga sus veces para que en el futuro se abstenga de incurrir en acciones o hechos omisivos objeto de la presente acción.

QUINTO: Se condene al pago de las costas a la entidad demandada […]”3.

Presupuestos fácticos

3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar

sus pretensiones:

3.1. Manifestó que hay deslizamientos de tierra desde el talud superior del sector izquierdo de la carretera nacional Landázuri – Barbosa, exactamente en el punto PR 2+0100 ubicado en la vereda El Porvenir del Municipio de Landázuri , situación que genera un peligro inminente para la comunidad que por allí transita.

3.2. Adujo que el 8 de septiembre de 2016 se presentó una petición ante el Instituto Nacional de Vías para solicitar una solución definitiva al inconveniente de

3 Cfr. índice 43 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITAL - Cuaderno

principal 1 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 1.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 5-6.3

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deslizamiento de un talud con desprendimiento de capa vegetal sobre la vía nacional, aparentemente por posibles cortes de talud vertical cuando se pavimentó la vía.

3.3. Agregó que, presentó una acción de tutela al cumplirse el término legal para dar respuesta a la petición y, con posterioridad, el 20 de octubre de 2016, el Instituto dio respuesta señalando , por un lado, que había realizado inspección visual, diagnosticaron lo observado y entreg aron sus conclusiones con el registro fotográfico y, por otro lado , que se solicitó la asignación de recursos para realizar estudios y diseños que se consideren procedentes para estabilizar el tramo de la vía reportado.

3.4. Destacó que el 4 de noviembre de 2016 la parte actora presentó una nueva petición solicitando la remoción del talud de tierra que se encuentra sobre la vía que conduce del Municipio de Landázuri al Municipio de Vélez para evitar accidentes entre otros puntos, a lo que el Instituto Nacional de Vías señaló que se direccionó la petición a la subdirección de estudios e innovación para que contemplara la posibilidad de realizar un estudio geotécnico.

3.5. Manifestó que a pesar de las respuestas del Instituto mostrando buena voluntad de tomar medidas, las mismas no se han realizado; por lo cual han omitido

posibilidad de realizar un estudio geotécnico.

3.5. Manifestó que a pesar de las respuestas del Instituto mostrando buena voluntad de tomar medidas, las mismas no se han realizado; por lo cual han omitido adelantar los actos necesarios para dar solución al mencionado peligro.

Contestaciones de la demanda

4. El Instituto Nacional de Vías 4 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos5:

4.1. Señaló que los jueces no pueden imponer órdenes a la rama ejecutiva respecto a ejecución de obras o de adopci ón de determinadas políticas gubernamentales que no se hayan incluido en los planes de desarrollo de la entidad con el fin de proteger derechos colectivos. Además, el ordenador del gasto no puede ser el juez, quien no está al tanto del presupuesto o disponibilidad de caja en las entidades.

4.2. Indicó que el accionante no está conociendo el principio de planeación al que están sujetos los establecimientos públicos para los asuntos de contratación, es por

4 Por intermedio de apoderado. 5 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITAL - Cuaderno principal 1 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 1.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 67-76.4

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aplicación de este principio que se s olicitaron recursos para los estudios y diseños que determinen las obras idóneas y por ello la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras autorizó que tales obras se ejecuten dentro de la Licitación Pública núm. LP-DO-SRN-059-2017 que se encuentra en proceso de adjudicación.

4.3. Advirtió que la parte actora , al no tener una óptica técnica , no señala con claridad las obras necesarias y no puede solicitar la realización de obras de las cuales ni siquiera se ha acreditado procedencia y viabilidad.

4.4. Presentó las excepciones denominadas “el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y el decreto de obras públicas” y “el principio de planeación aplicado a la contratación pública”.

Audiencia de pacto de cumplimiento

5. El Tribunal Administrativo de Santander celebró la audiencia de Pacto de Cumplimiento el día 24 de enero de 20186, sin que existiera propuesta de acuerdo, por lo cual declaró fallida la posibilidad de pacto de cumplimiento.

Sentencia proferida, en primera instancia

6. El Tribunal Administrativo de Santander , mediante sentencia de 27 de junio

de 2019, resolvió:

“[…] PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente los cuales están siendo vulnerados por el Instituto Nacional de Vías INVIAS, de conformidad con lo señalado en la parte motiva

“[…] PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente los cuales están siendo vulnerados por el Instituto Nacional de Vías INVIAS, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: ORDÉNASE al Instituto Nacional de V[í]as - INVIAS, que se realicen las obras a que haya lugar para la estabilización completa del talud objeto de esta acción, las cuales deberán contar con los debidos estudios de tipo técnico que permitan establecer que obra es la adecuada para evitar el riesgo de derrumbe que se presenta en la actualidad, para el efecto contará con el término de seis (6) meses.

TERCERO: INTÉGRESE un comité permanente de verificación conformado por la actora popular, un representante del I nstituto Nacional de V [í]as, la Defensoría del Pueblo y del Ministerio público respectivamente para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión.

CUARTO: CONDENASE EN COSTAS al Instituto Nacional de V[í]as a favor del actor popular. Las agencias en derecho se señalar[á]n en auto separado.

QUINTO: ENVIAR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 80 de la Ley 472 de 1998.

6 Cfr. índice 43 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITAL - Cuaderno principal 1 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 1.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 132-134.5

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principal 1 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 1.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 132-134.5

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SEXTO: Ejecutoriada esta providencia arch [í]vese el exp ediente previas las anotaciones de rigor […]”7.

Consideraciones del Tribunal

7. El Tribunal planteó el siguiente problema jurídico: “[…] [D]eterminar si para el caso en concreto, existe vulneración a los derechos colectivos que el actor depreca como afectados y si las entidades demandadas son las encargadas de proceder a su protección […]”8.

8. El Tribunal adujo que había encontrado demostrada la existencia de un talud en la vía nacional Landázuri – Barbosa y que, si bien en el referido sector se realizó un muro de contención por parte del Instituto Nacional de Vías, advirtió que la obra no mitiga completamente el peligro.

9. Agregó que no se habían aportado al proceso los estudios técnicos realizados ni las razones por las que se realizaron las mencionadas obras con esas características, teniendo en cuenta que la Secretaría de Planeación del Municipio de Landázuri certificó la presencia de un foco de erosión al lado del muro debido a la entrega de aguas con peligro de caída de árbol, lo cual puede generar un riesgo para peatones y vehículos.

10. Para el Tribunal, la vulneración de los derechos e intereses colectivos se

la entrega de aguas con peligro de caída de árbol, lo cual puede generar un riesgo para peatones y vehículos.

10. Para el Tribunal, la vulneración de los derechos e intereses colectivos se configuró debido a que el riesgo de derrumbe en la vía continúa; por lo cual ordenó al Instituto Nacional de Vías que realizara obras a que haya lugar , teniendo en cuenta los estudios técnicos, para la estabilización completa del talud objeto de esta acción popular.

11. Respecto a la condena en costas, el Tribunal manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 se condenaba en costas al Instituto Nacional de Vías a favor de la parte actora, precisando que las agencias en derecho se señalarían en auto separado.

7 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITALCUADERNO PRINCIPAL 2 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 2.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 19-20. 8 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITALCUADERNO PRINCIPAL 2 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 2.pdf(.pdf) NroActua 13. Página 15.6

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Recursos de apelación

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Recursos de apelación

12. El Instituto Nacional de Vías 9 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con

fundamento en los siguientes argumentos:

12.1. Adujo que los hechos mencionados por la parte actora se encuentran superados y, por ende, las pretensiones que dieron origen a la presente acción popular se encuentran satisfechas. En ese sentido, indicó que se encuentra configurada la carencia actual de objeto por hecho superado.

12.2. Advirtió que los estudios y diseños del punto PR2+0100 se realizaron en ejecución de los Contratos de Obra núms. 1279 de 20 de noviembre de 2017 y 1295 de 2017. Igualmente, el 31 de julio de 2019 se recibió a satisfacción la realización de los mismos por la interventoría correspondiente.

12.3. Indicó que, mediante Contrato núm. 389 de 2019, se presentó informe de 15 de febrero de 2019 relacionado con una visita realizada al punto objeto de este proceso en el cual se indicó que se encuentra construido el muro de contención en buen estado y la vía no presenta ningún tipo de afectación en ese sector.

12.4. Aseveró que desde el momento en que tuvo conocimiento desarrolló actividades relacionadas con la construcción, mejoramiento, mantenimiento, rehabilitación y señalización de la infraestructura vial no concesionada a cargo de la Nación, tendientes a salvaguardar los derechos e intereses colectivos . En ese

actividades relacionadas con la construcción, mejoramiento, mantenimiento, rehabilitación y señalización de la infraestructura vial no concesionada a cargo de la Nación, tendientes a salvaguardar los derechos e intereses colectivos . En ese sentido, adelantó intervención en los taludes superior e inferior, lo cual está directamente relacionado con garantizar la estabilidad de la banca de carretera.

12.5. Indicó que los profesionales idóneos que participaron en el diseño y realización de la solución concluyeron que la construcción del muro de contención en concre to reforzado de 25 metros se encuentra en condiciones adecuadas , además, que el supervisor técnico del Contrato de Interventoría considera que las obras construidas en ejecución del Contrato de Obra núm. 1279 de 2017 cumplen la función para la cual fueron diseñadas y ejecutadas.

12.6. Señaló que en informe presentado por la administración vial G -4, en ejecución del Contrato núm. 1255 de 201 9, “[…] dichas obras se encuentran en buen estado de funcionamiento, que no presentan daños y se observa una perfecta

9 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITALCUADERNO PRINCIPAL 2 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 2.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 28-30.7

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recuperación de la capa vegetal en este sitio crítico, garantizando de esta manera la seguridad vial de todos los usuarios de la vía […]”.

12.7. Informó que el Consorcio Ingeniería SL, administrador vial del sector bajo estudio, concluyó que las obras construidas son suficientes para contener el problema erosivo que existía en esa franja vial , lo cual se encuentra probado con los tablestacados, que no presentan inclinación, y con los árboles, que mantienen su verticalidad . Igualmente, que las zanjas de coronación en geomembrana no representan mayor riesgo en la erosión de dicha zona toda vez que existe un muro de contención en la pata del talud, el cual cuenta con sus drenes y subdren.

12.8. Afirmó que el mismo Consorcio señaló que por la conexión de mangueras en algunos lloraderos hay taponamiento, situación que sí afecta la estabilidad de la ladera; por lo cual procedería a requerir a la entidad territorial en aras de exigir a la comunidad el retiro de dichos conductos.

13. La Defensoría del Pueblo – Regional Santander 10 interpuso recurso de apelación adhesivo al recurso de apelación, interpuesto por el Instituto Nacional de Vías, en el que solicitó la revocatoria del ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento en los siguientes

argumentos:

13.1. Señaló que no es necesario conformar el comité de verificación de forma

sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos:

13.1. Señaló que no es necesario conformar el comité de verificación de forma permanente debido a que, ante eventual incumplimiento, hay mayor celeridad en promover un incidente de desacato que atenerse a la actividad del comité.

13.2. Solicitó ser excluida del comité de verificación e incluir a la magistrada ponente de la sentencia proferida por el Tribunal, al Ministerio Público y a una organización no gubernamental con actividades propias relacionadas con el objeto del proceso. Adicionalmente, indicó que es el magistrado ponente quien debe presidir el comité de verificación.

Actuaciones en segunda instancia

14. La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander profirió auto de 12 de noviembre de 201911 mediante el cual se concedió, en efecto

10 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITALCUADERNO PRINCIPAL 2 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 2.pdf(.pdf) NroActua 13. Páginas 61-63. 11 Cfr. índice 13 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: EXPEDIENTE DIGITALCUADERNO PRINCIPAL 2 - Cuaderno: 2017-00974-01 CUADERNO 2.pdf(.pdf) NroActua 13. Página 31.8

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suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías contra la sentencia proferida, en primera instancia.

15. El Despacho sustanciador , en segunda instancia, profirió auto de 13 de diciembre de 2019 12 mediante el cual ajustó al efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías contra la sentencia de 27 de junio de 2019 proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de

Santander.

16. El Despacho sustanciador profirió posteriormente el auto de 25 de enero de 202313 a través del cual admitió el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías y la adhesión al recurso de apelación presentada por la Defensoría

del Pueblo – Regional Santander.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

17. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes : i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad y la salubridad pública en relación con la infraestructura pública vial o de

e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad y la salubridad pública en relación con la infraestructura pública vial o de transporte terrestre; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la carencia de objeto por hecho superado; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

18. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 14, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15015 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de

12 Cfr. índice 43 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 44_ED_CUADERNO5P(.PDF) NroActua 43. Páginas 206-209. 13 Cfr. índice 24 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: 30_AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 24. 14 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 15 Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564, “[...] [p]or medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones [...]”. Aplicable en virtud del artículo 306 de la Ley 1437.9

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Proceso y se dictan otras disposiciones [...]”. Aplicable en virtud del artículo 306 de la Ley 1437.9

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apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.

19. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

20. En ese orden, la Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el Instituto Nacional de Vías, en el recurso de apelación, y la Defensoría del Pueblo - Regional Santander , en la adhesión al recurso de apelación, interpuestos contra la sentencia de 27 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los artículos 32016 y 32817 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201218, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Problemas jurídicos

21. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos

de apelación, determinar:

21.1. Si en los documentos decretados como prueba en segunda instancia se demuestra que ya se encuentra realizada la construcción necesaria para estabilizar el talud del sector izquierdo de la vía Landázuri – Barbosa, exactamente en el punto

21.1. Si en los documentos decretados como prueba en segunda instancia se demuestra que ya se encuentra realizada la construcción necesaria para estabilizar el talud del sector izquierdo de la vía Landázuri – Barbosa, exactamente en el punto PR 2+0100 ubicado en la vereda El Porvenir del Municipio de Landázuri y, de esa forma, si se configura o no el hecho superado.

21.2. Si la Defensoría del Pueblo - Regional Santander debería estar incluida o no en el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia o deberían ser partícipes otras entidades, en los términos argumentados por la entidad apelante, y si dicha tesis constituye o no razón suficiente para modificar las órdenes impartidas en primera instancia.

16 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 17 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 18 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.10

la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 18 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.10

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22. En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de 27 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

23. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

24. El legislador, en desarrollo de esta norma constitucional, expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

25. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo

vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

25. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

26. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la par te demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

27. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la11

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materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”19.

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materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”19.

28. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es