CE-66001-23-31-000-1999-00590-01(6988)-2002

INFRACCION URBANÍSTICA - Legalidad de la revocación de la orden de demolición ante licencia de construcción / NORMAS DE ALCANCE NO NACIONAL - Prueba con copia auténtica / CADUCIDAD DE LA ACCION - No se aplica cuando la acción es de nulidad Mediante la Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998 la Secretaría de Control Físico del Municipio de Pereira ordenó a PROVEEDORA demoler parcialmente unas construcciones de su propiedad. Los motivos de esta sanción consistieron en haberse violado los siguientes artículos del Acuerdo 19 de 1991: i) el 48, que fija los índices de ocupación (IO) y de construcción (IC); el primero, que es del 4.0%, significa en un área de 7.450,64 m.2 una ocupación permitida de 298 m2., que contrasta con los 1.112,30 ocupados realmente por la empresa; el segundo, igual a 0.04, también fue rebasado porque aparte del área de ocupación se construyeron dos niveles más en la planta de proceso, e igualmente se sobrepasó la altura máxima permitida de 9 metros, pues la edificación alcanzó a 17, 65 m. ii) Los artículos 48 y 52, que ordenan retiros de 25 metros entre la construcción y el lindero, y otro tanto hasta la sección de la vía. Apelada esta decisión, fue revocada por el Alcalde de Pereira mediante la Resolución 65 de 10 de febrero de 1999, acusada en este proceso. En lo fundamental, se razonó que la construcción se había conformado a los parámetros de la licencia otorgada por

el Municipio mediante Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995 y del oficio de concertación número 158104 de 21 de noviembre del mismo año. La licencia se encuentra vigente, en virtud de lo decidido en la Resolución 1.070 de 18 de octubre de 1996. En orden a la excepción de caducidad de la acción, considera la Sala que no está llamada a prosperar, porque la acción incoada fue la de nulidad, instituida en el artículo 84 del CCA., visto que el actor no pide el restablecimiento de ningún derecho suyo, ni la eventual anulación del acto acusado comportaría ipso facto el restablecimiento de derecho alguno. Además, la demanda se endereza a demostrar violación de las normas urbanísticas que fijan los índices de ocupación y de construcción, lo mismo que los retiros de la construcción respecto de los linderos y la vía pública. Sin embargo, está demostrado que el área de ocupación de 1.110 metros fue autorizada a PROVEEDORA mediante la licencia de construcción, que no fue acusada en este proceso, circunstancia que impide a la Sala pronunciarse sobre su legalidad. Aparte de que el actor no probó los textos de los acuerdos 19 de 1991 y 133 de 1994, que debieron allegarse en copia completa y auténtica, según lo dispuesto en el artículo 141 del CCA. Las consideraciones precedentes bastan para confirmar la sentencia apelada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 65 DE 1999 (10 de febrero) ALCALDÍA DE PEREIRA (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., siete (7) de junio del dos mil dos (2002) Radicación número: 66001-23-31-000-1999-00590-01(6988)

Actor: JORGE MEJÍA JARAMILLO

Demandado: ALCALDE DE PEREIRA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Decídese el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 19 de enero de 2001, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad incoado por

JORGE MEJÍA JARAMILLO contra la Alcaldía de Pereira.

I. LA DEMANDA Fue presentada el 24 de julio de 1999, en los siguientes términos: 1.1. Pretensiones Que se declare la nulidad de la Resolución 65 de 10 de febrero de 1999, expedida por el Alcalde de Pereira, que revocó la número 1.681 de 23 de noviembre de 1998, por la cual se había impuesto una sanción urbanística a PROVEEDORA de Sebos y Cueros Alfredo Ospina y Cía. Ltda. (en adelante «PROVEEDORA») 1.2. Hechos Mediante Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998, el Secretario de Control Físico Municipal de Pereira impuso una sanción a PROVEEDORA, por considerar que la construcción por ella levantada no respeta los retiros ordenados por las normas urbanísticas.

Contra esta resolución el apoderado de la compañía interpuso el recurso de apelación, que fue resuelto por el Alcalde de Pereira revocándola y expresando que debía estarse a la decisión del Consejo de Estado en relación con la acción de nulidad que Jesús Antonio Cardona Romero había iniciado contra la Resolución 1.70 de 18 de octubre de 1996, expedida por el Alcalde de Pereira, que revivió la licencia de construcción otorgada a PROVEEDORA. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1. Considera el demandante que se violó el artículo 6º de la Constitución Política, según el cual los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución o las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pues con el acto acusado se vulneraron normas urbanísticas de carácter nacional y regional que tienen jerarquía superior y que, por lo tanto, debían ser respetadas. 1.3.2. También fueron violados los artículos 82, 315, numeral 1, y 313, numeral 7, de la Carta, porque el Concejo de Pereira ha expedido varios reglamentos que determinan los usos que pueden dársele al suelo del ente territorial, como el Acuerdo 133 de 23 de diciembre de 1994, que modificó el perímetro urbano, y el Acuerdo Metropolitano 19 de 21 de noviembre de 1991, mediante el cual se expidieron normas para el manejo y ordenamiento de construcciones y usos del suelo rural en el Área Metropolitana, en el sentido de dejar un retiro mínimo de 25 metros entre el lindero y la construcción, y a utilizar un 4% como área de

ocupación y un 0.04 de construcción, lo cual no fue respetado por la beneficiaria de la licencia de construcción. Las anteriores normas fueron expedidas antes del 1º de diciembre de 1995, fecha en que se expidió la Resolución 208 del 1º de diciembre de 1995, mediante la cual se le otorgó la licencia de construcción a PROVEEDORA; luego sólo a partir de la ejecutoria de este acto administrativo la solicitante podía iniciar las obras, con el pleno conocimiento de los parámetros que debía respetar en la construcción, no obstante lo cual el Alcalde de Pereira desconoció los citados acuerdos con la expedición del acto demandado. 1.3.3. La decisión acusada viola el artículo 63 de la Ley 9ª de 1989, según el cual para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles y de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas y rurales de los municipios se requiere permiso o licencia, porque si bien mediante la Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995 se le otorgó licencia a PROVEEDORA, ello no significa que al ejecutarse el proyecto no tuvieran que respetarse las normas urbanísticas vigentes para la época de su concesión, especialmente las relacionadas con los retiros obligatorios y los índices de ocupación y construcción permitidos, como tampoco que dicha licencia sea una autorización para adelantar cualquier tipo de obra en el predio, sin necesidad de permiso alguno. La Secretaría de Control Físico Municipal realizó varias visitas al inmueble donde

PROVEEDORA tiene su sede y desarrolló la obra autorizada por la Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995, en las cuales verificó ciertas irregularidades que dieron motivo para expedir la Resolución 1681 de 23 de noviembre de 1998, que ordenó la demolición de las obras construidas en contravención a las normas urbanísticas, según lo previsto en el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989. Esta decisión fue revocada mediante el acto acusado. 1.3.4. El artículo 64 del CCA establece que los actos administrativos quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo y que de inmediato pueden ser ejecutados los actos indispensables para su cumplimiento. Esta norma fue violada por el alcalde de Pereira al proferir la Resolución 65 de 10 de febrero de 1999, pues tanto en su parte considerativa como en la resolutiva expresa que lo allí decidido debe atenerse a cuanto disponga el Consejo de Estado en relación con el recurso de apelación interpuesto por Jesús Antonio Cardona Romero contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que denegó la petición de nulidad de la Resolución 1070 de 18 de octubre de 1996, en virtud de la cual el Alcalde de Pereira, haciendo uso de la revocatoria directa, revivió la licencia de construcción otorgada a PROVEEDORA. Agrega que se pretende fundamentar la expedición de un acto administrativo en una decisión judicial que aún no se ha tomado, lo que es absurdo a la luz del artículo 66 del CCA, que prescribe que los actos administrativos son obligatorios y

perderán su fuerza ejecutoria por suspensión o anulación cuando reconozcan derechos a la Administración, o si al cabo de cinco (5) años de estar en firme no han sido ejecutados, o por pérdida de su vigencia. 1.3.5. El artículo 69 del CCA establece que los actos administrativos deben ser revocados por los mismos funcionarios que los expidieron o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, y cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona, disposición que fue violada, pues el Secretario de Control Físico Municipal de Pereira cumplió con su función de velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas, razón por la cual el acto que se demanda no debió revocar el expedido por aquél.

II. LA CONTESTACIÓN 2.1. El apoderado del Municipio de Pereira propone la excepción de ineptitud de la demanda por no haberse indicado cuáles son las normas urbanísticas de carácter nacional y regional de jerarquía superior que habrían sido vulneradas con el acto acusado (artículos 97, numeral 7, del C. de P.C. y 137, numeral 4, del CCA) y por no haberse acompañado a la demanda copia de los acuerdos 133 de diciembre de 1994 y 19 de 21 de noviembre de 1991, que se invocan como violados.

Propone también la excepción de caducidad de la acción, porque cuanto pretende el demandante es restablecer su derecho, ya que es propietario del predio que

colinda con PROVEEDORA, razón por la cual debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes al 16 de febrero de 1999, fecha en que se le notificó la Resolución 65 de 10 del mismo mes, de suerte que la acción caducó «el 17 de junio de 1999.» Respecto del fondo del asunto asevera que el demandante olvidó cómo PROVEEDORA obtuvo la licencia de construcción N.° 29710 mediante Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995 y que en la concertación consignada en el oficio 158104 de 21 de noviembre de 1995 se autorizó una construcción de 1.100 metros. Que si lo pretendido por el actor es que dichos actos desaparezcan del ordenamiento jurídico, debe demandarlos en acción de nulidad o solicitar su revocación. Sostiene que como el artículo 63 de la Ley 9ª de 1989 fue derogado expresamente por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, no pudo ser violado por el acto acusado, pues éste es posterior a la derogación. De otra parte, afirma que no es cierto que el acto acusado se fundamente en una decisión del Consejo de Estado que aún no ha sido tomada, pues la Resolución 65 de 1999 se encuentra en firme y concluyó el procedimiento administrativo iniciado con la Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998. Considera que el demandante confunde la revocación directa con la vía gubernativa, pues esta última es la oportunidad que tiene la Administración para aclarar, modificar, revocar o confirmar sus actos por cualquier circunstancia, como

ocurrió en el caso sub-examine, al encontrar que los motivos determinantes de la sanción no eran procedentes. 2.2. Por su parte, el apoderado de PROVEEDORA –tercera interesada en las resultas del proceso comoquiera que de anularse el acto acusado reviviría la sanción que le fue impuesta mediante la resolución revocada– propuso la excepción de inepta demanda, fundada en que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad, pues incluso en el poder consta que el actor admite su condición de afectado. Al igual que la entidad demandada, propone las excepciones de caducidad y de inepta demanda por falta de los requisitos formales y por no haberse acompañado las normas de carácter local que se citan como violadas.

III. LA SENTENCIA APELADA En sentencia de 19 de enero del 2001, el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones de la demanda.

Respecto de las excepciones de indebido escogimiento de la acción y caducidad, sostiene que pese a que el acto demandado es de carácter particular, es de aquellos a los que se ha referido la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos1, como pasible de la acción de nulidad: «...Cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía

nacional de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos». Agrega que en caso de anularse el acto no se ve el restablecimiento de un derecho particular consagrado en norma alguna a favor del actor o de otra persona. En cuanto a la ineptitud de la demanda por no haberse expresado el concepto de 1 Sentencia de 29 de octubre de 1996, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. S-404, actor, Jesús Pérez González y otro, Consejero Ponente, Daniel Suárez Hernández. violación de las normas que se consideran infringidas, observa que en relación con los artículos invocados del CCA sí se enunció el concepto de violación, razón por la cual a los mismos circunscribirá su análisis. Respecto del hecho de no haberse aportado los acuerdos que se citan como infringidos, advierte que si bien de conformidad con el artículo 141 del CCA, es carga procesal del actor, tal circunstancia no acarrea la ineptitud de la demanda, sino que impide que se confronten con el acto acusado. Frente al fondo del asunto, manifiesta que mediante el acto acusado se revocó la Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998 que había impuesto una sanción urbanística a PROVEEDORA, no obstante que a la mencionada firma le había sido concedida legalmente la licencia de construcción, que aparece integrada con el oficio 158104 de 21 de noviembre de 1995, y en la cual se concertó que la construcción tendría un área de 1.100 metros, lo que constituye una situación de

carácter particular en favor de la sociedad y, en consecuencia, un límite para un posterior proceder, razón por la cual si se la desconociera, la Administración contravendría el artículo 66 del CCA, pues la licencia se hizo obligatoria, ejecutoria y ejecutiva. Considera que el acto acusado no pudo violar el artículo 63 de la Ley 9ª de 1989, pues como lo afirmó el apoderado de la demandada, fue derogado expresamente por la Ley 388 de 1997. El artículo 64 del CCA, que se refiere al carácter ejecutorio de los actos administrativos para ser cumplidos, no pudo ser violado, ya que, precisamente, la resolución revocada, que sería la llamada a ejecutarse, no se encontraba en firme porque era materia de un recurso en la vía gubernativa, y el Acalde de Pereira no hizo más que decidirlo. Las anteriores razones también descartan la violación del artículo 69 del CCA, que sólo se daría si la Administración revocara una decisión dejando por fuera las orientaciones de las normas; además, en la demanda no se concretó qué se tiene que revocar, ni qué se revocó desatendiendo las normas. Concluye el Tribunal afirmando que los cánones constitucionales que se citaron como violados no fueron desatendidos, pues la actuación administrativa cuestionada se ajustó a derecho.

IV. EL RECURSO DE APELACION El apelante alega que si bien los acuerdos que se citan como violados no fueron aportados con la demanda, lo cierto es que una vez publicados y sancionados son de obligatorio cumplimiento para todos los ciudadanos de la respectiva

jurisdicción, y tienen, por lo tanto, el carácter de ley a nivel local, de suerte que tal omisión no es motivo suficiente para denegar las pretensiones, y menos cuando se solicitó la práctica de una inspección judicial en las instalaciones de PROVEEDORA, con intervención de peritos, que de haberse decretado la prueba, habrían podido determinar si en las construcciones levantadas con base en la autorización de la Administración Municipal se dio o no cumplimiento a las normas nacionales y locales. Alega que si bien es cierto que la Ley 388 de 1997 derogó el artículo 63 de la Ley 9ª de 1989, a 1º de diciembre de 1995, fecha en que se expidió la licencia de construcción a PROVEEDORA aún se encontraba vigente dicha norma, y desde entonces esta sociedad viene incurriendo en una serie de infracciones cuyos efectos se han extendido a la resolución acusada, y que le merecieron la sanción impuesta mediante la Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998. No comparte la apreciación del Tribunal en el sentido de que la licencia de construcción no estaba en firme porque había sido impugnada, pues dicha licencia se le otorgó a PROVEEDORA mediante la Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995, «siendo revocada en vía gubernativa y, coincidencialmente y utilizando una extraña figura jurídica de ‘revocar lo revocado’, el Señor alcalde de Pereira la revivió mediante la Resolución 1070 de 18 de octubre de 1996», y que dicha licencia no tiene relación directa con el acto cuya nulidad se pretende.

Finalmente, sostiene que la demanda es clara en cuanto pretende la nulidad de la Resolución 65 de 10 de febrero de 1999, expedida por el Alcalde Municipal de Pereira, con cuyo fin se citaron las normas violadas, se explicó el concepto de su violación y se pidió decretar y practicar pruebas –en especial la inspección judicial con intervención de peritos– con el fin de corroborar las infracciones encontradas por la Secretaría de Control Físico Municipal de Pereira.

V. ALEGATO DEL MUNICIPIO DE PEREIRA El ente territorial replica que el acto acusado no hizo más que revocar la sanción por ser evidente que las construcciones se adelantaban en conformidad con la Licencia de Construcción N.° 008208, el Oficio de Concertación N.° 158014 de 21 de noviembre de 1995, y la autorización para desarrollar el proyecto, concedida mediante Resolución 1.070 de 18 de octubre de 1996.

Que el actor no probó los textos de los acuerdos 19 de 1991 y 133 de 1994 que señaló como violados. Que el artículo 64 del CCA, concerniente a los efectos del acto administrativo firme, no resulta aplicable cuando está pendiente un recurso, como lo estaba en este caso el de apelación.

VI. EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Delegada no rindió concepto.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante la Resolución 1.681 de 23 de noviembre de 1998 la Secretaría de Control Físico del Municipio de Pereira ordenó a PROVEEDORA demoler parcialmente unas construcciones de su propiedad (portería y vestier, planta de descargue de

camiones, acceso a las oficinas y las oficinas mismas, bodega de cueros, planta de tratamiento y su vivienda aledaña, taller, tanque de agua y último nivel parte superior de la planta de proceso). Los motivos de esta sanción consistieron en haberse violado los siguientes artículos del Acuerdo 19 de 1991: i) el 48, que fija los índices de ocupación (IO) y de construcción (IC); el primero, que es del 4.0%, significa en un área de 7.450,64 m.2 una ocupación permitida de 298 m2., que contrasta con los 1.112,30 ocupados realmente por la empresa; el segundo, igual a 0.04, también fue rebasado porque aparte del área de ocupación se construyeron dos niveles más en la planta de proceso, e igualmente se sobrepasó la altura máxima permitida de 9 metros, pues la edificación alcanzó a 17, 65 m. ii) Los artículos 48 y 52, que ordenan retiros de 25 metros entre la construcción y el lindero, y otro tanto hasta la sección de la vía. Apelada esta decisión, fue revocada por el Alcalde de Pereira mediante la Resolución 65 de 10 de febrero de 1999, acusada en este proceso. En lo fundamental, se razonó que la construcción se había conformado a los parámetros de la licencia otorgada por el Municipio mediante Resolución 208 de 1º de diciembre de 1995 y del oficio de concertación número 158104 de 21 de noviembre del mismo año. La licencia se encuentra vigente, en virtud de lo decidido en la Resolución 1.070 de 18 de octubre de 1996.

En orden a la excepción de caducidad de la acción, considera la Sala que no está llamada a prosperar, porque la acción incoada fue la de nulidad, instituida en el artículo 84 del CCA., visto que el actor no pide el restablecimiento de ningún derecho suyo, ni la eventual anulación del acto acusado comportaría ipso facto el restablecimiento de derecho alguno. Además, la demanda se endereza a demostrar violación de las normas urbanísticas que fijan los índices de ocupación y de construcción, lo mismo que los retiros de la construcción respecto de los linderos y la vía pública. Sin embargo, está demostrado que el área de ocupación de 1.110 metros fue autorizada a PROVEEDORA mediante la licencia de construcción, que no fue acusada en este proceso, circunstancia que impide a la Sala pronunciarse sobre su legalidad. Aparte de que el actor no probó los textos de los acuerdos 19 de 1991 y 133 de 1994, que debieron allegarse en copia completa y auténtica, según lo dispuesto en el artículo 141 del CCA. Las consideraciones precedentes bastan para confirmar la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada de 19 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el

7 de junio de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA