CE-66001-23-31-000-2003-00484-01(AP)-2006

RECURSOS HIDRICOS - Adquisición de áreas de importancia estratégica: Municipio de La Virginia / MICROCUENCA DEL RIO TOTUI DEL MUNICIPIO DE LA VIRGINIA - Invulneración de derechos colectivos ante adquisición de áreas de importancia hídrica / AREAS DE IMPORTANCIA ECOLOGICACumplimiento de plazos en adquisición de predios Todo lo anterior revela que el municipio de La Virginia (Risaralda) ha venido observando su obligación de velar, preservar y conservar los recursos hídricos de la zona, puesto que ha tomado medidas para que en los presupuestos de las diferentes vigencias se cuente con los rubros necesarios con miras a la adquisición de terrenos para microcuencas, existiendo incluso anotaciones sobre apropiaciones dinerarias definitivas, materializándose dichas compras con dineros suyos y a través de convenios con la empresa de servicios públicos de esa municipalidad, según consta en documento antes relacionado. La certificación expresa sobre la adquisición de predios, visible a folio 60 del expediente, con anotación final de haber sido comprados con dineros del municipio (Ley 99 de 1993), descarta la inconformidad del apelante en el sentido de que ello no se había producido. Y su inconformidad sobre la necesidad de nuevas adquisiciones de áreas de interés encuentra respuesta en la constancia visible a folio 62 sobre la tramitación de un convenio de cofinanciación en procura de adquirir predios identificados dentro del estudio de consultoría No. 14 e identificados como de importancia hidrográfica y de protección de la microcuenca de río Totui. No figura, entonces, en el expediente prueba de la vulneración de los derechos colectivos,

con ocasión de la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, encontrándose además el municipio de La Virginia dentro del plazo establecido por dicha norma para la adquisición de los predios que constituyen áreas de importancia ecológica para la protección de las fuentes de agua que abastecen el acueducto de ese ente territorial.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia proferida el 14 de abril de 2005, con ponencia de la Consejera MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, dentro de la acción popular radicada bajo el No. AP 2003-00274

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil seis (2006) Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00484-01(AP)

Actor: LUIS FERNANDO PATIÑO MARIN

Demandado: MUNICIPIO DE LA VIRGINIA Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el actor, contra la sentencia proferida el 24 de junio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I – ANTECEDENTES I.1. LUIS FERNANDO PATIÑO MARIN, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda contra el

Municipio de La Virginia, con el objeto de que se protejan los derechos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y los derechos de los consumidores y usuarios, previstos en la Ley 472 de 1998, artículo 4°, literales c, h, y n, que estima vulnerados. Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. El Municipio de La Virginia durante el período que va desde el año 1994 hasta el 2002, recaudó por ingresos la suma de $35.885’121.221 aproximadamente y debió ejecutar, por cada vigencia fiscal correspondiente a esos años, un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos para la adquisición de áreas de interés que surten de agua los acueductos municipales, rurales y urbanos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 2. 99 de 1993. Dicho porcentaje, a juicio del actor, debió ascender a la suma de

$358’851.212.

3. En virtud de lo ordenado por la norma citada, el municipio de La Virginia tiene la obligación legal de realizar la referida ejecución durante quince años, a partir de la vigencia fiscal de 1994; sin embargo no lo ha hecho. La sumatoria de la inversión realizada durante los años 1994 a 2002 asciende a cero pesos.

3. La omisión del Municipio de La Virginia en la ejecución del 1% de sus ingresos en cada vigencia fiscal para la conservación de los recursos hídricos que surten

de agua los acueductos municipales, vulnera el derecho al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, en protección a los derechos colectivos de los consumidores y usuarios en esa ciudad.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1. El Municipio de La Virginia, a través de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda. Explica que la suma anotada por el accionante corresponde al total de los ingresos del municipio, pero no a lo definido por la ley como ingresos propios sobre los cuales se aplica el 1%, toda vez que, tanto la Ley 60 de 1993 como la 715 de 2001 determinan que los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación, ahora del sistema general de participaciones, solo pueden destinarse a los sectores de inversión señalados en esas normas y sin embargo son ingresos del municipio. Se muestra en desacuerdo con la interpretación que el demandante hace del artículo 111 de la ley 99 de 1993 y sostiene que dicha norma en ninguna parte establece que el 1% de sus ingresos tengan que ejecutarse año tras año. Por ello concluye que el monto indicado por el actor no es necesariamente el que tuvo que haber invertido el municipio durante el lapso comprendido entre el año 1994 y el 2002, y que la obligación legal puede irse cumpliendo durante los quince años establecidos para la adquisición de las áreas en cuestión. Afirma que el Municipio sí ha invertido en la adquisición de dichas áreas e incluso, conforme a certificación

adjunta, el gerente de las empresas públicas municipales da cuenta de que a fin de proteger las cuencas y reforestación del río Totui se han adquirido la Finca el Nacimiento (matrícula inmobiliaria No. 297-7169, ficha catastral 00020050166000, escritura pública 799 del 23 de junio de 1999, por valor de $18.000.000.); Predio La Teresita (matrícula 297-1053, ficha catastral 0030050013000, escritura pública 253 de 21 de abril de 1998, por valor de $13.817.000); Predio San Luis (matrícula inmobiliaria 297-1052, ficha catastral 003-0050-012000, por valor de $6.782.000). Agrega que si se pretendiera adquirir inmuebles con la finalidad indicada en el artículo 111 de la ley 99 de 1999, con fundamento en las disponibilidades que resultan anualmente de aplicar el 1% de los ingresos, no sería posible dado que en el sector los predios son de áreas considerablemente grandes y los recursos no serían suficientes para su adquisición, por ello, durante los últimos años 2001, 2002 y 2003, los recurso se encuentran en caja, buscando una cuantía tal que permita adquirir predios completos, pues tampoco es fácil que los propietarios enajenen parcialmente sus terrenos. Como muestra de lo anterior anota que actualmente se tramita un convenio de cofinanciación en el que participarán el municipio, las empresas públicas, y el departamento, con el fin de adquirir un predio lo suficientemente grande para cumplir con el objetivo previsto

por la ley. Acerca de la afirmación del actor relacionada con la no delimitación de las zonas forestales protectoras y la no protección de los nacimientos de agua, precisa que el nacimiento principal de río Totui, situado en la finca El Nacimiento, jurisdicción del municipio de La Celia, es de propiedad de la Empresa de Servicios Públicos y se encuentra totalmente protegida con reforestación introducida y nativa. También recuerda que los predios San Luis y La Teresita se hayan protegidos. Manifiesta que mediante estudio de consultoría No. 014, contratado con la ESP en el año 2001, se recomienda tanto no reforestar porque la zona muestra una franja de protección en todas las áreas de interés que cumple con las recomendaciones mínimas exigidas, como tampoco comprar terrenos pues se encontró que las áreas de interés ya están siendo vigiladas y controladas por las autoridades competentes y que además culturalmente la comunidad del sector está velando por la protección de las áreas especiales. Da cuenta de la realización de diversos programas de reforestación y conservación de las áreas protegidas en la zona rural de la microcuenca del río Toui, con intervención de varios municipios. Sobre las deficiencias administrativas en la prestación del servicio de acueducto señaladas por el actor, dice que la cobertura en la zona urbana del municipio es del 99% y que la capacidad de abastecimiento de agua del río Totui en el momento es de 200 litros por segundo y el promedio de captación utilizada en el sistema de acueducto urbano del Municipio de La Virginia es de 150 litros por segundo. Propone la excepción de falta de integración del contradictorio por cuanto debieron citarse la Empresa de Servicios Públicos de La Virginia y la Corporación

Autónoma Regional de Risaralda “CARDER”. II.2. LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA “CARDER” solo anota que, con fundamento en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, la competencia para la compra de predios radica en cabeza del municipio de La Virginia y el departamento de Risaralda, quienes deben dedicar como mínimo el 1% de sus ingresos a la compra de predios de interés estratégico para acueductos municipales. III – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 24 de junio de 2004, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones del actor. Señala que si bien la demanda está encaminada a que se ordene a la accionada el cumplimiento de lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que si el medio para la protección del derecho o interés colectivo consistiera en ordenar el cumplimiento de una norma o un acto administrativo, procede la acción popular y no la de cumplimiento por que la primera es autónoma y la otra subsidiaria. Transcribe sentencia del mismo Tribunal de Risaralda, proferida dentro de un asunto similar al presente, donde se resalta que “necesariamente tendría que dejarse acreditado que efectivamente se ha dado o se está dando la vulneración de un interés colectivo, siendo procedente ordenar el cumplimiento de una norma o disposición como medio para que cese la vulneración; mas no como fin exclusivo de lo pretendido.”. Anota que en el caso bajo estudio la entidad territorial demandada ha celebrado

diferentes contratos tendientes a conservar, proteger y culturizar a las personas sobre los recursos ambientales e hídricos, los cuales relaciona e incluso transcribe apartes pertinentes de ellos. Además, da cuenta de la existencia de certificado suscrito por el jefe de presupuesto y contabilidad del municipio de La Virginia, en el cual indica la apropiación dentro del presupuesto de gastos de inversión con recursos propios, en la adquisición de terrenos para microcuencas que abastecen acueductos para la vigencia de 2002 y 2003. Se refiere a certificación visible en el expediente sobre los diferentes predios comprados entre los años 1997 y 1998 para la protección y reforestación de la microcuenca del río Totuí, “con dineros del municipio (Ley 99 de 1993), mediante convenios suscritos con la empresa”. En consecuencia, de lo anterior concluye que no se logró demostrar vulneración de interés colectivo alguno, sino todo lo contrario, que la demandada ha efectuado varias gestiones tendientes a la protección, conservación y vigilancia de los recursos hídricos. IVFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El accionante impugna el fallo de primera instancia por cuanto el tema en discusión no es simplemente la conservación y vigilancia del recurso hídrico, sino lo referente a que dicha conservación se debe tener como consecuencia lógica y complemento de la adquisición de áreas de importancia estratégica para tal propósito. Expresa que en el expediente no hay prueba fehaciente de la compra y adquisición de dichas áreas, tales como copias de escrituras públicas a partir de las cuales se pueda establecer la realización de esa inversión por parte del

municipio de La Virginia en cumplimiento de la Ley 99 de 1993. Alega que la finca El Nacimiento, jurisdicción del municipio de La Celia, donde actualmente nacen las aguas para el acueducto de La Virginia, es de propiedad de la Empresa de Servicios Públicos de este último municipio, entidad con autonomía administrativa y financiera y personería jurídica distinta del ente territorial. Acepta que el municipio ha celebrado contratos para conservar y proteger, pero recalca que no los ha suscrito para comprar y adquirir las zonas cuya obligación es salvaguardar. Sostiene que la recomendación de no comprar tierras en la microcuenca del río Totui es solo para no hacerlo en esa zona, pero no en otros lugares, debiéndose explorar otras alternativas. Concluye diciendo que si bien es cierto que el Municipio de La Virginia ha presupuestado unos recursos para la adquisición de tierras, no lo es menos que lo necesitado por la comunidad, para la defensa de su derecho colectivo, es la ejecución de ese presupuesto por parte del ente territorial, pues de nada sirve el dinero en caja. VCONSIDERACIONES DE LA SALA Las Acciones Populares tienen como finalidad la protección de los Derechos e Intereses Colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio, un daño contingente, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas, para lo cual debe tenerse en cuenta el carácter eminentemente altruista de este tipo de acciones, pues dicha protección busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico que de forma rápida y sencilla

permita preservar los derechos que la afectan en común. Para su procedencia debe probarse la amenaza o vulneración de un derecho colectivo. En el asunto bajo examen el accionante le atribuye al municipio de La Virginia (Risaralda) la vulneración de los derechos colectivos a la conservación, restauración o sustitución de los recursos hídricos y la protección de áreas de especial importancia ecológica; a contar con una infraestructura que garantice el aprovisionamiento de agua a la comunidad con el fin de evitar la vulnerabilidad por su disponibilidad en los acueductos municipales; y a los derechos de consumidores y usuarios, previstos en la Ley 472 de 1998, artículo 4°, literales c), h), n), por cuanto el ente territorial no ha ejecutado dentro de cada una de las vigencias fiscales comprendidas por los años 1994 a 2002 el 1% de sus ingresos para la adquisición de áreas de interés o importancia estratégica con miras a la conservación de los recursos hídricos, según lo previsto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. El Municipio de La Virginia se opone a tales cargos y sostiene que ha realizado las contrataciones pertinentes para conservar y proteger los recursos hídricos, así como también realizado la adquisición de las áreas de importancia. Para la decisión que ha de adoptar la Sala resulta menester hacer las siguientes precisiones: El artículo 111 de la Ley 99 de 1993, dispone: “Declararse de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales. Los departamentos y municipios dedicarán durante quince años un

porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido dichas zonas. La administración de estas zonas corresponderán al respectivo distrito o municipio en forma conjunta con la respectiva Corporación Autónoma Regional y con la opcional participación de la sociedad civil.” A folio 58 del expediente reposa certificación suscrita por la Jefe de Presupuesto y Contabilidad de la Secretaría de Hacienda del Municipio de La Virginia en el sentido de que las apropiaciones dentro del Presupuesto de Gastos de Inversión con recursos propios, para la adquisición de terrenos para Microcuencas que abastecen Acueductos son las correspondientes a las Vigencias 2002 y 2003 con imputación presupuestal número 8-8000-8003 y 8-8100-8103.1 respectivamente, y apropiación definitiva de $21.579.313 y $24.230.262 para cada una. A su turno, a folio 60, ibídem, figura certificación expedida el 12 de agosto de 2003 por el gerente de la Empresa de Servicios Públicos de La Virginia en el sentido de que revisada la documentación existente en los archivos de la entidad se pudo constatar la compra de los siguientes predios: “Finca El Nacimiento Matrícula Inmobiliaria 297-0007169 Ficha Catastral 00020050166000 Adquirida por escritura pública número 0799 del 23 de julio de 1997 otorgada en la Notaría Única del Círculo de La Virginia Valor $18.000.000.oo. “Finca La Teresita Matrícula Inmobiliaria 297-0001053 Ficha Catastral 00030050013000 Adquirida por escritura pública número 0253 del 21 de abril de 1998,

otorgada en la Notaría Única del Círculo de La Virginia Valor $13.817.000,oo “Finca San Luis Matrícula Inmobiliaria 297-0001052 Ficha Catastral 00030050012000 Adquirida por escritura pública número 0253 del 21 de abril de 1998, otorgada en la Notaría Única del Círculo de La Virginia Valor $6.782.000,oo” En la parte final de la referida certificación se consigna “… que dichos predios fueron adquiridos para protección y reforestación de la microcuenca del río totui, con dineros del Municipio (Ley 99 de 1993), mediante convenios suscritos con la empresa.”. (negrillas fuera del texto). También aparecen a folios 45 y siguientes del informativo fotocopia del contrato de prestación de servicio No. 14 suscrito por la Empresa de Servicio Público de La Virginia E.S.P. con “CODESCOM” Y/O Enrique E. Ducuara, con el objeto de efectuar estudio de preinversión de la fase II del “Plan de Adquisición de predios, establecimiento y manejo forestal en la pequeña microcuenca del río Totui abastecedor del acueducto de dicho ente territorial, estudio cuya copia reposa a continuación y en donde se recomienda no solo no reforestar pues la zona muestra una franja de protección en toda las áreas de interés que cumple con las recomendaciones mínimas exigidas, sino no comprar terrenos por cuanto las áreas de interés ya están siendo vigiladas y controladas por las autoridades competentes, así como cuidadas por la comunidad del sector.

Visible a folios 53 del expediente figura fotocopia del Contrato de Ejecución de Obra Forestal No. 062 suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Risaralda “CARDER” y el Municipio de La Virginia (Risaralda) con el objeto de llevar a cabo el segundo mantenimiento de 19 hectáreas de bosque protector y productor de 5 hectáreas de sistemas agroforestales. Así mismo, se encuentran en el expediente: -Constancia expedida por el Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de La Virginia referentes a que la capacidad de abastecimiento de agua del río Totui asciende en el momento a 200 litros por segundo y que el promedio de captación utilizada en el sistema de acueducto urbano es inferior a 150 litros por segundo lo que refleja la ausencia de amenaza cierta de desabastecimiento para la población (folio 61). –Constancia suscrita por el mismo gerente sobre la tramitación actual de un convenio de cofinanciación de recursos con miras a adquirir predios identificados dentro del estudio de consultoría No. 014 de 2001, determinados de importancia hidrográfica y de protección en la microcuenca del río Totui (folio 62 del expediente). –Constancia expedida por el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal sobre el desarrollo de programas de conservación y protección de microcuencas con una inversión de $9’517.669 en el último año y la realización actual de la fase de preinversión para la ejecución de un nuevo sistema de acueducto en la Vereda La Palma en el cual no se advierte escasez de fuentes de agua. Todo lo anterior revela que el municipio de La Virginia (Risaralda) ha venido

observando su obligación de velar, preservar y conservar los recursos hídricos de la zona, puesto que ha tomado medidas para que en los presupuestos de las diferentes vigencias se cuente con los rubros necesarios con miras a la adquisición de terrenos para microcuencas, existiendo incluso anotaciones sobre apropiaciones dinerarias definitivas, materializándose dichas compras con dineros suyos y a través de convenios con la empresa de servicios públicos de esa municipalidad, según consta en documento antes relacionado. La certificación expresa sobre la adquisición de predios, visible a folio 60 del expediente, con anotación final de haber sido comprados con dineros del municipio (Ley 99 de 1993), descarta la inconformidad del apelante en el sentido de que ello no se había producido. Y su inconformidad sobre la necesidad de nuevas adquisiciones de áreas de interés encuentra respuesta en la constancia visible a folio 62 sobre la tramitación de un convenio de cofinanciación en procura de adquirir predios identificados dentro del estudio de consultoría No. 14 e identificados como de importancia hidrográfica y de protección de la microcuenca de río Totui. No figura, entonces, en el expediente prueba de la vulneración de los derechos colectivos, con ocasión de la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, encontrándose además el municipio de La Virginia dentro del plazo establecido por dicha norma para la adquisición de los predios que constituyen áreas de importancia ecológica para la protección de las fuentes de agua que abastecen el acueducto de ese ente territorial. En este mismo sentido se pronunció la Sala

mediante sentencia proferida el 14 de abril de 2005, con ponencia de la Consejera MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, dentro de la acción popular radicada bajo el No. AP 2003-00274, promovida por quien en el presente caso actúa como accionante, contra el Municipio de Córdoba (Quindío). Se confirmará, por tanto, el fallo apelado, pero se exhortará al municipio de La Virginia para que prosiga con las gestiones anunciadas tendientes a la adquisición de nuevos predios identificados dentro del estudio de consultoría No. 14 e identificados como de importancia hidrográfica y de protección de la microcuenca de río Totui, sin perjuicio de las necesarias para la preservación de los recursos hídricos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la providencia impugnada. EXHÓRTASE al Municipio de La Virginia (Risaralda) para que prosiga con las gestiones anunciadas tendientes a la adquisición de nuevos predios identificados dentro del estudio de consultoría No. 14 e identificados como de importancia hidrográfica y de protección de la microcuenca de río Totui, sin perjuicio de las necesarias para la preservación de los recursos hídricos. Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 2 de febrero de 2006.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO