CE-66001-23-31-000-2003-00494-01(AP)-2005

ZONAS DE ALTO RIESGO - Inventario; reubicación / PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE - Improcedencia de la Acción Popular ante Plan Municipal para el efecto / MUNICIPIO DE BELEN DE UMBRIA - Zonas de alto riesgo Solicitan los actores que se ordene al Municipio de Belén de Umbría levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten alto riesgo, inundables, sujetas a derrumbes o deslizamientos, para la localización de asentamientos humanos dentro de su jurisdicción (zona rural o urbana) y se proceda a la reubicación de las viviendas localizadas en estas zonas, conforme a los artículos 5º de la Ley 2ª de 1992 y 6º del Decreto 919 de 1989 que establecen: “...” De las pruebas documentales aportadas por el demandado y relacionadas se desprende que el municipio en asocio con las distintas entidades municipales y en especial de la CARDER viene adelantando programas tendientes a la prevención de desastres previsibles técnicamente y para la reubicación de las familias cuyas viviendas se encuentran en zonas de alto riesgo. El Concejo Municipal mediante Acuerdo 016 de 2003 destinó un inmueble ubicado en la zona urbana para proyectos de vivienda de interés social para reubicar familias que se encuentren en zonas de alto riesgo, clasificadas en los niveles 1 y 2 del SISBEN. Y otorgó facultades al Alcalde para otorgar subsidios de vivienda para estas familias. Además, en el Plan Municipal para la Prevención de Desastres y Mitigación de

Riesgos de Belén de Umbría, elaborado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y demás entidades municipales, en noviembre de 2002, Tomos I – DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL (en construcción); Tomo II – DIAGNÓSTICO DE RIESGOS AMBIENTALES; y Tomo III – DOCUMENTO PLAN, aportado como prueba en el que, contrariamente a lo afirmado por los actores, sí aparece la descripción de los sectores expuestos a riesgo, su identificación, clasificación de los riesgos, categorización, así como los principios y estrategias para la prevención y atención de desastres. No sobra advertir que según el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 al demandante corresponde la carga de la prueba. En este caso, observa la Sala que los actores no aportaron prueba alguna tendiente a demostrar los hechos alegados en la demanda. Solamente allegaron el oficio mediante el cual el Alcalde les remite copia de la parte pertinente del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante Acuerdo 055 de 9 de diciembre de 2002, sobre áreas expuestas a amenazas y riesgos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil cinco (2005) Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00494-01(AP)

Actor: LUIS FERNANDO PATIÑO MARÍN Y OTRA

Demandado: MUNICIPIO DE BELEN DE UMBRÍA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide el recurso de apelación interpuesto por los actores contra la sentencia de 26 de febrero de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA LUIS FERNANDO PATIÑO MARÍN y DIANA RUBY ARISTIZABAL BUITRAGO instauraron Acción Popular contra el Municipio de Belén de Umbría, en los

términos siguientes: 1.1. Hechos Los actores los plantean así:  El artículo 5º de la Ley 2ª de 1991 (15 de enero) modificó el primer inciso del artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, ordenando que los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas de alto riesgo para la localización de asentamientos humanos por ser inundables, sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para vivienda, función que debe adelantarse con asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación y que se adelantarán programas de reubicación de los habitantes o se desarrollarán operaciones necesarias para eliminar el riesgo de los asentamientos.  El Municipio de Belén de Umbría dentro de su jurisdicción tiene zonas expuestas a riesgos geológicos e hidrológicos, inundables, sujetas a derrumbes o deslizamientos sin que la Administración haya realizado o actualizado un inventario para la localización de asentamientos humanos.  Tampoco ha adelantado programas de reubicación de los habitantes de zonas

de riesgo confirmado, ni desarrollado operaciones para evitar el riesgo de los asentamientos localizados en estas zonas porque no posee, como se anotó, inventario actualizado que le permita determinar las soluciones más viables.  En el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 055 de 9 de diciembre de 2002) se encuentran determinadas de manera general las áreas de riesgo y amenazas naturales de esta jurisdicción municipal, pero en manera alguna se individualizan las viviendas objeto del riesgo geomorfológico, sísmico, fluvial y antrópico. 1.2. Pretensiones Que se ordene al Municipio de Belén de Umbría levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten alto riesgo, inundables, sujetas a derrumbes o deslizamientos, para la localización de asentamientos humanos dentro de su jurisdicción (zona rural o urbana). Que se reubiquen las viviendas localizadas en zonas de riesgo o que tengan el carácter de reubicación urgente (R1) para prevenir desastres. Que se fije el incentivo legal para los demandantes. 1.3. Derechos Colectivos Vulnerados Los actores consideran vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a que se adelanten programas de reubicación de los asentamientos localizados en las zonas de riesgo.

2. LA CONTESTACION La Alcaldía de Belén de Umbría se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el Municipio, en asocio con la Corporación Autónoma Regional

de Risaralda (CARDER) ha adelantado programas de reubicación de viviendas, y fue así como el 23 de agosto de 1989 celebró el Convenio Interadministrativo para el traslado de las familias que residían en el caserío denominado Rancherío al Barrio Los Molinos. En la actualidad adelanta un programa de reubicación de viviendas que están en zonas de alto riesgo, para lo cual el Concejo Municipal mediante Acuerdo 016 de 27 de mayo de 2003 destinó un lote de terreno de propiedad del ente territorial. Además, mediante Acuerdo 017 de 2003, el Concejo Municipal facultó al Alcalde para otorgar subsidios de vivienda como medida complementaria necesaria para cofinanciar estos programas con el Gobierno Nacional. Adicionalmente el Municipio ha realizado grandes esfuerzos para mantener actualizado y vigente un completo inventario de zonas que presenten riesgos o contingencias que se puedan presentar. Tanto es así que en el Capítulo IV ÁREAS EXPUESTAS A AMENAZAS Y RIESGOS del Plan de Ordenamiento Territorial tiene identificados los sitios que presentan peligros derivados de aspectos geomorfológicos, sísmicos, fluviales y antrópicos. Además, dispone de un Plan Municipal para la Prevención de Desastres y Mitigación de Riesgos elaborado en coordinación con funcionarios de la CARDER, que cuenta con un diagnóstico institucional donde se establecen las autoridades comprometidas con el Plan, sus funciones, recursos y la participación de otras entidades como ONGS y Gremios. En el mismo documento establece un diagnóstico de riesgos ambientales compuesto de aspectos biofísicos como geología, climatología e hidrografía;

posee un componente socioeconómico, un análisis de riesgos y propuestas para identificar riesgos sísmicos, geotécnicos e hidrológicos y la forma de mitigarlos. En el Capítulo III del Plan se hace una exposición general de los aspectos legales, conceptuales, objetivos y metodología y se establecen las zonas que presentan riesgos, indicando los sectores, las viviendas, causas o factores de amenaza y de vulnerabilidad.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto de 21 de julio de 2003, se convocó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, que se celebró el 15 de octubre siguiente, con intervención de la parte actora, del Alcalde de Belén de Umbría, su apoderado y del representante del Ministerio Público.

Como en ese momento las partes no tenían ánimo de formular proyecto de pacto de cumplimiento, el Magistrado Sustanciador declaró fallida la audiencia y continuó con el trámite del proceso.

4. ALEGATOS DE CONCLUSION 4.1. Los actores reiteraron las pretensiones de su demanda.

Agregan que el Municipio debió destinar los recursos suficientes para levantar y mantener actualizado el inventario de zonas de riesgo en su jurisdicción. Si bien el municipio presentó un estudio realizado por la CARDER que señala de manera general las zonas de riesgos en el área rural y urbana, éste no reúne los requisitos de un inventario en el que se deben individualizar cada una de las viviendas afectadas con su ubicación, material utilizado en su construcción,

número de habitantes y clase de riesgo a que se encuentran sujetos. Aunque el Municipio en la audiencia de pacto de cumplimiento aceptó que dicho estudio no reunía los requisitos, se comprometió a presentar en el término de un mes uno nuevo con todos los requerimientos, pero no aceptó que se acordara un término para la ejecución de dicho plan, alegando escasa disponibilidad presupuestal, y dejando así a la comunidad afectada en un limbo que no permite establecer con certeza la fecha en que tendrá solución su problema de riesgos. 4.2. Las demás partes no alegaron.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, argumentando que la demanda pretende que el Municipio cumpla lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991 que ordena a las entidades territoriales levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas de alto riesgo para la localización de asentamientos dentro de su jurisdicción

(zona rural o urbana). Bien podría ordenarse cumplir esta norma como medio para que cese la vulneración de un interés colectivo, circunstancia que no es factible en este caso, pues para exigir el cumplimiento de una norma existe la vía correspondiente. En autos no está demostrada la violación de los derechos colectivos citados en la demanda. Contrariamente a esta afirmación, el Municipio viene adelantando labores encaminadas a reubicar a las personas que habitan en los barrios ubicados en las zonas de riesgo, según se desprende del documento allegado donde se muestra que existe un inmueble destinado a la reubicación de las familias que se encuentran en las zonas de alto riesgo clasificadas en los niveles

1 y 2 del SISBEN, otorgando y gestionando subsidios de vivienda ante el Gobierno Nacional. En estas condiciones ―dice― no pueden prosperar las súplicas de la demanda.

III. LA APELACION Los actores alegan que el Municipio no cuenta con el inventario de zonas que presentan alto riesgo conforme lo establece el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, hecho que, además de ser violatorio de la ley, pone en peligro el patrimonio, el espacio público, la seguridad, la salubridad públicas y la vida de los habitantes del municipio.

El Municipio en su contestación no se refirió a que los Planes de Ordenamiento Territorial y Municipal para la Prevención de Desastres y Mitigación de Riesgos fueron elaborados con una información secundaria aportada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y cita el Convenio Interadministrativo celebrado entre el Municipio y la CARDER en agosto de 1989, es decir, han transcurrido 15 años a partir de su elaboración y por tanto, sus datos son desactualizados, máxime cuando el riesgo es una situación dinámica y no estática que puede cambiar de un año a otro. Entonces, no tener actualizadas las zonas de riesgo pone en peligro los derechos colectivos de los habitantes. Es cierto ―agregan― que en el Plan de Ordenamiento Territorial aparece una descripción de viviendas en peligro, pero ésta no cumple con las características de inventario de zonas de riesgo que exige una relación exacta de las viviendas, ubicación, materiales de construcción, tipo de riesgo al que están enfrentadas y la

intervención que requieren. Los estudios elaborados por la CARDER se refieren a las amenazas y riesgos de una zonificación general, pero no versan sobre el inventario de las zonas de riesgo. La reubicación de viviendas debe estar sustentada en planes de ejecución conforme a un listado que formará parte del Plan de Ordenamiento Territorial identificando las viviendas, plan a desarrollar (a corto, mediano o largo plazo) y existiendo concordancia entre el plan a desarrollar y el plan de presupuesto. El reconocimiento del incentivo no radica solamente en un interés económico, pues en este caso la acción no carece de sustento o hay desconocimiento de los hechos. Por el contrario, se hizo un análisis de los motivos que originan los deslizamientos e inundaciones en el lugar para concluir que las autoridades le restan importancia al origen de estas situaciones, sin buscar soluciones.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 88 de la Constitución Política establece: «La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.» El artículo 2º de la Ley 472 dispone: «ARTICULO 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la

protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.» La Acción Popular en este caso fue interpuesta contra el Municipio de Belén de Umbría para la protección de los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a que se adelanten programas de reubicación de los asentamientos localizados en zonas de riesgo. De las pruebas allegadas a los autos, se tiene:  Mediante Acuerdo 016 de 2003 (27 de mayo) el Concejo Municipal de Belén de Umbría destinó el inmueble ubicado en la zona urbana entre las calles 6ª y 7ª con carreras 15 y 16 proyectadas, cédula catastral 00-04-010-0138, para proyectos de vivienda de interés social, ordenando al municipio, previo estudio de la CARDER, reubicar allí a las familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del SISBEN y que se encuentren en zona de alto riesgo.  Mediante Acuerdo 017 de 2003 (27 de mayo) se facultó al Alcalde para otorgar subsidios de vivienda a quienes se encuentren clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN, previos los requisitos legales y realizar los movimientos presupuestales necesarios para su cumplimiento.  Se aportó un ejemplar del Plan Municipal para la Prevención de Desastres y Mitigación de Riesgos de Belén de Umbría, elaborado en noviembre de 2002

por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en asocio de otros organismos municipales, que consta de: Tomo I – DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL (en construcción); Tomo II – DIAGNÓSTICO DE RIESGOS AMBIENTALES; y Tomo III – DOCUMENTO PLAN.  Certificación expedida por la Tesorera Municipal de Belén de Umbría donde hace constar que en bancos está depositado, en la cuenta correspondiente a ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE DESASTRES la suma de $37’720.347. Solicitan los actores que se ordene al Municipio de Belén de Umbría levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten alto riesgo, inundables, sujetas a derrumbes o deslizamientos, para la localización de asentamientos humanos dentro de su jurisdicción (zona rural o urbana) y se proceda a la reubicación de las viviendas localizadas en estas zonas, conforme a los artículos 5º de la Ley 2ª de 1992 y 6º del Decreto 919 de 1989 que establecen: «ARTICULO 5o. (Ley 2ª de 1991). El primer inciso del artículo 56 de la Ley 9a de 1989, quedará así: A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Esta función se adelantará con la asistencia y aprobación

de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la de la correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente Ley se encuentren localizados en zonas de alto riesgo. Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado.» «Artículo 6.- (Decreto 919 de 1989) El componente de prevención de desastres en los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Todas las entidades territoriales tendrán en cuenta en sus planes de desarrollo, el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales. Cuando sobre estas materias se hayan previsto normas en los

planes de contingencia, de orientación para la atención inmediata de emergencias y en los planes preventivos del orden nacional, regional o local, se entenderá que forman parte de los planes de desarrollo y que modifican o adicionan su contenido.» De las pruebas documentales aportadas por el demandado y relacionadas se desprende que el municipio en asocio con las distintas entidades municipales y en especial de la CARDER viene adelantando programas tendientes a la prevención de desastres previsibles técnicamente y para la reubicación de las familias cuyas viviendas se encuentran en zonas de alto riesgo. Así, el Concejo Municipal mediante Acuerdo 016 de 2003 destinó un inmueble ubicado en la zona urbana para proyectos de vivienda de interés social para reubicar familias que se encuentren en zonas de alto riesgo, clasificadas en los niveles 1 y 2 del SISBEN. Y otorgó facultades al Alcalde para otorgar subsidios de vivienda para estas familias. Además, en el Plan Municipal para la Prevención de Desastres y Mitigación de Riesgos de Belén de Umbría, elaborado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) y demás entidades municipales, en noviembre de 2002, Tomos I – DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL (en construcción); Tomo II – DIAGNÓSTICO DE RIESGOS AMBIENTALES; y Tomo III – DOCUMENTO PLAN, aportado como prueba en el que, contrariAMENTE a lo afirmado por los actores, sí aparece la descripción de los sectores expuestos a riesgo, su identificación, clasificación de los riesgos, categorización, así como los principios y estrategias

para la prevención y atención de desastres. Allí se establecen igualmente las estrategias, programas y acciones por desarrollar en el Plan, instrumentos de implementación y de evaluación y control de este, circunstancias que llevan a concluir que la Administración viene adelantando programas para evitar riesgos y por tanto, los derechos colectivos invocados no han sido vulnerados. Por otro lado, la Tesorera Municipal certifica que el municipio posee en bancos una cuenta para la atención y prevención de desastres en el Municipio de Belén de Umbría, certificación que en momento alguno ha sido rebatida. No sobra advertir que según el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 al demandante corresponde la carga de la prueba. En este caso, observa la Sala que los actores no aportaron prueba alguna tendiente a demostrar los hechos alegados en la demanda. Solamente allegaron el oficio mediante el cual el Alcalde les remite copia de la parte pertinente del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante Acuerdo 055 de 9 de diciembre de 2002, sobre áreas expuestas a amenazas y riesgos. Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 26 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al

Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 17 de febrero de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFON PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO