CE-66001-23-31-000-2003-00678-02-2014

EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA – Teoría de los móviles y las finalidades. Bienes de uso público Se puede observar del plenario que el acto acusado hace referencia a la expropiación de unos bienes en cabeza de Ferrocarriles de Colombia lo cual comporta un interés social y económico para la región, por cuanto como bien lo señaló el a–quo se relaciona directamente con la proyección y desarrollo de los Departamentos del eje cafetero, Caldas, Quindío y Risaralda así como del Valle del Cauca, esto habida cuenta que la medida afectó la infraestructura ferrovial, vías férreas y áreas de protección de las mismas. Adicionalmente, la decisión, al margen de la discusión si son bienes de uso público o bienes fiscales, incide en la prestación del servicio público ferroviario de carga y pasajeros. Así pues, los bienes inmuebles que conforman el corredor férreo, sus zonas anexas, contiguas o de seguridad, se clasifican como bienes de uso público mientras se hallen vinculados al servicio público del transporte ferroviario y, por ende, resultan ser inembargables, inenajenables e imprescriptibles. Es claro, los bienes inmuebles que conforman el corredor férreo, sus zonas anexas, contiguas o de seguridad, se clasifican como bienes de uso público mientras se hallen vinculados al servicio público del transporte ferroviario, hecho demostrado en el plenario por cuanto ese era el objeto principal de la empresa Ferrovías. En este contexto, la Sala considera que el ente territorial – Municipio de Pereira – en cabeza de su Alcalde

al expedir la Resolución 713 de 19 de agosto de 1997 por medio de la cual se declaró la expropiación por vía administrativa de los inmuebles ubicados en el Municipio de Pereira, quebrantó el ordenamiento jurídico – artículos 58 y 63 de la Constitución y 674 del Código Civil – al desconocer la naturaleza del bien de uso público de los mismos. De otro lado, se observa que la decisión de expropiar se debe a la invasión de los terrenos por diferentes personas, lo cual a la luz del ordenamiento no hacen que el bien mismo pierda su naturaleza.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 58 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 63 / CODIGO CIVIL – ARTICULO 674

NOTA DE RELATORIA: Teoría de los móviles y las finalidades, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de marzo de 2003, MP. Manuel S. Urueta

Ayola.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 713 DE 1997 (19 de agosto) ALCALDIA

DE PEREIRA (Anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00678-02

Actor: PROCURADOR JUDICIAL EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS NUMERO

37

Demandado: ALCALDIA DE PEREIRA

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la demandada – MUNICIPIO DE PEREIRA –, contra la sentencia proferida el 26 de abril de 2007 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “1. Se decrete la nulidad de la resolución número 713 del 19 de agosto de 1997, proferida por el alcalde de Pereira, por medio del cual se declara la expropiación por vía administrativa de los inmuebles de propiedad de Ferrocarriles Nacionales en Liquidación (Ferrocarriles de Colombia), ubicados en el municipio de Pereira, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este proveído.

2. Expídase copia auténtica de la presente providencia a los interesados.

3. Una vez ejecutoriada la sentencia archívese el expediente (fls. 368 y 369 cdno. 1.1).

I-. ANTECEDENTES I.1. Mediante escrito presentado el 19 de agosto de 2003 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Risaralda (fls. 9 a 19, cdno. 1), el Procurador Judicial en Asuntos Administrativos No. 37, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE PEREIRA, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 713 de 19 de agosto de 1997 “por medio de la cual se declara la expropiación por vía administrativa de los inmuebles de propiedad de Ferrocarriles Nacionales en liquidación (Ferrocarriles de Colombia),

ubicados en el Municipio de Pereira”. A juicio del actor se quebrantaron los artículos 58 y 63 de la Constitución Política; artículo 132 del Código Nacional de Policía y el artículo 674 del Código Civil. I.2. El actor se fundamentó en los siguientes hechos: 2.1. – El Alcalde Municipal de Pereira, expidió la Resolución 713 del 19 de agosto de 1997, por medio de la cual se declaró la expropiación por vía administrativa de los inmuebles de propiedad de Ferrocarriles Nacionales en Liquidación (Ferrocarriles de Colombia), ubicados en el Municipio de Pereira. 2.2. En el acto administrativo atacado, dentro del acápite de consideraciones se dejó constancia que “las construcciones y ocupaciones de hecho a lo largo de la vía férrea, se generaron por el abandono total, sin ejercicio de acto de señor y dueño por parte del titular del derecho de propiedad, ocasionando con esta conducta un grave problema para el Municipio de Pereira, al surgir o aparecer una macrocefalia urbana, caracterizada por construcciones que no reúnen las normas mínimas, exigidas por la Secretaría de Planeación y la Secretaría de control físico. Además de afectar considerablemente la calidad de vida de los habitantes por no disponer de servicios públicos domiciliarios, ni elementales derechos generadores de bienestar propios de una vida digna como lo reconoce y ordena la Constitución Política de Colombia”. I.3. El concepto de la violación fue expuesto así: Manifiesta que el transporte ferroviario es un servicio público, y por consiguiente, los bienes férreos afectados a la prestación del mismo, son bienes de uso público,

categorización confirmada por el artículo 132 del Código Nacional de Policía y por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de mayo 20 de 1993, que consideró: “Nuestra codificación civil al hablar de bienes de la Unión, los clasifica en: de uso público, cuando su uso pertenece a todos los habitantes, siendo su característica esencial la de ser inembargables, inenajenables e imprescriptibles, ejemplo las calles, puentes, caminos, los bienes fiscales cuando su uso no pertenece a todos los habitantes del territorio. Uno de los criterios que la doctrina ha sentado para distinguir entre los bienes de uso y dominio público y de dominio privado ha sido la naturaleza de la afectación de los mismos. Así, cuando su uso pertenece a todos los habitantes o dichos bienes están afectados a un servicio público, se consideran bienes de uso público. Tal es el caso de las vías férreas. “…4. Siendo la vía férrea y su franja de terreno aledaña a la misma, un bien aportado por la nación a la Empresa Industrial y Comercial del Estado “Ferrovías”, frente a dicho bien no tiene aplicación el fenómeno de la expropiación, pues tanto en la anterior carta política (artículo 30) como en la actual (artículo 58) en el capítulo correspondiente a "los derechos civiles y garantías sociales" se está haciendo referencia obviamente a los particulares y es a estos a quienes les exige que el interés privado deberá ceder paso frente el interés público, lo que precisamente constituye la filosofía que informa la figura de la expropiación. De tal suerte que si bien es cierto a la Empresas industriales y Comerciales del Estado

les es aplicable el régimen del Derecho Privado, para efectos del desarrollo de su actividad Industrial y Comercial, ello no las convierte en particulares y menos aún cuando la nueva Carla Política las incluye como parte de la Rama Ejecutiva dentro de la estructura del Estado (artículo 115)”. Precisa que por lo anterior, de conformidad con la normatividad Constitucional y legal vigente, es obligación de los alcaldes municipales, adelantar los trámites idóneos y suficientes para lograr la restitución del tramo de los bienes de uso público ubicados en su jurisdicción; en cuanto a los bienes de la entidad, es deber de los alcaldes iniciar dichos procesos para liberar el corredor férreo y anexidades localizadas en la jurisdicción de cada municipio, en aras de satisfacer el interés general, cometido principal de todo Estado Social de Derecho. Asegura que el Alcalde Municipal de Pereira, desconociendo la Constitución Colombiana y la sentencia del Consejo de Estado expidió la Resolución 713 del 19 de agosto de 1997 por medio de la cual se declaró la expropiación por vía administrativa de los inmuebles de propiedad de Ferrocarriles Nacionales en liquidación, ubicados en el Municipio de Pereira violando fragrante los artículos 58 y 63 de la Constitución Nacional, así mismo, el procedimiento establecido por las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, procedimiento al cual no fue exhortada Ferrovías, antes de proferirse la resolución cuestionada. Afirma que continuando con la normatividad aplicable, el acto administrativo no contempló indemnización alguna, siendo obligación, según la ley y la Constitución,

para la entidad que llegare a decretarla, en caso de proceder la misma. Expresa que siendo las vías férreas como se dijo bienes de uso público, destinadas a prestar un servicio de igual naturaleza, su expropiación decretada es improcedente e inconstitucional. Finalmente, señala que con el acto enjuiciado, se despojó de la propiedad a Ferrocarriles Nacionales en Liquidación de unos bienes de uso púbico, configurándose así, una clara violación de la Constitución, por cuenta de la Alcaldía Municipal de Pereira, en otras palabras asevera que no son expropiables y menos aún, cuando en el procedimiento administrativo no se exhortó a su propietario, antes de decretarse la resolución multicitada. Además, dentro del mismo acto administrativo no se previó indemnización alguna, siendo obligación según la Constitución, para la entidad que llegare a decretarla, en caso de que procediera la misma. COADYUVANCIA NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y EL FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES como coadyuvantes a la demanda presentada por el Ministerio Público, se pronuncian de la siguiente manera: Manifiestan que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables y que pese a lo anterior el Alcalde Municipal de Pereira decidió expropiar el corredor férreo y anexidades. Aducen que el artículo 63 de la Constitución dispone los bienes que no pueden ser adquiridos por prescripción adquisitiva y que entre ellos están los de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

Alegan que el Alcalde no podía argumentar para emitir dicha resolución el abandono de los inmuebles por parte del propietario dando lugar a la prescripción extintiva del dominio, a favor de los ocupantes ilegales del corredor férreo, plazo que no se puede reducir de 20 a 5 años, por tratarse de asentamientos humanos. Exponen que con la expedición del acto administrativo el ente territorial se apartó de los motivos para los cuales se pueden aplicar las disposiciones invocadas en la parte motiva del acto, lo cual constituye falsa motivación. Igualmente, afirman que se aplicó supuestos inexistentes o inexactos, para derivar consecuencias que ni siquiera estaban previstas en las normas que indicó aplicar. Anotan que la calidad de los bienes de uso público administrados por Ferrovías se encuentra ratificada por sentencia de 20 de mayo de 1993. Señalan que se violó flagrantemente el artículo 63 de la Constitución Política y el procedimiento establecido en la Ley 9ª de 1989 y 388 de 1997 para acudir a la expropiación por vía administrativa. II.- ACTUACIONES DE LAS PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO Notificada del auto admisorio de la demanda, la entidad en contra de quien se dirigió el libelo inicial contestó la demanda en los términos que se resumen a continuación: 2.1. INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE PEREIRA. El ente territorial contestó la demanda para lo cual menciona que la invasión que se creó en el Municipio por más de treinta años a lo largo del corredor férreo, sin que ferrocarriles nacionales,

quienes tenían en cabeza la propiedad se preocuparan por la situación de la misma como tal, o de las familias que allí han vivido en situaciones de calamidad ya que por mucho tiempo carecen de comodidades y hasta de servicios públicos. Resalta que los predios objeto de expropiación ostentan la calidad de uso público, pero que si se atienen al espíritu de lo que en realidad es el bien de uso público estos no cumplen con tal cometido hace más de treinta años. Añade que con la actuación administrativa no se violaron las normas constitucionales. Indica que la Ley 338 en su artículo 58, establece los motivos para declarar la utilidad pública de un inmueble con fines de expropiación, uno de los cuales se halla en literal b) relacionado con la titularización de urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de

1989. Precisa que para este caso se trata de terrenos cercanos al corredor férreo y que todas estas personas ejercieron actos de señor y dueño sin que la entidad se ocupara del asunto; Ferrocarriles Nacionales y el Municipio de Pereira han realizado en otras oportunidades permutas y acuerdos sobre la banca antigua del ferrocarril, igualmente y para la solución del problema social de vivienda el alcalde de la época expidió la Resolución 713, habiendo notificado a Ferrocarriles Nacionales o la Empresa Colombiana de Vías Férreas, pues como bien de uso público los predios no estaban prestando el cometido que les asigna la

Constitución. III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante providencia de 26 de abril de 2007 (fls. 326 a 369, cdno. 1.1.), el

Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda, apoyándose en los siguientes argumentos: Menciona que está probado que los bienes materia de la expropiación por vía administrativa estaban en cabeza de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, además que tales bienes pasaron a Ferrovías y otros al Ministerio de Obras Públicas y Transporte con ocasión de la donación que le hizo Ferrocarriles Nacionales de Colombia en Liquidación y del Ministerio a la Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías -. Luego de citar el concepto 1640 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, concluye que en el caso de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia los bienes inmuebles son fiscales unos y de uso público, otros. Asevera que la Administración Municipal en cabeza del Alcalde expropió los inmuebles de que trata el acto administrativo bajo el entendido de su condición de ser bien de uso público, justifica la decisión en cuanto los mismos habían perdido dicha naturaleza pues no estaban prestando el cometido que les asigna la Constitución. Indica que la condición de bienes inmuebles afectos a la prestación del servicio público de transporte, de conformidad con lo plasmado en los títulos traslaticios de dominio hace que los inmuebles de que trata la decisión impugnada sea de uso público, por lo mismo y a tono con el mandato por la Constitución Nacional – artículo 63 – son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sostiene que por su condición de inalienables están por fuera del comercio y esa calidad implica que por lo mismo no pueden ser objeto de actos jurídicos que

impliquen su disposición, tradición, ni la pérdida de la finalidad del bien, excepción hecha de la desafectación que de tales bienes haga la autoridad competente. Comenta que la destinación de bien de uso público se encuentra plasmada en el Decreto 1791 de 26 de junio de 2003 a través de la cual se suprime a Empresa Colombiana de Vías Férreas. En efecto y de acuerdo con la norma precitada, dice que los bienes inmuebles que eran de propiedad de Ferrocarriles Nacionales en liquidación podrán ser transferidos a la empresa Colombiana de Vías si los mismos estaban destinados a la explotación férrea, los demás bienes serían trasladados al Fondo Pasivo Social para que este dispusiera de ellos, incluida la posibilidad de comercializarlos. Concluye que los bienes de la Empresa disuelta y liquidada Ferrocarriles Nacionales, en lo no exceptuado por disposición del acto de liquidación, sobre bienes inmuebles afectos o requeridos para la prestación del servicio de transporte, son bienes fiscales, siendo de uso público los que si estuvieren destinados a la recuperación del terreno de transporte férreo. Encuentra el Tribunal que algunos bienes inmuebles no requeridos para el cumplimiento del objeto social de Ferrovías fueron desafectados del uso público y se convirtieron en bienes fiscales, quedando absolutamente claro que los mismos no forman parte los inmuebles ubicados en la ciudad de Pereira, y que corresponden al corredor férreo Pereira – Cartago; Pereira – La Virginia, toda vez que estos fueron transferidos por la Empresa Ferrocarriles Nacionales en Liquidación al Ministerio de Transporte y por éste, por aporte, a la Empresa

Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías. Observa que el pacto de cumplimiento traído al plenario no altera la naturaleza que de bienes de uso público tienen los bienes expropiados y tampoco el acuerdo al que se llegó con posterioridad a la expedición del acto acusado, concretado en dicho pacto, relativo a la compensación de predios, compromiso de parte del Municipio de Pereira incide en su legalidad. Advierte que si en gracia de discusión los bienes afectados con la decisión fueren de carácter fiscal, la Administración estaba obligada a realizar el trámite del proceso de expropiación que consagra la Ley 388 de 1997, desde los artículos 58 y ss, proceso que se echa de menos. Comenta que la administración desatendió el procedimiento de expropiación por la vía administrativa, por considerar que no procedía la indemnización previa, pues por sí y ante sí, determinó que en razón de la ocupación de los bienes inmuebles con “construcciones y ocupaciones de hecho”, y el lapso transcurrido de las mismas, más de cinco años, les asistía derecho a los poseedores para usucapir la propiedad, tratándose de vivienda de interés social, razón suficiente para decretar sin pago de indemnización la propiedad y entregarla a los ocupantes de los predios, atribución que a juicio del Tribunal no tiene la administración municipal, ya que si su intención era legalizar las ocupaciones de hecho existentes sobre los inmuebles de propiedad de Ferrocarriles Nacionales, debió adelantar los trámites encaminados a la cesión de los mismos, bien gratuitamente si así lo consideraba

su titular, ora por negociación directa del precio previo avalúo comercial de los bienes, conforme lo establece la Ley 388 de 1997, artículos 61 y 67 o a falta de acuerdo, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 3º del artículo 20 de la Ley 9 de 1989 y no proceder a expropiar los bienes inmuebles sin consideración a la condición de uso público de los mismos y respecto de su totalidad, es decir, sin discriminación o delimitación de los predios, si se aceptara en gracia de discusión que algunos fueren bienes fiscales. En este contexto, expone que se encuentran quebrantados los artículo 58 y 63 de la Constitución Política y 674 del Código Civil motivo por el cual decide decretar la nulidad de la resolución acusada. IV.- RECURSO DE APELACIÓN 4.1. APELACIÓN DEL MUNICIPIO DE PEREIRA. En escrito fechado el 10 de mayo de 2007 (fls. 401 a 406, cdno. 1.1) el apoderado de la entidad, la apeló, sosteniendo al efecto lo siguiente: Fundamenta los motivos de inconformidad con la decisión en primer lugar por cuanto no se demostró si en realidad los bienes expropiados por medio de la Resolución 713 de agosto de 1997, proferida por Alcalde del Municipio de Pereira son bienes de uso público, al tenor del artículo 674 del C. C. Recuerda que tal como se expuso en la contestación a la demanda, los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, la Empresa Colombiana de Vías Férreas FERROVIAS y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia

fueron disponiendo con autorización de la ley de los bienes inmuebles que constituyen la vía férrea hasta su comercialización. Asimismo, añade que por muchos años a lo largo y ancho del país el corredor férreo fue siendo invadido con vivienda de interés social ante la mirada pasiva de las entidades públicas y con el consecuente problema social para los territorios municipales; estas acciones y omisiones de los entes nacionales fueron cercenando y/o deteriorando el uso público al punto de considerarse desafectados por no venir cumpliendo su cometido y destinación ya que el uso indiscriminado e irrestricto de todos los habitantes desapareció. Comenta que con fundamento en lo dispuesto por los artículos 674 Y 2519 del C. C., lo Jurisprudencia de la Corte ha sido enfática y constante en considerar que los bienes de uso público del Estado son inalienables e imprescriptibles, del mismo modo que, con sujeción a la distinción creada por lo ley entre estos y los bienes fiscales, sostuvo también que los últimos si eran prescriptibles. En segundo lugar, agrega al tenor del numeral 9º del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, la acción de simple nulidad no procede contra los actos de expropiación, ya que si bien dentro del proceso no aparece prueba de que existen terceras personas con interés en las resultas del proceso se hallan registradas situaciones particulares y concretas respecto a las cuales solo procede la Nulidad y Restablecimiento del Derecho, de conformidad a la teoría de los móviles y finalidades. Resalta que son motivos determinantes del contencioso popular de anulación el tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en los estatutos

superiores con el único objeto de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. Asevera que el contencioso popular de anulación se desarrolla siempre en torno a dos extremos la norma violada y el acto violador, sin que se analicen las posibles situaciones subjetivas que puedan surgir con la expedición del acto. En este orden de ideas, la apoderada del ente territorial solicita revocar la decisión adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo de RisaraldaSala de Decisión, de fecha veintiséis de abril de dos mil siete. V-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto de nueve (9) de junio de 2010 (fl. 24, cdno. ppal), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el plazo tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio. VI-. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA A RESOLVER El recurrente, el Municipio de Pereira, en su escrito de apelación afirma que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en i) improcedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de expropiación proferidos y objeto de estudio y ii) ausencia de prueba que demuestre que los bienes expropiados por medio de la Resolución 713 de agosto de 1997, proferida por Alcalde del Municipio de Pereira son bienes de uso público. Corresponde, entonces a la Sala, de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º

del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, determinar si se infringieron los artículos 58 y 63 de la Constitución Política y el artículo 674 del Código Civil. Por la misma razón y teniendo en cuento el derecho fundamental al debido proceso y el principio de congruencia, la Sala no se pronunciará sobre el incumplimiento del trámite del proceso de expropiación consagrado en la Ley 388 de 1997 y lo atinente al quebrantamiento del ordenamiento jurídico por la omisión en el reconocimiento de la indemnización previa, lo anterior en razón a que dichos cargos no fueron objeto del recurso de apelación. VI.2. TEXTO DEL ACTO ACUSADO El resuelve del acto demandado es del siguiente tenor: Alcaldía de Pereira Resolución Número 713 de 1997 Por medio del cual se declara la expropiación por vía administrativa de los inmuebles de propiedad de ferrocarriles Nacionales en Liquidación (Ferrocarriles de Colombia), ubicados en el Municipio de Pereira El Alcalde de Pereira, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial las contenidas en los artículos 51 y 58 de la Constitución Política de Colombia y en el Capítulo VII, artículos 63 al 72 inclusive de la Ley 388 del 24 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones (…) RESUELVE ARTÍCULO 1: Decrétese la expropiación por vía administrativa de los inmuebles con matrícula inmobiliaria y fichas catastrales de los anexos No. 1 y 2, de

propiedad de : Ferrocarriles Nacionales, Ferrocarril de CALDAS, Ferrocarril de Pacífico, Empresa Colombiana de Vías Férreas – Ferrovías, Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Ferrocarriles Nacionales La Marlela, cuyas particularidades están relacionadas en los considerandos. ARTÍCULO 2: Notifíquese la presten Resolución al representante Legal de Ferrocarriles Nacionales, de conformidad en lo previsto al Código Contencioso Administrativo. ARTÍCULO 3: Inscríbase la presente Resolución en la Oficina de Instrumentos Públicos del Municipio de Pereira, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria de conformidad con el artículo 86 de la Ley 388 de 1997. ARTÍCULO 4: Contra la presente Resolución sólo procederá el Recurso de Reposición el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes contados a partir de la notificación.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

VI.3. EL CASO CONCRETO

I. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD CONTRA LOS ACTOS DE EXPROPIACIÓN PROFERIDOS Y OBJETO DE ESTUDIO El procurador Judicial ejerce la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo contra la Resolución 713 de 1997 a través de la cual se declara la expropiación por vía administrativa de los inmuebles de propiedad de Ferrocarriles Nacionales en Liquidación (Ferrocarriles de Colombia), ubicados en el Municipio de Pereira.

El recurrente sostiene que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad.

Sobre el particular, la Sala estima que debe tenerse en cuenta cuáles son los motivos y las finalidades que a cada acción contenciosa (nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho) le ha señalado la ley, lo anterior para determinar la procedencia de cada una de ellas, por cuanto no es propiamente la voluntad del demandante, es decir, su interés subjetivo la que fija el procedimiento a seguir. Al respecto esta Corporación ha expresado que es procedente impetrar la acción de nulidad contra actos administrativos de carácter particular, siempre que se cumplan una serie de condiciones. La sentencia del 4 de marzo de 2003 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado con ponencia del Consejero de Estado Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola recoge la citada posición jurisprudencial: “La evolución de la jurisprudencia bajo la vigencia del código contencioso administrativo de 1941 puede clasificarse en materia de procedencia de las acciones de nulidad y de plena jurisdicción en dos etapas: una, el criterio del contenido del acto; dos, la teoría de los motivos y finalidades. Antes de 1959 la jurisprudencia del Consejo de Estado estuvo influida por el criterio material en el sentido de que la procedencia de las acciones fue condicionada por el contenido del acto, pues si éste creaba situaciones jurídicas de carácter general, abstracto e impersonal, el interesado debía usar la acción de nulidad; si, por el contrario, el acto era de contenido particular, concreto y subjetivo, la acción pertinente sería la de plena jurisdicción. En el año de 1959 se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia del

Consejo de Estado en cuanto hace a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cambio que luego se consolidaría en el año de 1961. Consideró el Consejo de Estado en la providencia de 1959 que el criterio tenido en cuenta por el legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción fue el de la preexistencia del derecho. Sin embargo, esa tesis no era aceptada de manera indiscutida, pues en sentencia de la misma fecha, el Consejo retuvo la tesis del contenido del acto como indicador de la procedencia de la acción. Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. Los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción...” Posteriormente, 11 años más tarde, la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como

elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tant