CE-66001-23-31-000-1999-0439-01(10669)-2001

CONGRESO - Facultad impositiva a través de Leyes / CONTRIBUCION FISCAL Y PARAFISCAL - Su competencia para imponerlas la tiene el Congreso / PODER DE IMPOSICION - Radica en cabeza del Congreso / CORPORACION DE REPRESENTACION POPULAR TERRITORIAL - Comparten el poder de imposición pero subordinado a lo establecido en las Leyes / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Tiene entre otras funciones decretar tributos de conformidad con la Ley / PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA En desarrollo de la potestad legislativa ordinaria, el Congreso de la República puede establecer contribuciones fiscales y, sólo en forma excepcional, contribuciones de tipo parafiscal, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, como expresamente lo establece el artículo 150 numeral 12 de la Constitución Política, cuando prevé que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejerce las siguientes funciones, entre las que se cuenta la de establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales. Dicha facultad se denomina poder de imposición, el cual lo comparten de manera derivada las corporaciones de representación popular de las entidades territoriales, como ocurre con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en los precisos términos que fije la ley, como se desprende de los artículos 300 y 338 de la Carta Política. Tanto las asambleas departamentales, como los concejos municipales y distritales, gozan, como se desprende del artículo 287 de la Constitución Política, de autonomía para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la Constitución y la ley podrán administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento

de sus funciones. En relación con las facultades de las entidades departamentales, el artículo 298 de la Carta Política establece que la ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga. De otra parte, el artículo 299 ibidem, establece que en cada departamento habrá una Corporación administrativa de elección popular, denominada Asamblea Departamental, a la cual corresponde entre otras atribuciones, decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. Así, la facultad de establecer tributos a cargo de las entidades territoriales, se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, dentro del cual se incluye el de representación popular para el señalamiento de los tributos y el de predeterminación de los elementos esenciales de los mismos, FUNCION ADMINISTRATIVA DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALESImplica que no disponen de función legislativa en materia tributaria / COMPETENCIA LEGISLATIVA DEL CONGRESO - Es indelegable en Corporaciones de índole administrativo / FACULTAD IMPOSITIVA DEPARTAMENTAL - Debe ejercerse bajo la expedición previa de una Ley y dentro de su marco legal / ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Cumplen funciones administrativas no pudiendo ejercer funciones legislativas Como lo dispone la Constitución Política, las asambleas departamentales son corporaciones que cumplen funciones administrativas, de suerte que en ningún caso pueden ejercer la función legislativa de establecer los elementos esenciales de la obligación tributaria, sin que medien parámetros legales previamente establecidos, conforme a los principios que orientan el derecho tributario. Cosa

distinta sería, que con sujeción a la ley que fijara los parámetros sobre los cuales la entidad territorial, pudiera determinar los elementos de la obligación tributaria, pero sin la mínima orientación del legislador al respecto, ello no es posible, porque tal proceder equivaldría a delegar la competencia legislativa del Congreso en una corporación que cumple funciones administrativas. Así, resulta obligado concluir, que la facultad para establecer tributos en cabeza de los órganos legislativos territoriales debe ejercerse con previa expedición de una ley de autorizaciones y dentro del marco de la correspondiente norma legal, de suerte que bajo estos parámetros se analizará la legalidad del acto acusado. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - La autorización dada por la Ley 426 de 1998 no abarca fijar los elementos de la obligación tributaria de la Estampilla Universidad Tecnológica / ESTAMPILLA UNIVERSIDAD TECNOLOGICA DE PEREIRA - Los elementos de este impuesto no podrian ser delegados para su fijación en la Asamblea Departamental / PODER IMPOSITIVO DERIVADO DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - No les permite establecer los elementos de la obligación de sus impuestos Como se advierte de las disposiciones contenidas en la Ley 426 de 1998, éstas autorizan a la Asamblea, como ya se indicó, a determinar las características, tarifas y demás asuntos referentes al uso de la estampilla, autorización que no hace referencia expresa a fijar los elementos de la obligación fiscal, para lo cual tampoco tendría competencia el legislador, pues es a éste a quien corresponde el

ejercicio de la facultad impositiva originaria, la cual no le es posible delegar en cabeza de una corporación que cumple con funciones administrativas, siempre, dentro de los límites que establezca la ley. Así, para que fuera dable a la asamblea departamental el fijar los elementos a que se hace referencia, requeriría de ley previa que estableciera los límites o parámetros, como quiera que tal función sólo le es dable ejercerla dentro de los términos señalados por la Constitución Política y la ley. Y, la circunstancia de que la ley no le señale límites, pues ni siquiera la faculta expresamente, no la habilita para entrar establecer los elementos de la obligación porque con ello está supliendo una competencia del legislador, cuyo carácter es indelegable, toda vez que el poder impositivo derivado del cual gozan las entidades territoriales, no tiene el alcance de suplir los presuntos defectos o vacíos de la ley. Entender lo contrario, derivaría en que con base en una autorización de carácter genérico, las entidades territoriales podrían imponer gravámenes los cuales no tendrían marco legal, contra el cual fuera posible hacer el análisis de legalidad, propio de los actos administrativos. GRAVAMEN SOBRE LICORES Y BEBIDAS ALCOHOLICOS DIFERENTE AL IMPUESTO AL CONSUMO - Está prohibido en virtud de la Ley 223 de 1995 / IMPUESTO AL CONSUMO SOBRE LICORES Y BEBIDAS ALCOHOLICAS - Es el único impuesto imponible salvo que medie autorización legal expresa /

PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO - Los licores,

vinos, aperitivos y similares no pueden gravarse con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio Como quiera que en parte alguna de la Ley 426 de 1998, se establece como hecho generador del gravamen cuestionado, que el uso de la estampilla pueda imponerse sobre los licores y bebidas alcohólicas vendidas por el Departamento, por otros productores y en los distribuidores, importados al Departamento y, en la citada ley, como ya se anotó, no fueron dados los parámetros que permitan llegar a tal conclusión, estima la Sala que el acto acusado carece de respaldo legal. En cuanto hace a la prohibición contenida en la Ley 223 de 1995, artículos 192 y 214, según la cual no es dable a los municipios y departamentos o a cualquier clase de división territorial, gravar las actividades de producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo, con excepción del impuesto de industria y comercio (prohibición ésta que hace referencia a licores, vinos, cervezas, cigarros y cigarrillos y demás productos gravados con el impuesto al consumo). Así las cosas, para la Sala la Ley 426 1998, para efectos de su reglamentación, debe interpretarse de manera armónica con las demás leyes que rigen el sistema tributario nacional, como lo es la Ley 223 de 1995, pues además de no ser incompatibles, no existe sustento legal para afirmar que la Ley 426 de 1998 derogó la prohibición contenida en la Ley 223 de 1995. Tratándose de licores y bebidas alcohólicas, los artículos 192 y 214 de la Ley 223

de 1995 prohíben expresamente a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, y a cualquier otra forma de división territorial, crear con posterioridad a la citada ley, gravámenes sobre la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo (se refiere al capítulo X relativo a las disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares), con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio. De manera que, al no encontrar respaldo legal en la Ley 426 de 1998 el acto acusado, y además desconocer la prohibición contenida en la Ley 223 de 1995, tal como lo entiende la parte demandada, resulta obligado declarar su contrariedad con las normas superiores a que se encuentra sujeto. NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 20 de octubre de 2000 con ponencia del Dr. Daniel Manrique Guzmán,, con ocasión de la demanda presentada contra el literal c) del artículo 2 de la Ordenanza 44 de 1998 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá, D. C., dieciseis de marzo del año dos mil uno (2001) Radicación número: 66001-23-31-000-1999-0439-01(10669)

Actor: BAVARIA S.A.

Referencia: ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD ORDENANZA 44 DE 1998

ARTÍCULO 2°.

La sociedad Bavaria S.A. a través de apoderada judicial, interpuso acción pública de nulidad en contra del literal a) del artículo 2 de la Ordenanza 44 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda el 1° de diciembre de 1998, mediante el cual se ordena el uso de la Estampilla Universidad Tecnológica de Pereira, para el desarrollo de eje cafetero hacia el tercer milenio. EL ACTO ACUSADO Se trata del literal a) del artículo 2° de la Ordenanza 44 de 1998 de la Asamblea Departamental de Risaralda, cuyo aparte pertinente se subraya: “ARTÍCULO SEGUNDO. La estampilla se usará en los actos, servicios y productos que se relacionan a continuación, con la respectivas tarifas de aplicación: a). En los licores y bebidas alcohólicas vendidas por el Departamento, por otros productores y en los distribuidores, importados al Departamento, el dos por ciento (2%) del precio neto de venta. ...” LA DEMANDA La apoderada de la sociedad invocó como vulnerados los artículos 287 numeral 3° y 300 de la Constitución Política; 62 numeral 1° y 71 numeral 5° del Decreto Ley 1222 de 1986; 192 y 214 de la Ley 223 de 1995. En relación con la violación de las normas constitucionales adujo, que la actividad reglamentadora de las asambleas departamentales está supeditada a la ley, como quiera que el constituyente les reconoció una autonomía fiscal limitada. Las estampillas autorizadas por la Ley 426 de 1998, son verdaderos impuestos en

razón a su obligatoriedad derivada de la ley, para atender necesidades del servicio público, sin tener el cuenta compensaciones o beneficios especiales, de suerte que su establecimiento a nivel local debe enmarcarse en los parámetros que señale la ley. Al gravar con la Estampilla Universidad Tecnológica de Pereira, la venta de licores y bebidas alcohólicas, está gravando a las industrias de cerveza y de licores, a sus productos y a su actividad, con lo cual se gravan productos sujetos al impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas y al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, impuestos de carácter nacional cedido a los Departamentos, como lo señala el artículo 185 de la Ley 223 de 1995 y el Decreto 1222 de 1986. Adicionalmente advirtió que la norma acusada viola la prohibición contenida en el artículo 192 de la Ley 223 de 1995, según la cual no pueden los departamentos, ni entidad territorial alguna, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas, con ningún impuesto, tasa o sobretasa distinto al impuesto de industria y comercio. Igual prohibición contempla el artículo 214 de la ley para los productos gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, cigarrillos y tabaco elaborado. De lo expuesto concluyó que la norma acusada con la cual se grava la venta y distribución de licores y bebidas alcohólicas, es nula por contravenir una expresa

prohibición legal contenida en una norma especial de carácter superior, sin que exista autorización de la ley para que la Asamblea Departamental de Risaralda establezca el gravamen sobre los productos mencionados. LA OPOSICIÓN El apoderado del Departamento de Risaralda defendió la legalidad de la norma demandada en primer término por estimar que las normas citadas en la demanda como vulneradas, no son aplicables al caso controvertido en atención a que el gravamen impuesto en la Ordenanza 44 de 1998, tiene origen en la autorización otorgada por la Ley 426 de 1998, que facultó a la Asamblea Departamental de Risaralda para ordenar la emisión de la estampilla de la Universidad Tecnológica de Pereira para el desarrollo del eje cafetero hacia el tercer milenio, razón por la cual esta corporación de elección popular gravó los licores y bebidas alcohólicas vendidas por el departamento. Luego de transcribir los artículos 2 y 8 de la Ley 426 de 1998, adujo que el departamento dio aplicación a las referidas normas con la expedición de la Ordenanza 44 de 1998, como quiera que ellas habilitan gravar los licores y bebidas alcohólicas vendidas por Risaralda, con el 2% del precio neto de venta. A juicio de la parte, la Ley 426 de 1998 derogó los artículos 192 y 214 de la Ley 223 de 1995 en forma tácita, al permitir a la Asamblea Departamental determinar las características, tarifas y todos los demás asuntos referidos al uso obligatorio de la estampilla, en las actividades y operaciones que se deban realizar en el

departamento y en los municipios del mismo”, de suerte que esta norma posterior y especial derogó las normas de la Ley 223 de 1995, que consideró de carácter general y anterior. Como apoyo de su posición transcribió apartes de un fallo del Consejo de Estado de fecha 25 de abril de 1980, que hace referencia a las exenciones y no a las prohibiciones. Indicó que no tiene sentido que continúen vigentes las prohibiciones contenidas en los artículos 192 y 214 de la Ley 223 de 1995, a pesar que existe una norma excepcional que habilita a la Asamblea para gravar actividades y operaciones que se realicen en el Departamento y sus municipios. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA A juicio del Tribunal Administrativo de Risaralda, la Ley 426 de 1998 suspendió la prohibición de gravar con impuesto diferentes al consumo, productos como licores y bebidas alcohólicas de forma tal que la norma posterior por tener el mismo linaje de la ley anterior, 223 de 1995, podía suspender la prohibición citada. Con base en las consideraciones expuestas, denegó las súplicas de la demanda. LA APELACIÓN Al sustentar el recurso de apelación, la apoderada de la parte actora insistió en la violación de las normas constitucionales citadas en la demanda, que enmarcan las facultades en materia tributaria de la entidades territoriales como la asamblea departamental. Reiteró igualmente que la Ordenanza 44 de 1998 debió atender lo dispuesto en los artículos 62 numeral 1° y 71 numeral 5° del Decreto 1222 de 1986, según los

cuales no podía gravar artículos, objetos o industrias que fueran sujetos a impuestos de la Nación como lo es el impuesto al consumo de cerveza y de licores. Adicionalmente la norma acusada violó la prohibición contenida en los artículos 192 y 214 de la Ley 223 de 1995, según los cuales ni los departamentos ni otra entidad territorial, puede gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de cervezas y licores, de suerte que la norma acusada resulta viciada de nulidad al contravenir una expresa prohibición legal contenida en norma especial, “sin previa autorización legal y excediendo los límites que para reglamentar le imponen a las asambleas departamentales las normas constitucionales.” LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN A juicio del apoderado del departamento, es una realidad jurídica el que la Ley 426 de 1998 autorizó la Estampilla Pro-Universidad Tecnológica de Pereira, habilitando para ello a la Asamblea del departamento de Risaralda para que regulase la materia dentro del marco constitucional y legal, sin que en ningún momento la Ley 426 de 1998 haya dejado por fuera de la órbita de aplicación para la estampilla, alguna actividad u operación que se desarrollase dentro de la jurisdicción del respectivo departamento o que estuviese ya gravada en la Ley 223 de 1995, pues en particular no dejó por fuera licores y bebidas alcohólicas. En relación con la violación a los artículos 192 y 214 de la Ley 223 de 1995, sostuvo que tal cargo otorga el carácter de supralegal a dichas disposiciones al

desconocer su derogatoria efectuada por la Ley 426 de 1998, que no hizo salvedades sobre normas anteriores. Insistió en que no pueden subsistir las prohibiciones de la Ley 223 de 1995, artículos 192 y 214, luego de expedición de una norma excepcional como es la Ley 426 de 1998, que habilitó a la Asamblea Departamental de Risaralda para gravar actividades u operaciones, “sin excepción alguna”, por lo que solicitó la confirmación del fallo apelado. Por su parte, la apoderada de la parte actora controvirtió que del texto de la Ley 426 de 1998, se advierta la suspensión de la prohibición que alega la parte demandada, ya que dicha ley no se refirió al tratamiento preferencial dado por el legislador a la actividad cervecera y licorera. Reiteró que la norma acusada violó la prohibición contenida en los artículos 192 y 214 de la Ley 223 de 1995, según los cuales ni los departamentos ni ninguna entidad territorial puede gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de cervezas y licores, de suerte que la estampilla aquí acusada es nula por contravenir una expresa prohibición legal contenida en una norma especial, sin previa autorización legal. MINISTERIO PÚBLICO La representante fiscal explicó que la Asamblea de Risaralda expidió la Ordenanza 44 de 1998 de acuerdo con la autorización dada por la Ley 426 de 1998, que la facultó “para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso de la estampilla, en las actividades que se

deban realizar en el Departamento y en los Municipios del mismo.” Por lo tanto, con la expedición de la Ley 426 de 1998 dejaron de regir, pero únicamente para el caso específico del gravamen denominado “estampilla Pro Universidad Tecnológica de Pereira”, las prohibiciones que señalan los artículos 71 numeral 5 del Decreto 1222 de 1986 y 214 de la Ley 223 de 1995. CONSIDERACIONES DE LA SALA En esta oportunidad corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda que denegó las súplicas de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción pública de nulidad, contra el artículo 2° literal a) de la Ordenanza 44 de 1998, con lo cual expresó la parte que se dejarían sin efectos los parágrafos del citado literal. Básicamente la inconformidad de la parte actora radica en que la Ordenanza 44 de 1998 estableció el uso de la Estampilla Universidad Tecnológica de Pereira para los licores y bebidas alcohólicas vendidas por el Departamento de Risaralda, por otros productores y en los distribuidores, importados al Departamento, contraviniendo normas de carácter constitucional y a pesar de la prohibición expresa que consagra la Ley 223 de 1995 en sus artículos 192 y 214, en el sentido de que no les es dable a las entidades territoriales gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio y que la misma ley, de manera específica al

regular el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, reiteró la misma prohibición. Por su parte, el Departamento de Risaralda al defender la norma acusada, entiende que si bien existe tal prohibición, ésta no resulta aplicable al caso de la Estampilla Universidad Tecnológica de Pereira en atención a la expedición de la Ley 426 de 1998 que la derogó tácitamente para el caso del Departamento de Risaralda, al autorizar a la Asamblea de dicho departamento para ordenar la emisión de la estampilla, autonomía para determinar las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla. La Ordenanza 44 de 1998, “Por la cual se ordena el uso de la Estampilla Universidad Tecnológica de Pereira, para el desarrollo del eje cafetero hacia el tercer milenio”, fue expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, en uso de las atribuciones constitucionales conferidas por el artículo 300 numeral 4° de la Constitución Política y, en desarrollo de la autorización otorgada en el artículo 8 de la Ley 426 expedida el 13 de enero de 1998. En desarrollo de la potestad legislativa ordinaria, el Congreso de la República puede establecer contribuciones fiscales y, sólo en forma excepcional, contribuciones de tipo parafiscal, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, como expresamente lo establece el artículo 150 numeral 12 de la Constitución Política, cuando prevé que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejerce las siguientes funciones, entre las que se cuenta la de establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales.

Dicha facultad se denomina poder de imposición, el cual lo comparten de manera derivada las corporaciones de representación popular de las entidades territoriales, como ocurre con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en los precisos términos que fije la ley, como se desprende de los artículos 300 y 338 de la Carta Política. Tanto las asambleas departamentales, como los concejos municipales y distritales, gozan, como se desprende del artículo 287 de la Constitución Política, de autonomía para la gestión de sus intereses y, dentro de los límites de la Constitución y la ley podrán administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En relación con las facultades de las entidades departamentales, el artículo 298 de la Carta Política establece que la ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga. De otra parte, el artículo 299 ibidem, establece que en cada departamento habrá una Corporación administrativa de elección popular, denominada Asamblea Departamental, a la cual corresponde entre otras atribuciones, decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. Así, la facultad de establecer tributos a cargo de las entidades territoriales, se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, dentro del cual se incluye el de representación popular para el señalamiento de los tributos y el de predeterminación de los elementos esenciales de los mismos, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-987 de 1992, de la siguiente manera: “5En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el

alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejosa imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (Constitución Política artículo 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (Constitución Política artículo 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal (Constitución Política artículos 287 y 338)”. Respecto de la indeterminación legal de los elementos de la obligación tributaria, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse en el fallo C-253 de 1995 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz del cual se destaca lo pertinente a este proceso, así:

“2. Segundo cargo de inconstitucionalidad (C. P. artículo 338). La ley no determina directamente el sujeto pasivo de la contribución ni precisa con claridad el hecho gravable. ...

3. La determinación de la cuota de fomento ganadero, en cambio, ha dado lugar a dificultades de interpretación. Es evidente que, si éstas son insuperables, la norma es inexequible, pues la ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos de la obligación tributaria

(Constitución Política, artículo 338). Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir –en generalquién lo debe hacer y por qué.” En cuanto a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia impositiva, por último, vale la pena destacar la C-521 de 1997, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, así: “Como lo ha señalado reiterada jurisprudencia, las atribuciones de los cuerpos colegiados de elección popular de elección popular en las entidades territoriales están supeditadas a lo que disponga la ley.

En efecto, según el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y la ley.” Entre los derechos inherentes a ella se encuentra el de “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Por su parte, el artículo 300 de la Carta, modificado por el 2 del Acto Legislativo 1 de 1996, señala en cabeza de las asambleas departamentales la función de “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” (numeral 4). El artículo 313, numeral 4, de la Constitución indica que corresponde a los consejos municipales “votar, de conformidad con la constitución y la ley, los tributos y los gastos locales”. (Los subrayados son de la Corte). Así, pues, ni los departamentos ni los municipios ejercen una soberanía tributaria, es decir, una atribución ilimitada o absoluta para la determinación de impuestos, tasas y contribuciones en sus respectivos territorios. ... Es el legislador el encargado de contemplar las reglas básicas a las que están sujetas las asambleas departamentales y sometidos los consejos distritales y municipales cuando establecen tributos, lo cual significa que, al amparo de la Constitución, le corresponde indicar las actividades y materias que pueden ser gravadas y las directrices sobre los gravámenes de los cuales son susceptibles, sin que resulte constitucional afirmar que cuando así obra, excluyendo por ejemplo del ámbito imponible ciertas áreas, con base en políticas generales de beneficio colectivo (como el estímulo a la salud o a la educación),

invada o cercene la autonomía de las entidades territoriales, que, se repite, no son soberanas al respecto”. Por consiguiente, la autonomía de los entes territoriales en materia impositiva, sólo puede desarrollarse dentro del marco fijado por la ley, como quiera que la facultad impositiva originaria se encuentra sólo en cabeza del Congreso de la República y la facultad de las entidades territoriales es derivada de ésta y por tanto no puede remplazarla o extralimitarla. Como lo dispone la Constitución Política, las asambleas departamentales son corporaciones que cumplen funciones administrativas, de suerte que en ningún caso pueden ejercer la función legislativa de establecer los elementos esenciales de la obligación tributaria, sin que medien parámetros legales previamente establecidos, conforme a los principios que orientan el derecho tributario. Cosa distinta sería, que con sujeción a la ley que fijara los parámetros sobre los cuales la entidad territorial, pudiera determinar los elementos de la obligación tributaria, pero sin la mínima orientación del legislador al respecto, ello no es posible, porque tal proceder equivaldría a delegar la competen