CE-66001-23-31-000-1996-03287-01(13737)-2002

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN /

RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN /

DAÑO ANTIJURÍDICO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / DAÑO

PATRIMONIAL / INCUMPLIMIENTO DEL PAGO / SEGURO DE VIDA / SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / PAGO DEL SEGURO DE VIDA / OMISIÓN

ADMINISTRATIVA / MUERTE DEL CONCEJAL MUNICIPAL

[N]inguno de los demandantes estaba obligado jurídicamente a soportar el daño antijurídico de carácter patrimonial que les ocasionó el alcalde municipal de Santuario al omitir el cumplimiento de la obligación legalmente establecida de contratar el seguro de vida del concejal con una compañía aseguradora. Como tal omisión constituye una falla de la administración que permite imputarle el daño a ésta, puede concluirse entonces que conforme al artículo 90 de la Carta Política, demostrado el daño antijurídico y la imputación del mismo al municipio de Santuario, hay lugar, por consiguiente a declarar la responsabilidad administrativa del aludido municipio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

SEGURO DE VIDA / SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / BENEFICIARIO DEL SEGURO DE

VIDA / COBERTURA DEL SEGURO DE VIDA / CONTRATO DE SEGURO DE VIDA / OBJETIVO DEL SEGURO DE VIDA / PAGO DEL SEGURO DE VIDA / PÓLIZA DE SEGURO DE VIDA / VACANCIA DEL CARGO PÚBLICO / VACANCIA DEL CONCEJAL / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO / CONTRATO DE SEGURO EN SALUD / SALARIO MÍNIMO LEGAL Sea lo primero señalar que no comparte la Sala el planteamiento expuesto por el juzgador de primera instancia y, por consiguiente, revocará la sentencia impugnada. Cabe anotar que el origen de esta controversia se halla en lo dispuesto en los artículos 68 y 69 de la ley 136 de 1994, cuyo tenor […] claramente se deduce que la administración municipal, a partir del 2 de junio de 1994, fecha en que cobró vigencia la ley 136 de ese año, asumió una obligación específica de adquirir para los concejales titulares un seguro de vida y de salud equivalente a veinte (20) veces el salario mensual vigente del alcalde, igual obligación la adquirió para los concejales que fuesen llamados a ejercer sus funciones ante las faltas temporales o absolutas de los titulares. […] FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 68 / LEY 136 DE 1994ARTÍCULO 69 CONCEJAL MUNICIPAL / MUERTE DEL CONCEJAL MUNICIPAL / PRUEBA DE MUERTE DE LA PERSONA / REGISTRO CIVIL DE DFUNCIÓN / SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO DE VIDA DEL

CONCEJAL / BENEFICIARIO DEL SEGURO DE VIDA / COBERTURA DEL SEGURO DE VIDA En el subjudice está suficientemente acreditado que “hacia el mes de octubre de 1994 el señor […] se encontraba ejerciendo sus funciones como concejal activo del municipio de Santurario. Posición que ostentaba a la fecha de su fallecimiento […]. Acreditado entonces que para la época de su muerte el señor […] se desempeñaba como concejal en el municipio de Santuario y demostrado su fallecimiento con el registro civil correspondiente […], considera la Sala que tenía pleno derecho a gozar del seguro de vida y de salud previsto en los artículos 68 y 69 de la Ley 136 de 1994 para los miembros de los concejos municipales que como titulares o llamados fallecieran ocupando la respectiva curul.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 68 / LEY 136 DE 1994ARTÍCULO 69

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SEGURO DE VIDA / SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / OBLIGATORIEDAD DEL SEGURO DE VIDA DEL CONCEJAL / BENEFICIARIO DEL SEGURO DE VIDA / COBERTURA DEL SEGURO DE VIDA / PAGO DEL SEGURO DE VIDA / PÓLIZA DE SEGURO DE VIDA / DEBERES DEL

ALCALDE / ENTIDAD ASEGURADORA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MUERTE DEL

CONCEJAL MUNICIPAL Para la Sala no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la adecuada para reclamar el pago del seguro ante la administración municipal. Como ya se advirtió, de las normas antes transcritas surge la obligación para el alcalde de contratar con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro de vida a que se refieren los artículos 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo, no obstante la claridad del precepto legal enunciado, lo cierto es que el alcalde de Santuario no le dio cabal cumplimiento y sí, por el contrario, hizo abiertamente caso omiso de él, es decir, no acató el contenido obligacional del la norma, omitió cumplir la obligación que ella le imponía, hasta el punto de que, por causa exclusiva de su omisión, el concejal ni su familia gozaron del amparo que la existencia del seguro les garantizaba en caso de la muerte […]. La ausencia del seguro de vida indudablemente afectó patrimonialmente a la esposa e hijos del concejal fallecido y, por consiguiente, la acción procedente para reclamar el reconocimiento y pago del perjuicio es la de reparación directa por cuanto la misma procede, conforme al artículo 86 del C.C.A., cuando la causa del daño sea una omisión de la administración, tal como sucedió en el subjudice.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 68 / LEY 136 DE 1994ARTÍCULO 69 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL POR LUCRO CESANTE /

LUCRO CESANTE / RECONOCIMIENTO DEL LUCRO CESANTE / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / INDEMNIZACIÓN POR LO DEJADO DE PERCIBIR / PAGO DE SEGURO DE VIDA / IPC / MUERTE DE CONCEJAL En cuanto a los perjuicios reclamados consistentes en el pago del equivalente a veinte salarios mensuales del alcalde de Santuario, valor que dejaron de percibir los demandantes por causa de la omisión en contratar el seguro de vida, lo tasa la Sala con base en el sueldo certificado […], valor éste que actualizado a la fecha, con base en los índices de precios al consumidor vigentes […]. Ahora bien, teniendo en cuenta que quienes reclaman son la cónyuge y dos hijos del concejal fallecido, la Sala en aplicación del procedimiento utilizado en la liquidación de lucro cesante dividirá el monto del reconocimiento […] en dos partes iguales de […] cada una. La primera mitad ser reconocerá en favor de la esposa y la otra, por partes iguales […] para cada uno de los hijos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C, cuatro (4) de diciembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03287-01(13737)

Actor: MARÍA EDILMA NARANJO MONTOYA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE SANTUARIO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte

actora contra la sentencia de 4 de abril de 1997, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual decidió: “Se declara inhibido para pronunciarse sobre el fondo en el asunto litigado, por las razones expuestas en la parte motiva” (fl. 60).

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda.

La señora Maria Edilma Naranjo Montoya en su propio nombre y en representación de sus menores hijos Jorge Lisandro y Yuliana Henao Naranjo, en escrito presentado el 21 de junio de 1996, ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, formularon demanda de reparación directa contra el municipio de Santuario, para se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA.- Declárase que el Municipio de SANTUARIO representado legalmente por el señor ALCALDE, señor JOSE ALIRIO COLORADO BENITEZ o por quien haga sus veces, es civilmente responsable por el pago o cancelación del equivalente a VEINTE VECES (20) el valor del Salario Mensual Vigente para el Alcalde a la fecha del 23 de Octubre de 1.994, en favor de la señor MARIA EDILMA NARANJO MONTOYA en su calidad de cónyuge y de sus hijos JORGE LIZANDRO y YULIANA HENAO NARANJO, como consecuencia de la NO adquisición de un seguro de vida en favor del Concejal HIDELBRANDO HENAO PULGARIN, fallecido trágicamente en ejercicio de sus funciones, tal y como lo establece los artículos 68 y 68 (sic) de la Ley 136 de 1.994. SEGUNDA.- Que como consecuencia de la anterior declaración,

condénese al municipio de SANTUARIO a pagar en favor de mis mandantes las siguientes sumas de dinero: .- La suma de QUINCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS MONEDA LEGAL ($15’792.000.oo) equivalente a veinte veces (20) el salario mensual vigente del Alcalde de Santuario para la fecha del 23 de Octubre de 1.994, o las sumas de dinero que para este concepto llegare a resultar probada dentro del proceso de acuerdo con las pruebas que al efecto se practiquen. TERCERA.- Condénese al municipio de Santuario al pago de la corrección monetaria por el sistema UPAC, sobre las sumas de dinero a que se hacen mención en la segunda pretensión, causados desde la ocurrencia de los hechos, es decir, desde el día 23 de Octubre de 1.994 hasta el momento en que se verifique su pago. CUARTA.- Condénese al municipio de Santuario al pago de los intereses sobre las sumas de dineros a que se hace mención en la segunda pretensión.” (fls. 26 y 27, mayúsculas y negrillas del texto)

2. Los hechos.

Los solicitados en la demanda se reducen, en síntesis, a los siguientes: Hidelbrando Henao Pulgarín era octavo renglón la lista encabezada por Hugo Alberto Córdoba Rendón para el Concejo Municipal de Santuario (Risaralda), en el período 1992-1994. Por ausencia de los precedentes en la lista le correspondió posesionarse como Concejal, previa convocatoria del Alcalde del municipio aludido, el 11 de septiembre de 1992, según consta en el acta No. 001

de esa misma fecha. El 23 de octubre de 1994, como consecuencia de un atentado criminal el señor Hidelbrando Henao Pulgarín falleció. Había contraído matrimonio con María Edilma Naranjo Montoya y habían procreado a Jorge Lizandro y Yuliana Henao Naranjo. Con fundamento en el artículo 68 de la Ley 136 de 1994, que establece un seguro de vida y de salud equivalente a veinte (20) salarios mensuales del alcalde municipal y de acuerdo con el artículo 69 del mismo estatuto, quienes sean llamados como concejales, tienen derecho a los beneficios previstos en la norma antes citada. El salario del alcalde municipal de Santuario era de $789.600 mensuales. A pesar de los requerimientos formulados por la señora demandante para que se le reconozca y pague el equivalente a veinte salarios del alcalde, el municipio de Santuario no ha satisfecho tal obligación legal, pues no había adquirido y pagado los seguros de vida, de tal forma que al producirse la muerte del concejal Henao Pulgarín, éste no se encontraba amparado con el seguro conforme lo exige la norma legal. El municipio demandado, no obstante haberse notificado al alcalde (fl. 39), guardó silencio, es decir, no contestó la demanda.

3. La sentencia apelada.

Intentada sin éxito, la conciliación y surtidos los traslados de rigor, procedió el tribunal a dictar sentencia. Estimó el juzgador de primera instancia que se había tomado una vía procesal equivocada, por cuanto la actora había formulado ante el alcalde

municipal de Santuario, un derecho de petición para que se reconociera el seguro de vida por la muerte de sus esposo, escrito que fue recibido el 19 de agosto de 1995, pero sobre el cual ningún pronunciamiento hizo la administración municipal, generando así un silencio administrativo negativo, contra el cual ha debido accionarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no ejercitar la de reparación directa. Sugirió el tribunal que se acudió a esta última por cuanto la de nulidad y restablecimiento ya había caducado. Para concluir, citó el a aquo un pronunciamiento de la sala, fechado el 10 de noviembre de 1995, expediente 9470, donde se consideró que cuando el daño proviene de un acto administrativo, la acción solo puede ser de nulidad y restablecimiento del derecho, “sin que pueda el capricho del demandante cambiar la naturaleza de la acción o acumularla con otra de una mima demanda”. Decidió entonces el tribunal declararse inhibido para fallar.

4. El recurso de apelación.

El apoderado de los demandantes interpuso recurso de apelación , por considerar que cuando el alcalde no dio respuesta a la peticionaria sobre el seguro de vida de su esposo, se incurrió en una omisión administrativa y no en un silencio ficto o presunto de la administración, porque el hecho atacado fue precisamente la omisión de la administración municipal en adquirir el seguro de vida correspondiente de acuerdo a la ley. Respalda así mismo su inconformidad en pronunciamiento de 2 de julio de 1973 de esta Corporación, en cuanto consideró que “la omisión de conducta genera una acción de responsabilidad extracontractual”.

Como conclusión impetra la revocatoria del fallo apelado y una decisión favorable a las súplicas de la demanda. (fls. 67 a 69).

5. Concepto del Ministerio Público.

La señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación se mostró de acuerdo con la decisión de primera instancia cuya confirmación solicita. (fls. 78 a 81). CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero señalar que no comparte la Sala el planteamiento expuesto por el juzgador de primera instancia y, por consiguiente, revocará la sentencia impugnada. Cabe anotar que el origen de esta controversia se halla en lo dispuesto en los artículo 68 y 69 de la ley 136 de 1994, cuyo tenor es el siguiente: “ARTICULO 68.- Seguros de Vida y de salud. Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde. Para efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo. Solo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito. La ausencia en cada período mensual de sesiones a por los menos la tercera parte de ellas, excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por el resto del

período constitucional. Parágrafo. El pago de las primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio. ARTICULO 69.- Seguros de vida y de salud en caso de reemplazo por vacancia. En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso. En caso de falta absoluta quién sea llamado a ocupar el cargo de concejal tendrá estos mismos derechos desde el momento de su posesión.” De los textos transcritos claramente se deduce que la administración municipal, a partir del 2 de junio de 1994, fecha en que cobró vigencia la ley 136 de ese año, asumió una obligación específica de adquirir para los concejales titulares un seguro de vida y de salud equivalente a veinte (20) veces el salario mensual vigente del alcalde, igual obligación la adquirió para los concejales que fuesen llamados a ejercer sus funciones ante las faltas temporales o absolutas de los titulares. En el sujudice está suficientemente acreditado que “hacia el mes de octubre de 1994 el señor Hidelbrando Henao Pulgarín se encontraba ejerciendo sus funciones como concejal activo del municipio de Santurario. Posición que ostentaba a la fecha de su fallecimiento ocurrido el 23 de octubre de 1994”, según lo certifican el Presidente y el Secretario del Concejo Municipal de Santuario. (fl.23). Obra también en el expediente (fl. 24), una comunicación suscrita

por el Registrador Municipal del Estado Civil de Santuario, quien de acuerdo con el “Formato E-9 ACTA DE SOLICITUD, CONSTANCIA DE ACEPTACION E INSCRIPCION DE CANDIDATOS A CORPORACIONES PUBLICAS CONCEJO 1992-1994 aparece que el PARTIDO CONSERVADOR CAMBIO SOCIAL, lista encabezada por: HUGO ALBERTO CORDOBA RENDON, como candidato a elección el OCTAVO RENGLON el señor HIDELBRANDO HENAO AGUIRRE, identificado con la cédula de ciudadanía número 4.586.114” Así mismo, en oficio No. 082 de 4 de octubre de 1995 suscrito por el Personero Municipal de Santuario, se refiere “al reconocimiento y pago del seguro de vida de su señor esposo HIDELBRANDO HENAO AGUIRRE, fallecido el 24 de octubre de 1994, el cual se desempeñaba como CONCEJAL de este municipio.” También, en la sesión del Concejo Municipal de Santuario, del 11 de septiembre de 1992, aparece mencionando en varias oportunidades el concejal Hidelbrando Henao e inclusive figura elegido como primer vicepresidente de esa corporación. (fls. 6 y 7). Acreditado entonces que para la época de su muerte el señor Hidelbrando Henao Pulgarín se desempeñaba como concejal en el municipio de Santuario y demostrado su fallecimiento con el registro civil correspondiente (fl. 2), considera la Sala que tenía pleno derecho a gozar del seguro de vida y de salud previsto en los artículos 68 y 69 de la Ley 136 de 1994 para los miembros

de los concejos municipales que como titulares o llamados fallecieran ocupando la respectiva curul. El punto siguiente a determinar se refiere ya no a la existencia del derecho, sino a su reconocimiento por vía judicial, aspecto éste a que se contrae la controversia planteada en el caso que se examina. Para la Sala no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la adecuada para reclamar el pago del seguro ante la administración municipal. Como ya se advirtió, de las normas antes transcritas surge la obligación para el alcalde de contratar con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro de vida a que se refieren los artículos 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo, no obstante la claridad del precepto legal enunciado, lo cierto es que el aclade de Santuario no le dio cabal cumplimiento y sí, por el contrario, hizo abiertamente caso omiso de él, es decir, no acató el contenido obligacional del la norma, omitió cumplir la obligación que ella le imponía, hasta el punto de que, por causa exclusiva de su omisión, el concejal ni su familia gozaron del amparo que la existencia del seguro les garantizaba en caso de la muerte de Henao Pulgarín. La ausencia del seguro de vida indudablemente afectó patrimonialmente a la esposa e hijos del concejal fallecido y, por consiguiente, la acción procedente para reclamar el reconocimiento y pago del perjuicio es la de reparación directa por cuanto la misma procede, conforme al artículo 86 del C.C.A., cuando la causa del daño sea una omisión de la administración, tal como sucedió en el subjudice.

Por lo demás, ninguno de los demandantes estaba obligado jurídicamente a soportar el daño antijurídico de carácter patrimonial que les ocasionó el alcalde municipal de Santuario al omitir el cumplimiento de la obligación legalmente establecida de contratar el seguro de vida del concejal con una compañía aseguradora. Como tal omisión constituye una falla de la administración que permite imputarle el daño a ésta, puede concluirse entonces que conforme al artículo 90 de la Carta Política, demostrado el daño antijurídico y la imputación del mismo al municipio de Santuario, hay lugar, por consiguiente a declarar la responsabilidad administrativa del aludido municipio. En cuanto a los perjuicios reclamados consistentes en el pago del equivalente a veinte salarios mensuales del alcalde de Santuario, valor que dejaron de percibir los demandantes por causa de la omisión en contratar el seguro de vida, lo tasa la Sala con base en el sueldo certificado a folio 22 por la Tesorera Municipal en la suma de $789.600 mensuales que multiplicados por 20 sueldos da un total de $15.792.000, valor éste que actualizado a la fecha, con base en los índices de precios al consumidor vigentes en octubre de 1994 (48.82) y octubre de 2002 (135.39), da un valor definitivo de $43.795.142,97. Ahora bien, teniendo en cuenta que quienes reclaman son la cónyuge y dos hijos del concejal fallecido, la Sala en aplicación del procedimiento utilizado en la liquidación de lucro cesante dividirá el monto del reconocimiento ($43.795.142.97) en dos partes iguales de $21.897.571.49 cada una. La primera

mitad ser reconocerá en favor de la esposa y la otra, por partes iguales ($10.948.785.74) para cada uno de los hijos. Lo anteriormente enunciado conduce a la Sala a revocar el fallo de primera instancia para, en su lugar acceder a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 4 de abril de 1997 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En su lugar se dispone: PRIMERO: DECLARASE patrimonialmente responsable al Municipio de Santuario (Risaralda), por la omisión en que incurrió al no contratar el seguro de vida para los concejales de esa municipalidad.

SEGUNDO: CONDENASE al Municipio de Santuario a pagar a la señora MARIA EDILMA NARANJO MONTOYA, la suma Veintiún Millones Ochocientos Noventa y Siete mil Quinientos Setenta y Un pesos con 49/100

($21.897.571.49) M.cte.

TERCERO: CONDENASE al Municipio de Santuario a pagar a Yuliana Henao Naranjo y Jorge Lizandro Henao Naranjo, o a quien su derecho represente, para cada uno, la suma de Diez Millones Novecientos Cuarenta y Ocho mil Setecientos Ochenta y Cinco pesos con 74/100 ($10.948.785.74) M.cte.

CUARTO: Para dar cumplimiento a los artículos 176 y 177 del C.C.A., expídanse copias auténticas de esta providencia con constancia de

ejecutoria, con destino a las partes y por intermedio de sus apoderados.

QUINTO: En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR