CE-66001-23-31-000-2000-00051-01(7138)-2002

DECLARACION ANDINA DE VALOR - Dejar en blanco y no llenar con un guión las casillas a no diligenciar no es sancionable / FORMULARIO DE DECLARACION ANDINA DE VALOR - Conductas que constituyen infracción sancionable con el 3% del valor en aduana de las mercancías / DECLARACION ANDINA DE VALOR - Elementos que la conforman Examinado el contenido de las anteriores normas (articulo 28-4 y 29-4 del Decreto 1220 de 1996), fundamento legal de las resoluciones acusadas, la Sala considera que la decisión adoptada por el fallador de primera instancia es ajustada a derecho, pues si bien en la Resolución 1016 de 1997 se imparten instrucciones acerca del diligenciamiento de la Declaración Andina de Valor, también lo es que el hecho de dejar en blanco y no llenar con un guión las casillas que no corresponde diligenciar al importador no puede ser sancionado con multa, pues en tratándose de sanciones estas deben estar expresamente tipificadas por la ley o por un decreto con fuerza de ley, sin que la omisión en que incurrió la demandante, esto es, no anular con un guión las correspondientes casillas, encuadre dentro de la conducta tipificada en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto Ley 1220 de 1996. En efecto, lo que allí se erige como falta administrativa es: 1Diligenciar en forma inexacta la información de cualquiera de los elementos que la conforman; 2Diligenciar en forma incompleta la información de cualquiera de los elementos que la conforman; y 3Omitir la información de cualquiera de los

elementos que la conforman, sin que, a juicio de esta Corporación, el guión constituya un elemento de la declaración andina del valor. La anterior apreciación tiene sustento en lo dispuesto en los artículos 2º y 3º del Decreto 1220 de 1996. Para la Sala, es indudable que el guión no es uno de los elementos que debe contener la declaración andina del valor, pues, como ya se vio, lo que debe contener la misma son los elementos de hecho y las circunstancias relativas a la transacción comercial de las mercancías importadas, tales, como, por ejemplo, el nombre del importador, el número de la declaración de importación, la naturaleza de la transacción, las características de la mercancía, el nombre del proveedor, razón por la cual, si no se incluye uno de esos elementos porque no había lugar a ello, el hecho de que la respectiva casilla se deje en blanco y no se llene con un guión, no es causal para aplicar la sanción contenida en el artículo 29, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996. Contrario sensu, si se deja en blanco una de las casillas de la declaración andina de valor, no obstante que debió ser llenada con la correspondiente información, sí se tipifica la conducta castigada por la norma y, en consecuencia, es procedente la aplicación de la multa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 66001-23-31-000-2000-00051-01(7138)

Actor: SUSUKI MOTOR DE COLOMBIA S.A.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la entidad demandada contra la sentencia de 16 de abril de 2001, por la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la nulidad de unos actos administrativos de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas

Nacionales.

I. ANTECEDENTES SUSUKI MOTOR DE COLOMBIA S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda, que acceda a las siguientes I.1.1. Pretensiones 1º. Que declare la nulidad de la Resolución núm. 50093 de 2 de marzo de 1999, mediante la cual la Jefe de la División Liquidación de la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira impuso a la demandante una multa por valor de doscientos sesenta y seis millones novecientos noventa y ocho mil doscientos treinta y nueve pesos ($266.998.239.00), correspondiente al 3% del valor en aduanas de las mercancías relacionadas en las declaraciones cuyos números allí se identifican. 2°. Que declare la nulidad de la Resolución núm. 325 de 21 de septiembre de 1999, mediante la cual la Jefe de la División Jurídica de la DIAN Pereira resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola.

I.1.2. Hechos La División de Servicio al Comercio Exterior remitió las declaraciones de importación y de valor a la División de Control Tributario Aduanero, respecto de las cuales se le impuso la sanción a la demandante. El Jefe de la División de Control Tributario Aduanero, mediante auto de apertura núm. 501120 de 25 de septiembre de 1998, designó a un funcionario para que adelantara la investigación por el programa Análisis Documental Código D.D. El 30 de noviembre de 1998 se notificó a la actora el pliego de cargos núm. 50323, el cual propuso una sanción pecuniaria de doscientos sesenta y seis millones novecientos noventa y ocho mil doscientos treinta y nueve pesos ($266.998.239.00),”... por diligenciar en forma Inexacta, Incompleta u Omitir en la Declaración Andina de Valor...”, falta administrativa contemplada en el artículo 28, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996. El 30 de noviembre de 1998 se presentó el escrito de descargos y se solicitó el archivo del expediente. La División de Liquidación no atendió los argumentos expuestos y expidió la resolución sancionatoria, contra la cual la demandante interpuso el recurso de reconsideración, que confirmó la multa impuesta. I.1.3. Normas violadas y concepto de la violación El apoderado de la parte actora señala como violados los artículos 2º, 29, 189, numeral 25, y 363 de la Constitución Política; 3º y 165 del C.C.A.; 63

y 64 del Decreto 1909 de 1992; 5º de la Decisión 378 de 19 de junio de 1995 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena; 2º, 3º, 4º, 28 y 29 del Decreto 1220 de 1996; 2º de la Resolución 1016 de 1997; y la Instrucción 13 de 29 de mayo de 1998, para lo cual estructura los siguientes cargos: 1.- Violación directa de la ley. La DIAN no tiene la facultad constitucional o legal para crear o reglamentar sanciones que no han sido previstas por las leyes o los decretos, o para derogar las establecidas por el Gobierno Nacional. El Decreto 1220 de 1996, reglamentado mediante la Resolución 1016 de 3 de marzo de 1997, no delegó en la DIAN la facultad de crear tipos penales administrativos o remitir a normas de superior categoría que contemplen conductas sancionables, y mucho menos establecer sanciones. La DIAN Pereira, sobre el enunciado de una disposición incompleta y el contenido del artículo 2º, numeral 12, de la Resolución 1016 de 1997, configuró la conducta descrita en el numeral 28 del Decreto 1220 de 1996, cambiándole el sentido a la norma y, por vía de interpretación, le dio la categoría de punible a la conducta descrita en el numeral y Resolución citados, y usurpó funciones que no le han sido legalmente otorgadas.

2. La proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones en el marco de las infracciones administrativas tienen fundamento en el principio de equidad,

consagrado en el artículo 363 de la Constitución Política, y en los artículos 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992, que establecen los principios de eficiencia y justicia, todos los cuales fueron desconocidos por los actos acusados.

3. En el asunto examinado no existe claridad respecto del cargo y de los verbos rectores señalados en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996, haciendo imposible el derecho de defensa de la demandante.

En efecto, la conducta sancionada por la Administración fue “Diligenciar en forma Inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina del Valor...” (numeral 4 del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996) la cual complementó con el numeral 12 del artículo 2º de la Resolución 1016 de 1997, procediendo a estructurar todo un proceso sancionatorio administrativo. El Diccionario de la Real Academia Española define “inexacto”, como lo que carece de exactitud; “incompleto”, como lo no completo y “omitir”, como dejar de hacer una cosa. La Administración sancionó por no diligenciar, diligenciar en forma incompleta e inexacta los renglones de los formularios de la declaración andina del valor, es decir, porque las casillas que no se diligenciaron debían anularse con guiones, lo que significa que el guión es el elemento principal dentro de la teoría de la valoración en Aduanas, según la tesis de la DIAN. El artículo 28, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996 exige diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina de Valor la

información de cualquiera de los elementos que la conforman, siempre y cuando no conlleve la reducción de la base gravable, así como diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina de Valor los datos relativos al importador, incluida su firma. Es claro que la DIAN consideró que el término “elemento “ es sinónimo de “casilla” y que “incompleto” e inexacto” es sinónimo de “resultados”, pues, para ella, el no diligenciamiento de las casillas con guiones en algunos casos equivale a incompleto y en otros a inexacto.

4. Falta de motivación, ya que la DIAN no realizó en la etapa de investigación y discusión un análisis y explicación de los motivos por los cuales las declaraciones de valor de la demandante son incompletas e inexactas, ni señaló en qué consiste cada violación, cuál fue el daño que le ocasionó al Estado con su conducta, cómo lo defraudó, cuánto fue el menor valor del impuesto pagado y cómo se determinó la proporcionalidad de la sanción de acuerdo con el daño causado, aspectos que le permiten ejercer al interesado su derecho de defensa.

5. Falsa motivación. La Administración sancionó a la actora por diligenciar en forma incompleta e inexacta los renglones de los formularios de la declaración andina del valor, cuando lo cierto es que lo que hubo fue una omisión de guiones.

I.2. Contestación de la demanda La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos, para oponerse a las pretensiones de la demanda, adujo que la actuación seguida

en contra de la demandante respetó el debido proceso, pues se efectuó con competencia y teniendo en cuenta los fundamentos de hecho y de derecho.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión recurrida, el fallador de primera instancia consideró: El argumento central de la demanda descansa en el hecho de que la sanción impuesta tuvo su génesis en una conducta negativa del administrado, esto es, omitir llenar con guión (-) algunas casillas de su declaración, omisión que como conducta sancionable fue regulada en la Resolución 1016 de 1997 del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, autoridad que, como lo afirmó la demandante, carecía de competencia para fijar tal sanción, pues quien la tiene es el Presidente de la República (artículo 189-25 de la

Constitución Política). En consecuencia, la omisión del administrado debió tipificarse, para efectos sancionatorios, en las disposiciones del Decreto 1220 de 1996 que regula la materia, norma que en parte alguna señala que el no llenar con guión las casillas de las declaraciones de valor es motivo para imponer sanción administrativa. En efecto, el artículo 28 utiliza los verbos “diligenciar en forma incompleta” u “omitir”, refiriéndose a la conducta negativa que podría desplegar la parte cuando diligencie el documento, y es a partir de esta actividad que podría tipificarse la conducta generadora de la sanción impuesta y no de otra, como en este caso, donde el administrado ni diligenció ni omitió diligenciar una información, sino que simplemente dejó vacías las casillas, conducta que considerada objetivamente no causó daño, ni defraudó los

intereses económicos del Estado.

III. EL RECURSO DE APELACION La apoderada de la DIAN recurrió el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, sustentando su alzada en el concepto núm. 52 de 19 de septiembre de 2000, expedido por la División de Valoración y Origen DIAN, cuyo texto transcribe, e insiste en que las faltas y sanciones están establecidas de manera inequívoca en los artículos 28 y 29 del Decreto 1220 de 1996, y que en la Resolución 1016 de 1997, norma de menor rango, se establecen la discriminación, detalle y forma de lo que constituye el diligenciamiento del formulario, de tal manera que su inobservancia conlleva al incumplimiento de lo dispuesto en el citado decreto, sin que por ello pueda hablarse de la tipificación, por vía del reglamento, de faltas o sanciones.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación es partidaria de que se confirme la sentencia apelada, para lo cual expresa: La DIAN no podía, con fundamento en la Resolución 1016 de 1997, establecer una conducta sancionable derivada del incumplimiento de la obligación allí contemplada y menos imponer una multa como la prevista para las conductas expresamente señaladas en el artículo 28, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996, que no incluye la que sirvió de base para sancionar a la actora. La facultad sancionatoria de la Administración no proviene de una resolución sino de la ley, por lo cual la autoridad aduanera carece de

competencia para tipificar faltas o determinar sanciones originadas en el incumplimiento de las obligaciones contempladas en los actos de carácter general que expida, pues dicha atribución corresponde en forma privativa al legislador y al ejecutivo.

V. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S El apoderado de la entidad demandada sustenta su recurso en el concepto núm. 52 de 19 de septiembre de 2000, emanado de la División de Valoración y Origen de la DIAN, el cual no puede ser objeto de análisis, dado que es posterior a la fecha de expedición de los actos acusados y sabido es que, por regla general, toda actuación debe regirse por la ley vigente al momento de la ocurrencia de los hechos.

En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política que consagra el debido proceso, estatuye: "Artículo 29.- El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable..."(las negrillas son de la Sala). De otra parte, la recurrente afirma que el incumplimiento de lo establecido en la Resolución 1016 de 1997, en cuanto a la forma de diligenciar

las casillas de la declaración andina del valor, conlleva la violación de los artículos 28 y 29 del Decreto 1220 de 1996, norma de mayor rango. Pues bien, el artículo 1º de la Resolución núm. 50093 de 2 de marzo de 1999, objeto de demanda, dispuso: “Imponer multa por no diligenciar, diligenciar en forma incompleta e inexacta los renglones de los formularios de la declaración andina del valor a SUSUKI MOTOR DE COLOMBIA S.A.... por la suma de DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($266.998.239), correspondiente al 3% del valor en aduanas de las mercancías relacionadas en las declaraciones números...”. Las normas con base en las cuales la DIAN sancionó a la demandante, son del siguiente tenor: Decreto 1220 de 1996 “Artículo 28. Faltas administrativas. Constituye falta administrativa una cualquiera de las siguientes conductas: “1. ... “4. Diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina del Valor, la información de cualquiera de los elementos que la conforman, siempre y cuando no conlleve la reducción de la base gravable,...”. “Artículo 29. Sanciones. Quienes incurran en cualquiera de las faltas administrativas previstas en el artículo anterior, serán sancionados con las siguientes multas: “1. ... . “4. 3% del Valor en Aduana de las mercancías, cuando se presente la causal establecida en el numeral 4º del artículo

anterior”. Resolución 1016 de 1997, “Por medio de la cual se reglamenta el Decreto 1220 de 1996”: “Artículo 2º. Aspectos generales del diligenciamiento. Por ser la declaración andina del valor un documento soporte de la declaración de importación, una vez sea diligenciada y se haya determinado el valor en aduana, la información pertinente deberá trasladarse a las correspondientes casillas de la declaración de importación. “En el diligenciamiento del formulario de la declaración andina del valor deberán tenerse en cuenta los siguientes aspectos: “1. ... “12. Las casillas que no se diligencien deberán anularse llenándolas con un guión (-)”. Examinado el contenido de las anteriores normas, fundamento legal de las resoluciones acusadas, la Sala considera que la decisión adoptada por el fallador de primera instancia es ajustada a derecho, pues si bien en la Resolución 1016 de 1997 se imparten instrucciones acerca del diligenciamiento de la Declaración Andina de Valor, también lo es que el hecho de dejar en blanco y no llenar con un guión las casillas que no corresponde diligenciar al importador no puede ser sancionado con multa, pues en tratándose de sanciones estas deben estar expresamente tipificadas por la ley o por un decreto con fuerza de ley, sin que la omisión en que incurrió la demandante, esto es, no anular con un guión las correspondientes casillas, encuadre dentro de la conducta tipificada en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto Ley 1220 de 1996. En efecto, lo que allí se erige como falta administrativa es:

1Diligenciar en forma inexacta la información de cualquiera de los elementos que la conforman; 2Diligenciar en forma incompleta la información de cualquiera de los elementos que la conforman; y 3Omitir la información de cualquiera de los elementos que la conforman, sin que, a juicio de esta Corporación, el guión constituya un elemento de la declaración andina del valor. La anterior apreciación tiene sustento en lo dispuesto en los artículos 2º y 3º del Decreto 1220 de 1996, cuyo texto es como sigue: “Artículo 2º.- Declaración Andina del Valor. Es el documento soporte de la declaración de importación, en el cual se determina el Valor en aduana de las mercancías importadas”. “Artículo 3º. Contenido de la declaración andina del valor. La Declaración Andina del Valor contendrá la información técnica referida a los elementos de hecho y circunstancias relativos a la transacción comercial de las mercancías importadas que han determinado el valor aduanero declarado como base gravable”. Para la Sala, es indudable que el guión no es uno de los elementos que debe contener la declaración andina del valor, pues, como ya se vio, lo que debe contener la misma son los elementos de hecho y las circunstancias relativas a la transacción comercial de las mercancías importadas, tales, como, por ejemplo, el nombre del importador, el número de la declaración de importación, la naturaleza de la transacción, las características de la mercancía, el nombre del proveedor, razón por la cual, si no se incluye uno de esos elementos porque no había lugar a ello, el hecho de que la respectiva casilla se deje en blanco y no se llene con un guión, no es causal para aplicar

la sanción contenida en el artículo 29, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996. Contrario sensu, si se deja en blanco una de las casillas de la declaración andina de valor, no obstante que debió ser llenada con la correspondiente información, sí se tipifica la conducta castigada por la norma y, en consecuencia, es procedente la aplicación de la multa. Como quiera que en las consideraciones de la Resolución 50093 de 2 de marzo de 1999, se dice que “... el hecho sancionable se encuentra tipificado en el artículo 28 numeral 4 del Decreto 1220 de 1996 y en el artículo 2 numeral 12 de la Resolución 1016 de 1997,....”, fuerza concluir que a la demandante se le impuso la multa por no haber anulado con un guión las casillas no diligenciadas, conducta que, se reitera, no está tipificada como falta administrativa en el artículo 28, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996. Al no haber logrado desvirtuar el apoderado de la entidad demandada los fundamentos de la sentencia recurrida, resta a la Sala confirmarla, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda de 16 de abril de 2001. RECONÓCESE al abogado FÉLIX ANTONIO LOZANO MANCO, como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en

los términos y para los fines del poder a él conferido que obra a folio 10 del cuaderno núm. 2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de cuatro (4) de abril del dos mil dos (2002). GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente Ausente con excusa

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA