CE-66001-23-31-000-1998-00378-01(7193)-2002

ACTOS DE EJECUCION MATERIAL - Lo es el que ejecuta una orden de restitución de bien de uso público / RESTITUCION DE BIEN DE USO PUBLICO - Los actos de ejecución material no crean, ni modifican, ni extinguen situación jurídica alguna / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Configuración al demandar actos de ejecución material de acto definitivo La Sala observa que el acto de la Subsecretaria de Control Urbano del Municipio de Dosquebradas, mediante el cual hizo entrega “real y material del predio restituido al Subsecretario de bienes muebles del Municipio”, es un acto de ejecución material de un acto administrativo, correspondiente a la Resolución núm. 014 de 19 de noviembre de 1997, mediante la cual se puso fin al “proceso de restitución” de un bien de uso público. La resolución 014 de 1997 es el acto administrativo definitivo del reseñado procedimiento administrativo, y la diligencia iniciada el 26 de noviembre de 1997 y culminada el 28 de enero de 1998, constituye, toda ella, una operación administrativa para la ejecución material de esa resolución, de modo que lo demandado como un acto administrativo no es propiamente tal, por cuanto no crea, modifica, ni extingue situación jurídica alguna, sino que como parte del desarrollo de dicha operación administrativa, simplemente le está dando cumplimiento material a una orden o decisión de la Administración, que como tal es lo que constituye acto administrativo, en cuanto crea la situación jurídica a la que se le dio cumplimiento. Como quiera que las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen como

objeto la nulidad de actos administrativos, atendidos los artículos 84 y 85 del C.C.A., y lo que se pide anular en ejercicio de la presente acción no constituye acto administrativo, sino un acto de ejecución proferido dentro de una operación administrativa, la demanda incurre en ineptitud sustantiva, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia, los actos de ejecución no son pasibles de ninguna de las acciones anotadas, a menos que contengan una decisión nueva, que no corresponda a lo ordenado en el acto administrativo que mediante aquél se ejecuta. En el presente caso no se observa que la actuación acusada no corresponda a lo ordenado en la resolución referenciada, y que la que sí era ajena fue la decisión que inicialmente tomó la Subsecretaría de Control Urbano, de entregarle real y materialmente el predio a la actora, la cual dejó sin efecto posteriormente en la continuación de la diligencia, al entregárselo a quien representaba al municipio para el efecto, el Subsecretario de Bienes Inmuebles. ACTOS DE EJECUCIÓN - Improcedencia de recursos en la vía gubernativa / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA O ACTOS DE EJECUCION MATERIAL - Sólo procede acción de reparación directa A la luz del artículo 49 del C.C.A., no habrá recurso contra los actos de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa, y en el presente no la hay, de donde los recursos que la administración le concedió y resolvió a la demandante, respecto de la decisión acusada, eran improcedentes y el hecho de que se hubieran concedido no torna tal decisión en acto administrativo, ya que por no ser

tal y menos que pusiera fin a una actuación administrativa, no tiene vía gubernativa. Por ello los pronunciamientos mediante los cuales se resolvieron tales recursos tampoco constituyen acto administrativo, puesto que se surtieron sobre algo que tampoco lo es. Tratándose de una operación administrativa o de un acto de ejecución material, la persona que se crea lesionada en sus derechos por efecto directo de una u otro, tiene a su disposición la acción de reparación directa, cuyos fines y motivos son legalmente distintos a los de la presente acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero del dos mil dos (2002) Radicación número: 66001-23-31-000-1998-00378-01(7193)

Actor: BERNARDINO GIRALDO RAMÍREZ Y CÍA. LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 3 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto le negó las pretensiones de restablecimiento del derecho.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA La sociedad actora solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, que accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones

• Que declare la nulidad de la decisión de la Secretaría de Control Físico del Municipio de Dosquebradas, mediante la cual hizo entrega al Jefe de Bienes de ese municipio de varios lotes de terreno de propiedad de la actora, el 26 de enero de 1998. - Que declare la nulidad de la Resolución núm. 006 de 1998, de la Secretaría de Control Físico del Municipio de Dosquebradas, en virtud de la cual confirmó en todas sus partes la decisión anterior. - Que condene al Municipio de Dosquebradas a entregar a la actora los aludidos lotes y, si ello no fuere posible, lo condene a pagarle el valor de los mismos en pesos, según avalúo que de ellos se haga en el proceso.

I. 1. 2. Hechos Relata la demanda que la sociedad actora fue intervenida por la Superintendencia Bancaria en 1985, asunto que posteriormente pasó a conocimiento del Municipio de Dosquebradas, en el cual la competencia fue asignada a la Secretaría de Planeación mediante el Acuerdo Municipal núm. 046 de 1997 y luego de ingentes esfuerzos, incluyendo una acción de tutela, aquélla logró que esta dependencia, mediante las resoluciones núms. 0216 de 3 de septiembre de 1996 y 075 de 28 de enero de 1997, decretara la desintervención y la entrega de 21 lotes de los que resultaron del loteo que como agente especial de la intervención hizo el Fondo Popular de Dosquebradas, por escritura pública núm. 1047 de 1987, de la Notaría de Santa Rosa de Cabal, pertenecientes a la Urbanización La Graciela y a los cuales se les asignaron sus respectivas

matrículas inmobiliarias. El 26 de noviembre de 1997 la Secretaría de Planeación de Dosquebradas hizo entrega real y material a la actora del globo de terreno conformado por los 21 lotes, pero como en él se encontraba un invasor, a instancia del apoderado de la misma se le otorgó un plazo de dos (2) meses para desalojarlo, por lo cual la diligencia debía proseguir el 26 de enero de 1998, día en que la interesada y su apoderado se hicieron presentes en la aludida dependencia, pero se les informó verbalmente que la diligencia se había suspendido y no se había fijado fecha, pero dos o tres días después se enteraron por radio que el terreno estaba siendo entregado a la UMATA, motivo por el cual se dirigieron al lugar, donde encontraron que estaba a punto de culminar una diligencia en la que el Secretario de Control Físico de Dosquebradas hacía entrega física del mismo al Jefe de Bienes del Municipio. Ante esta situación el apoderado de la afectada intervino e interpuso reposición y en subsidio apelación, considerando que la entrega a su clienta ya se había realizado y se estaban desconociendo las dos resoluciones atrás citadas, violando su derecho de defensa. El recurso de reposición fue resuelto en el acto y el de apelación fue concedido, pero no fue enviado al superior del Secretario de Control Físico para que lo desatara, sino que fue la misma Secretaría quien lo hizo mediante la Resolución núm. 006 de 1998, la cual, en su insólita segunda instancia, confirmó la decisión con fundamento en que por escritura pública núm. 671 de 1991 de la Notaría Única de

Santa Rosa de Cabal, el fondo de vivienda había hecho cesión de esos lotes al Municipio. La referida cesión es un imposible jurídico porque los lotes conforman un inmueble cuya matrícula inmobiliaria - la núm. 296-001031 - no existía para el momento en que se otorgó la escritura de cesión, ya que había desaparecido cuando en 1987 se hizo el loteo de los mismos por escritura núm. 1047, como atrás se anotó, de modo que si se quería hacer la cesión el Fondo debió englobarlos nuevamente en uno solo y cancelar sus respectivas matrículas.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Se invocan como violados los artículos 29 y 58 de la Constitución Política; 3, 331 y 335 del Código de Procedimiento Civil; 50, 62 y 66 del C.C.A. y el Decreto 1250 de 1970, en cuyo concepto de la violación expone como razones los hechos antes reseñados.

I. 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada, por su parte, dice que la Resolución núm. 075 de 28 de enero de 1997, si bien se encuentra en firme, perdió su fuerza ejecutoria por desconocer los derechos patrimoniales del Municipio al ordenar la entrega de los 21 lotes en mención, de allí que al momento de darle cumplimiento el Secretario de Control Físico se percató de que los mismos pertenecían al Municipio de Dosquebradas por estar incluidos en el área de cesión de la Urbanización La Graciela, por lo cual se abstuvo de realizar su entrega, invocando el artículo 4º de

la Constitución Política. Sobre tales lotes se surtieron varios trámites administrativos: uno, por la Secretaría de Planeación Municipal, atinente a la intervención que concluyó con las resoluciones 216 y 075 en cita; y otro, de restitución de bien de uso público, por la Subsecretaría de Control Urbano, contra el señor José Alirio Alzate Ortiz, que finalizó con la Resolución núm. 014 de 19 de septiembre de 1997, ordenando la restitución, para cuyo efecto el 26 de noviembre de 1997 se practicó el desalojo y entrega del bien de uso público, diligencia que se suspendió y continuó el 28 de enero de 1998. El estado de confusión generado por el ejercicio de ambas competencias condujo a involucrar incorrectamente a los actores del trámite de desintervención en el de restitución, razón por la cual fue que se entregaron los lotes relacionados en la Resolución núm. 075 de 1997 a la sociedad actora. Niega que se hubiera pretermitido la segunda instancia, ya que la decisión apelada fue tomada por la Subsecretaría de Control Urbano y quien resolvió la apelación fue su superior, el Secretario de Control Físico. En cuanto a la validez de la escritura de cesión, señala que el folio matriz de ambas escrituras es el mismo y que mientras la núm. 1047 de 1987 individualiza los lotes e incluye algunos en el área de cesión, la núm. 617 de 1991 transfiere al municipio, como un solo globo, el área de cesión. Por todo ello se opuso a las pretensiones de la demanda.

I. 3. LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo de Risaralda descarta la violación de la doble instancia, atendiendo las razones dadas por la entidad demandada, pero luego de hacer un recuento de la actuación administrativa adelantada por la Subsecretaría de Control Físico que culminó con la Resolución núm. 014 de 19 de septiembre de 1997, dentro del expediente administrativo núm. 564, originada en queja de un tercero por invasión del lote materia de la litis, que identificó como de propiedad del Fondo de Vivienda Popular de Dosquebradas, concluye que este trámite comenzó mal porque no se sabe finalmente qué se estaba investigando, si una infracción urbanística o la ocupación de un bien de uso público, sin que en ningún momento se aclarara si el bien era de propiedad del municipio o de la sociedad actora, irregularidad principal que causó el problema que generó este proceso. Señala que pese a que ya había hecho entrega del bien, en la diligencia del 28 de enero de 1998, que era la continuación de la iniciada el 26 de noviembre del año anterior, la Subsecretaría cambia de parecer y modifica su decisión, unilateralmente y sin consentimiento previo de la sociedad actora y ordena restituir y entregar el inmueble al Municipio, con fundamento en que ya existe prueba de la titularidad del bien en cabeza de este ente territorial, pese a que en la Resolución 014 precitada había reconocido que era de propiedad de la actora. Asumiendo tal decisión como verdadero acto administrativo, concluyó que se traduce en una extralimitación de sus competencias y en la indebida aplicación de las normas en que sustentó su actuación (art. 132 del Código Nacional de Policía y

Ley 9ª de 1989, en concordancia con el artículo 674 del C.C.), quebrantando igualmente los artículos 6, 29 y 121 de la Constitución Política y 73 del C.C.A. En consecuencia, declaró la nulidad de la misma, en cuanto ordena entregar el inmueble al Jefe de Bienes del Municipio de Dosquebradas, pero inaplicó el artículo 1º de la Resolución núm. 075 de 28 de enero de 1997, que dispuso entregar los 21 lotes a la actora y no accedió a la petición de restablecimiento del derecho, al deducir que esta resolución estaba modificando el destino de esos bienes y quebrantando ostensiblemente el artículo 82 de la Constitución Política. Ello por cuanto según las pruebas que obran en el expediente los 21 lotes en mención indudablemente pertenecen al Municipio demandado, por corresponder al área de cesión gratuita protocolizada mediante escritura pública núm. 671 de 1991 de la Notaría Unica de Santa Rosa de Cabal, inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos bajo la Matrícula núm. 296-00104338 de 2 de mayo de 1991; y que toda la confusión sobre la verdadera titularidad se generó porque la Resolución núm. 075 en comento, al ordenar que se entregara a la actora los aludidos lotes, cambió lo dispuesto en la Resolución núm. 216 de 1996, la cual nunca ordenó tal cosa y, por el contrario, dispuso la cancelación de la matrícula de cada uno de ellos por corresponder a la susodicha zona de cesión.

II.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la actora apeló la anterior decisión, quien insiste en la violación de la doble instancia y alega que pese a que el a quo ha reconocido que a su representada se le vulneraron sus derechos, no saca la consecuencia lógica y forzosa que es la de que los mismos se le restablezcan, de modo que la sentencia no es más que un saludo a la bandera. Precisa que es imposible jurídicamente que se hubiera registrado la escritura pública núm. 671 de 1991 en el Folio de Matrícula 296-0010438, a menos que se hubiera acudido a una maniobra fraudulenta, que el Tribunal no podría tolerar. Por el contrario, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Rosa de Cabal rechazó el registro de esa escritura, mediante resolución que, si su memoria no le es infiel, obra a folio 41 del cuaderno principal del expediente, porque la matrícula del área de mayor extensión ya no existía, debido a las razones que expuso en los hechos de la demanda, de allí que esa escritura sea completamente inocua y no constituye título traslaticio de dominio, puesto que se trataba de transferir parte de un inmueble que había dejado de existir jurídicamente. III.- TRÁMITE En la presente instancia se surtió el trámite de ley, ante el cual las partes guardaron silencio. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES V.1. El acto acusado es de ejecución Revisada la actuación procesal, la Sala observa que el acto de la Subsecretaria de Control Urbano del Municipio de Dosquebradas, mediante el cual hizo entrega “real y material del predio restituido al señor JAIME LONDOÑO, Subsecretario de bienes muebles del Municipio”, producido el 28 de enero de 1998 (folio 164 del cuaderno), dentro de la continuación de la diligencia de “DESALOJO Y DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIÓN, realizada en Bien de Uso Público, con ocasión del trámite del Proceso Nro. 564”, iniciada el 26 de noviembre de 1997 y suspendida por razones que no es del caso señalar y cuya acta obra a folio 81 del cuaderno precitado, es un acto de ejecución material de un acto administrativo, correspondiente a la Resolución núm. 014 de 19 de noviembre de 1997, mediante la cual se puso fin al “proceso de restitución” de un bien de uso público, iniciado por queja de un ciudadano por invasión del mismo, en donde estaba la cancha de microfútbol del barrio Inquilinos Vía Principal y al que fue vinculado el señor Julio Alirio Alzate Ortiz, como invasor, y se hizo presente, mediante apoderado, la sociedad actora en este proceso. Dicho procedimiento administrativo se adelantó bajo la radicación núm. 564, por parte de la Subsecretaría de Control Urbano del Municipio de Dosquebradas. La Resolución que le puso fin, la ya citada núm. 014 de 19 de septiembre de 1997,

tras hacer un recuento de lo actuado y del material probatorio arrimado al expediente, dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Se ordena la restitución de un bien de uso público, por parte del señor JOSE ALIRIO ALZATE ORTIZ, ocupante del predio propiedad del Municipio, cerca de la Quebrada Dosquebradas. “SEGUNDO: Se sanciona al señor JOSE ALIRIO ALZATE ORTIZ con una multa equivalente a un salario mínimo legal vigente a la fecha de esta providencia. “TERCERO: Contra la presente resolución proceden los recursos de Reposición ante la Subsecretaria de Control Urbano y Subsidiario de Apelación ante el Secretario de despacho”. Así las cosas, esta resolución es el acto administrativo definitivo del reseñado procedimiento administrativo, y la diligencia iniciada el 26 de noviembre de 1997 y culminada el 28 de enero de 1998, constituye, toda ella, una operación administrativa para la ejecución material de esa resolución, de modo que lo demandado como un acto administrativo no es propiamente tal, por cuanto no crea, modifica, ni extingue situación jurídica alguna, sino que como parte del desarrollo de dicha operación administrativa, simplemente le está dando cumplimiento material a una orden o decisión de la Administración, que como tal es lo que constituye acto administrativo, en cuanto crea la situación jurídica a la que se le dio cumplimiento.

V. 2. Excepción oficiosa de ineptitud sustantiva de la demanda Como quiera que las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen como objeto la nulidad de actos administrativos, atendidos los

artículos 84 y 85 del C.C.A., y lo que se pide anular en ejercicio de la presente acción no constituye acto administrativo, sino un acto de ejecución proferido dentro de una operación administrativa, la demanda incurre en ineptitud sustantiva, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia, los actos de ejecución no son pasibles de ninguna de las acciones anotadas, a menos que contengan una decisión nueva, que no corresponda a lo ordenado en el acto administrativo que mediante aquél se ejecuta. En el presente caso no se observa que la actuación acusada no corresponda a lo ordenado en la resolución referenciada, y que la que sí era ajena fue la decisión que inicialmente tomó la Subsecretaría de Control Urbano, de entregarle real y materialmente el predio a la actora, la cual dejó sin efecto posteriormente en la continuación de la diligencia, al entregárselo a quien representaba al municipio para el efecto, el Subsecretario de Bienes Inmuebles. La decisión que la actora debió demandar, en defensa de los derechos que cree tener sobre el predio materia de la aludida Resolución 014 de 1997, es precisamente esa resolución, por cuanto fue la que dispuso entregarlo a la autoridad municipal pertinente bajo la premisa de tratarse de bien de uso público. Al no hacerlo así, es claro que la demanda no contiene la adecuada identificación del acto administrativo que supuestamente lesionó sus derechos, por consiguiente, no se cumple el presupuesto sustantivo consagrado en el artículo 138 del C.C.A., a cuyo tenor “cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con

toda precisión”, en concordancia con el artículo 86 ibídem, según el cual “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho”. En el presente asunto no se está solicitando la nulidad de un acto administrativo, razón por la cual la acción carece del objeto que le señala la ley, de allí que la demanda sea sustancialmente inepta y, de oficio, así lo declarará probado la Sala en uso de la facultad que consagra el artículo 164, inciso segundo, del C.C.A. Conviene advertir también que, a la luz del artículo 49 del C.C.A., no habrá recurso contra los actos de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa, y en el presente no la hay, de donde los recursos que la administración le concedió y resolvió a la demandante, respecto de la decisión acusada, eran improcedentes y el hecho de que se hubieran concedido no torna tal decisión en acto administrativo, ya que por no ser tal y menos que pusiera fin a una actuación administrativa, no tiene vía gubernativa. Por ello los pronunciamientos mediante los cuales se resolvieron tales recursos tampoco constituyen acto administrativo, puesto que se surtieron sobre algo que tampoco lo es. Asimismo, tratándose de una operación administrativa o de un acto de ejecución material, la persona que se crea lesionada en sus derechos por efecto directo de una u otro, tiene a su disposición la acción de reparación directa, cuyos fines y motivos son legalmente distintos a los de la presente acción. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar inhibirse de

fallar el fondo del litigio. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada. Segundo.- DECLÁRASE probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por carencia de su objeto legal. TerceroINHÍBESE de fallar el fondo de la demanda Cuarto.- De conformidad con lo previsto en los artículos 171 del C.C.A. y 392, numeral 4 del C. de P. C., no se condena en costas a ninguna de las partes, por no observarse circunstancias que así lo ameriten. Quinto.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 21 de febrero del 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA