CE-66001-23-31-000-2000-00868-01(7760)-2002

MUNICIPIOS - Donaciones y cesiones a título gratuito: prohibición a favor de personas de derecho privado / DONACIONES Y CESIONES A TITULO GRATUITO - Prohibición constitucional a ramas u órganos del poder público / ACUERDO 73 DE 1998 DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS - Nulidad parcial / DONACIONES - Prohibición a ramas del poder público A juicio de la Sala, como quiera que la norma acusada no especifica a favor de quién se van a hacer las donaciones y cesiones a titulo gratuito allí autorizadas y, teniendo en cuenta que el artículo 355 de la Constitución Política prohíbe que lo sean a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, resta concluir que la autorización allí concedida vulnera el precepto constitucional citado, en la medida en que no señala como beneficiarios de tales donaciones o auxilios únicamente a las entidades de derecho público, sino que comprende tanto a éstas últimas como a las personas naturales o jurídicas de derecho privado. En cuanto a que existen excepciones a la prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política, la Sala advierte que la sentencia C-254 de 6 de junio de 1996 de la Corte Constitucional, a que alude la entidad demandada en su recurso, diferencia entre los auxilios y donaciones y aquellos subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos que otorga el Estado “... en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables”, estímulos, ayudas, subsidios, e incentivos a los cuales no se refirió

la norma demandada. En consecuencia, al no haber citado la norma demandada expresamente a las entidades de derecho público sin ánimo de lucro como beneficiarias de tales auxilios o donaciones, y al no haberse referido a las personas de derecho privado como destinatarias de los incentivos, subsidios, ayudas y estímulos económicos consagrados como excepciones a la regla general, la Sala confirmará la sentencia apelada, aclarando que la nulidad recae únicamente sobre la frase “Donación y cesión a título gratuito de bienes muebles o inmuebles de propiedad del Municipio”, contenida en el numeral 16 del artículo 2º del Acuerdo 73 de 10 de diciembre de 1998.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 73 DE 1998 (10 de diciembre) CONCEJO

MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS RISARALDA – ARTÍCULO 2 NUMERAL 16

(Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre del dos mil dos (2002) Radicación número: 66001-23-31-000-2000-00868-01(7760)

Actor: MASHIYYAT TAHERIH MENDIETA DIAZ

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 7 de diciembre de 2.001, proferida por el

Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró la nulidad del numeral 16 del artículo 2º del Acuerdo 73 de 10 de diciembre de 1998. I.- ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. MASHIYYAT TAHERIH MENDIETA DÍAZ, en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita la declaración de nulidad del numeral 16 del artículo 2º del Acuerdo 73 de 10 de diciembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda), “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CELEBRAR CONTRATOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que la autorización al Alcalde de donar o ceder a título gratuito, contenida en el numeral 16 del artículo 2º del Acuerdo 73 de 1998 viola el artículo 355 de la Constitución Política, según el cual ninguna de las ramas del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Lo anterior, por cuanto los bienes del Municipio pertenecen a toda la colectividad y, por lo tanto, no le es dable al mandatario de turno donarlos sin que exista contraprestación. d.- Las razones de la defensa El apoderado del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), para defender la legalidad del acto acusado, expresó que la norma demandada no

establece que la autorización dada al Alcalde se refiera a las donaciones y cesiones a título gratuito de los bienes muebles o inmuebles de propiedad del Municipio que se hagan a particulares, sino a las que éstos hagan al Municipio. Concluye que “... la autorización va encaminada a efectuar donaciones y cesiones a título gratuito, sin establecer su destinatario y a recibir las donaciones o cesiones que particulares u organismos del estado le quieran hacer al referido municipio”. II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen declaró la nulidad de la norma acusada, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación: El artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, atribuye a los concejos municipales la facultad de autorizar al Alcalde para la celebración de contratos. Este artículo fue desarrollado por al artículo 32, numeral 3, de la Ley 136 de 1994, en el sentido de que tales corporaciones deben reglamentar tal autorización. De otra parte, el artículo 2º del Decreto 1403 de 1992 consagra los eventos en los cuales no se aplica el artículo 355 de la Constitución Política, pero dentro de ellos no se encuentra consagrado el que contempla el precepto acusado. En consecuencia, es cierto que se desatendió lo dispuesto en el canon constitucional citado, al autorizar al Alcalde donar y ceder a titulo gratuito los bienes de propiedad del Municipio, pues cuando la norma demandada se refiere a particulares está indicando que si ellos en el futuro llegaren a cederles muebles o inmuebles, la entidad estatal los podrá ceder sin límite alguno, y es allí

donde aparece la desatención del mandato superior.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación el Municipio de Dosquebradas, y manifestó que la norma demandada no le otorgó al Alcalde unas facultades supremas, pues todos sus actos deben tener un control y no pueden ser realizados sin el cumplimiento de las formalidades exigidas por la ley.

Además, la prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política no es absoluta, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-254 de 6 de junio de 1996, en los siguientes términos: “... (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 355

de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables.

7. Las exclusiones que la Corte ha encontrado en relación con la prohibición, si bien se han presentado como excepciones a la misma, en realidad descubren la faz más característica del Estado social de derecho que asume, como función propia y en la que se actualiza el interés general, la puesta en marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital y al cual resulta connatural la intervención en la vida económica y social (C.P. art. 334). Se torna necesario, pues, distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales y que, no por representar gasto público, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de la anotada prohibición. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona contra la mera proclamación de la libertad y los derechos y, en su lugar, promueve activamente las condiciones reales indispensables para su realización y en ello no solamente está en juego su razón de ser sino su responsabilidad”.

A pesar de existir la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado por parte de las ramas del poder público, existen claras excepciones a esta prohibición, las cuales se encuentran ajustadas a derecho, pues el Estado debe ser benevolente

con aquellos ciudadanos menos favorecidos.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

La Procuradora Delegada ante esta Corporación no rindió concepto.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 1º del Acuerdo 73 de 10 de diciembre de 1998 autorizó al Alcalde para celebrar contratos a nombre del Municipio de

Dosquebradas. El artículo 2º, numeral 16, precepto acusado, es del siguiente tenor: “La autorización concedida en el artículo anterior se extiende a la celebración, entre otros, de los siguientes contratos o convenios: “1º ... “16. Donación y cesión a título gratuito de bienes muebles o inmuebles de propiedad del Municipio o que le vayan a ser cedidos por particulares o entidades u organismos del Estado”. Por su parte, el canon de la Constitución Política que se considera violado, establece: “Artículo 355.- Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. “El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”. A juicio de la Sala, como quiera que la norma acusada no especifica a favor de quién se van a hacer las donaciones y cesiones a titulo

gratuito allí autorizadas y, teniendo en cuenta que el artículo 355 de la Constitución Política prohíbe que lo sean a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, resta concluir que la autorización allí concedida vulnera el precepto constitucional citado, en la medida en que no señala como beneficiarios de tales donaciones o auxilios únicamente a las entidades de derecho público, sino que comprende tanto a éstas últimas como a las personas naturales o jurídicas de derecho privado. En cuanto a que existen excepciones a la prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política, la Sala advierte que la sentencia C254 de 6 de junio de 1996 de la Corte Constitucional, a que alude la entidad demandada en su recurso, diferencia entre los auxilios y donaciones y aquellos subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos que otorga el Estado “... en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables”, estímulos, ayudas, subsidios, e incentivos a los cuales no se refirió la norma demandada. En consecuencia, al no haber citado la norma demandada expresamente a las entidades de derecho público sin ánimo de lucro como beneficiarias de tales auxilios o donaciones, y al no haberse referido a las personas de derecho privado como destinatarias de los incentivos, subsidios, ayudas y estímulos económicos consagrados como excepciones a la regla general, la Sala confirmará la sentencia apelada, aclarando que la nulidad recae únicamente sobre la frase “Donación y cesión a título gratuito de bienes muebles o inmuebles de

propiedad del Municipio”, contenida en el numeral 16 del artículo 2º del Acuerdo 73 de 10 de diciembre de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero.- CONFÍRMASE la sentencia apelada de 7 de diciembre de 2.001, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto declaró la nulidad de la frase “Donación y cesión a título gratuito de bienes muebles o inmuebles de propiedad del Municipio”, contenida en el numeral 16 del artículo 2º del Acuerdo 73 de 10 de diciembre de 1998. Segundo.- RECONÓCESE personería al abogado HERMES RUIZ SIERRA como apoderado del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), en los términos del poder que obra a folio 14 del cuaderno núm. 2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPÍESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 19 de septiembre del dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA