CE-66001-23-31-000-2004-00464-01(AP)-2005

FALLO DE CONSTITUCIONALIDAD - Efectos / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD - Efectos / EFECTOS EX TUNC - Fallo de constitucionalidad / EFECTOS EX NUNC - Fallo de constitucionalidad / INEXEQUIBILIDAD - Efectos. Actos en cumplimiento de la norma El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 prevé que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. La Corte Constitucional, con fundamento en dicho artículo, ha señalado que la única competente para declarar los efectos de sus fallos es ella y, para el efecto, debe ceñirse al texto y al espíritu de la Constitución. Según lo dicho por esa Corporación, la determinación de tales efectos se hará en la misma sentencia. Esa Corporación ha precisado, además, que la determinación de los efectos concretos de sus fallos surge de ponderar los principios de supremacía de la constitución -que aconseja otorgar efectos ex tunc, esto es retroactivosy de respeto a la seguridad jurídica -que propugna por otorgar efectos ex nunc, es decir hacia el futuroen un caso concreto. Dicha conclusión demuestra que, en aquellos fallos en que la Corte guarde silencio en relación con los efectos de su decisión, se aplicará la regla general prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, esto es, se entenderá que tiene efectos hacia el futuro. Si la

decisión de declarar inexequible una norma determinada produce efectos hacia el futuro, es lógico concluir que, mientras el fallo que así lo decida no surta efectos, se presume la constitucionalidad de la disposición y, en consecuencia, los actos que, en cumplimiento de lo dispuesto en ella, ejecuten sus destinatarios se entienden ajustados a la constitución. Nota de Relatoría: Ver sentencias C113/93, C-055/96 y C-619/03 de la Corte Constitucional EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALDIAD - Caso concreto. Efecto interpartes / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALDIAD - Límites. Pronunciamiento Corte Constitucional / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Ley 14 de 1983. EPS Debe precisarse que, en el caso concreto, no era procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad - a la que parece aludir el recurrenterespecto del artículo 111 de la Ley 788 de 2002, en tanto que dicha excepción no puede dar lugar a la pérdida de vigencia de una norma; esta excepción se aplica, únicamente, para casos concretos y sus efectos son interpartes. En efecto, “si los fallos de constitucionalidad expedidos por esa corporación tienen efectos de cosa juzgada erga omnes y ella es la única instancia competente para establecer los efectos de los mismos, debe concluirse que su pronunciamiento debe ser acatado por todas las autoridades públicas. En ese sentido, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en el pronunciamiento de la Corte

Constitucional, guardiana suprema de la integridad y la supremacía de la Carta Fundamental,” puesto que, “la decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes”. Como se explicó los efectos de la sentencia C-1040 de 2003 son ex nunc, esto es hacia el futuro; por ello, no es procedente exigir la aplicación retroactiva de la excepción con el fin de obtener la restitución de lo pagado por las EPS por concepto del impuesto de industria y comercio en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, puesto que la autoridad competente para efectuar el juicio de ponderación entre los principios de seguridad jurídica y primacía de la constitución, al analizar el caso particular de la obligación de las EPS pagar el impuesto aludido, consideró que los efectos de su decisión surtirían efectos hacia el futuro. Nota de Relatoría: Ver Exp. 20945 del 26 de septiembre de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005) Radicación número: 66001-23-31-000-2004-00464-01(AP)

Actor: CARLOS HERNAN OCAMPO ORTIZ

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 30 de

septiembre de 2004, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la acción popular.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 19 de marzo de 2004, el señor Carlos Hernán Ocampo Ortiz interpuso acción popular contra el Municipio de Pereira, solicitando la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.

Los fundamentos fácticos de su acción se plantearon de la siguiente manera: El impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros fue creado por la Ley 14 de 1983 con el fin de fortalecer los ingresos financieros de los municipios. El Municipio de Pereira expidió el Decreto 301 de 1996, contentivo del Código de Rentas Municipales. En sus artículos 25 y siguientes reguló el impuesto mencionado, previendo que el hecho generador del mismo “lo constituye la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios”. El artículo 26 del mencionado decreto estableció que el sujeto pasivo de tal tributo lo constituyen las personas naturales o jurídicas que realicen el hecho generador, incluyendo los establecimientos públicos, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado. La Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral y lo definió como “un conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los

habitantes del territorio nacional. Dentro del grupo de instituciones que integran dicho sistema se encuentran las Entidades Promotoras de Salud E.P.S.. Estas recaudan para el Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA los aportes de los afiliados al Sistema de Seguridad Social; este dinero no es de la EPS sino del Sistema de Seguridad Social. Además, las E.P.S. reciben del Estado una unidad de pago por capitación por cada afiliado. El artículo 111 de la Ley 788 de 2002, estableció que el porcentaje de la base gravable del impuesto de Industria y comercio, cuando se trata de EPS se determinaría de la siguiente manera: 20% de la unidad de pago por capitación para el régimen contributivo y el 15 de la misma para el régimen subsidiado. El artículo mencionado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1040 de 2003. En esta sentencia la Corte concluyó que no es posible gravar con el impuesto de Industria y Comercio recursos de la seguridad social, ni siquiera en los porcentajes fijados en la ley porque ello desconocería el artículo 48 de la Constitución Política según el cual los recursos de la salud no pueden destinarse a fines distintos a ella. Mediante oficio No. 227 del 15 de marzo de 2004, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Pereira Certificó que ha recibido de las E.P.S. la suma de quinientos sesenta y ocho millones seiscientos ochenta y tres mil ciento doce pesos ($568.683.112) por concepto de impuesto de industria y comercio. Estos valores deben ser devueltos, por el Municipio de Pereira, al Sistema de Seguridad

Social en Salud, pues no podían ser gravados con dicho impuesto. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: “Que se declare que el accionado, es decir, el Municipio de Pereira ha vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y la óptima utilización del patrimonio público del Sistema General de Seguridad Social en salud al recibir y no devolver dineros que pertenecen al Sistema de Seguridad Social en Salud que las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en al ciudad de Pereira, han pagado por concepto de Impuesto de Industria y Comercio. Que se ordene al demandado hacer cesar la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa y la óptima utilización del patrimonio público del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por lo tanto que reintegre en forma inmediata al Sistema de Seguridad Social en Salud todos los dineros que las EPS han pagado por concepto de impuesto de industria y comercio desde la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, los cuales según el oficio NO. 227 del 15 de marzo de 2004 ascienden a $568.683.112 Que se ordene el pago a nuestro favor del incentivo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Que se condene al demandado al pago de costas”

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El 18 de abril de 2004, el Municipio de Pereira, actuando por medio de apoderado, contestó la demanda, exponiendo los siguientes argumentos: La Ley 100 de 1993 no creó el sistema de seguridad social, este ya existía.

Dicha norma modificó la estructura del sistema. Las EPS no solo captan dineros públicos puesto que, en el ejercicio de su

actividad, también tienen ingresos de contenido económico. Estos ingresos son de su propiedad y generan un lucro para dichas empresas. La declaratoria de inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 surte efectos hacia el futuro, como se desprende el texto de la sentencia que analiza la constitucionalidad de dicha norma. Finalmente, propuso las siguientes excepciones: -“Inepta indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado”: La protección de la moralidad administrativa tiende a salvaguardar la correcta actividad del Estado y de sus agentes. En el caso concreto no se ha efectuado ningún reproche sobre el comportamiento del municipio. La acción se centra en la discusión sobre el cobro y el pago de un tributo y su consecuente devolución, situación ajena al objeto de una acción popular. No puede hablarse de vulneración de la moralidad administrativa, puesto que, al cobrar el impuesto de industria y comercio, el Municipio de Pereira actuó acorde con la normatividad vigente al momento de los hechos. El mismo argumento se predica respecto del patrimonio público, puesto que el cobro del impuesto, en su momento, se adecuó a la ley. El municipio no incurrió “en una malversación de fondos destinados a la salud”; se trató de un cobro legal. -“Imposibilidad de retrotraer hechos cumplidos con base en sentencia de inconstitucionalidad”: Por vía general los efectos de los fallos de inexequibilidad de la Corte Constitucional surten efectos hacia el futuro. La aplicación retroactiva de sus decisiones obedece al señalamiento expreso que, al respecto, efectúe esa Corporación. En la sentencia C-1040 de 2003, no se hace alusión a los efectos

retroactivos de la decisión; por consiguiente, la inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 no comprende situaciones fácticas ocurridas con anterioridad a la sentencia. -“Inepta demanda por indebida escogencia de la acción:” Aceptando en gracia de discusión que existiese una inmoralidad administrativa o una vulneración del patrimonio público, la vía judicial procedente sería la acción de grupo o las acciones indemnizatorias individuales. -“Indebida extensión del petitum”: En las pretensiones se solicita la restitución de la totalidad de las sumas de dinero recibidas por el Municipio de Pereira, por concepto del impuesto de industria y comercio, de las EPS que funcionan en su territorio, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Su petición carece de fundamento, puesto que la certificación de la Secretaría de Hacienda aludida en la demanda, comprende los pagos recibidos a partir de

1996. Su petición comprende “un lapso de tiempo en el cual ni se cobró, ni se tributó por las EPS relacionadas como contribuyentes”.

3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 19 de julio de 2004, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento. Teniendo en cuenta que no se logró ningún acuerdo entre las partes, el Magistrado conductor del proceso la declaró fallida.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 30 de septiembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las súplicas de la demanda.

Analizó y negó las excepciones propuestas por las demandadas.

Luego de analizar la evolución legislativa del impuesto de industria y comercio precisó que su base gravable se conforma por la totalidad de los ingresos brutos percibidos por el ejercicio de la actividad que da lugar al hecho generador.1 Explicó que dicha base gravable se restringió, en cuanto a las E.P.S., en virtud de lo previsto en la Ley 788 de 2002, en la cual se estableció que las sumas de dinero correspondientes a la Unidad de Pago por Capitación UPC no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio sino en el porcentaje determinado en la ley. Agregó que dicho porcentaje equivale al 20% en el régimen contributivo y al 15% en el régimen subsidiado. 1 Según el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, que creó el impuesto en cuestión, el hecho generador del mismo es la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios. Señaló que, según lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, las E.P.S. están encargadas de captar los aportes de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud y las unidades de pago por capitación, que son el valor per cápita que el sistema reconoce a favor de aquéllas por la organización y garantía de la prestación de los servicios de salud. Adujo que en la certificación del Ministerio de Hacienda se precisó que el cobro del impuesto en cuestión se efectuó en el porcentaje exigido en la Ley 788 de 2002; por consiguiente, el cobro del mismo se efectuaba con fundamento en la Ley. Se refirió a los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2003, en la cual analizó la constitucionalidad del artículo 111

de la Ley 788 de 2002 y concluyó que en la misma no se señaló de forma expresa que la declaratoria de inexequibilidad de ese precepto tuviese efectos retroactivos. Añadió que, para que un fallo de inexequibilidad produzca efectos hacia el pasado se requiere que la Corte Constitucional lo haya señalado expresamente. Citó jurisprudencia de esa Corporación al respecto. Con fundamento en lo expuesto, concluyó que, en el caso concreto, la declaratoria de inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 no tiene efectos hacia el pasado y, en consecuencia, no puede hablarse de vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa o al patrimonio público por parte del Municipio de Pereira, puesto que éste cobró el impuesto en cumplimiento de lo dispuesto en la ley mientras ella lo permitía.

5. IMPUGNACIÓN El 11 de octubre de 2004, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.

Los argumentos que sirven de fundamento a su impugnación son los siguientes: 1.La acción popular pretende la protección de los derechos colectivos desconocidos como consecuencia de la destinación de recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud para propósitos distintos a los previstos en el artículo 48 de la Constitución Política. 2.No es posible esgrimir que el municipio cobró el impuesto de industria y comercio con fundamento en la ley porque éste debió tener en cuenta que esas disposiciones era inconstitucionales y que la Constitución es superior a una norma legal.

3. Lo importante es que se vulneraron los derechos colectivos a la

moralidad administrativa y al patrimonio público; por consiguiente, su protección no puede depender de los efectos de un fallo de inexequibilidad.

6. CONSIDERACIONES Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier

persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular. Para resolver este caso, la Sala se referirá, en primer lugar a los derechos colectivos invocados en la demanda y, finalmente, analizará el caso concreto. a. Los derechos colectivos invocados en la demanda.

• La Moralidad Administrativa.

En otras oportunidades2, la Sala ha reconocido que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución. Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación directa de dichos principios, “cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas”3. 2 AP-170, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002 Consejo de Estado. Sección Tercera. 3 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una determinada institución jurídica4; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta

última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los otros, dado que aquéllos constituyen la fuente de regulación de éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha regulación. Esta Sala5, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un alcance determinado. Ahora bien, con el objeto de precisar aún más la aplicación del principio que se estudia, esta Sala en la sentencia AP-170 de 2001, señaló “que la regla que concreta a la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella.” -La moralidad administrativa y el patrimonio público. Para la Corte Constitucional6, la moralidad, “en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”

Lo expuesto por la Corte pone en evidencia la estrecha relación entre los derechos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, que, en ocasiones, 4 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, ? GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho. Editorial Civitas S.A. Madrid 1986, Pág. 79. 5 Sentencia de 16 de febrero de 2001. exp. AP 170 6 Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 1994. los hace inescindibles, aunque cada uno de ellos posea una naturaleza distinta e independiente. En efecto, la defensa del patrimonio público, como derecho colectivo, hace alusión al interés que tiene la comunidad en general para proteger los elementos que lo componen7; a su vez, la moralidad administrativa no tiene un contenido predeterminado, pues como se dijo, se precisa en cada caso. Dada la estrecha relación existente entre los derechos en cuestión, es probable que la vulneración de uno de ellos conlleve la del otro, sobre todo si se tiene en cuenta que “es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público”8; no obstante, la anterior no constituye una regla absoluta. b. El caso concreto. Como se dijo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda aduciendo que el municipio de Pereira cobró el impuesto de industria y comercio con fundamento en lo dispuesto en la ley y sólo mientras ella se lo permitió, puesto que, declarada la inexequibilidad de la norma en que se fundamentaba, el cobro del impuesto cesó.

La anterior conclusión se motivó en el hecho de que las sentencias de inconstitucionalidad surten efectos hacia el futuro salvo que la Corte Constitucional les otorgue, de forma expresa, efectos retroactivos, circunstancia que no ocurrió en este caso. Teniendo en cuenta la finalidad de la acción popular, la Sala analizará si, en este caso, existen elementos de juicio para revocar la decisión del a-quo. El demandante solicita en sus pretensiones la devolución de la totalidad de los dineros recibidos por el Municipio de Pereira por concepto de impuesto de 7 La doctrina ha considerado que el patrimonio público está compuesto por tres clases de bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales (Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo Parte General y Colombiano, Décima Edición, P. 172 a 184) 8AP-166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. industria y comercio pagado por las E.P.S., a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; no obstante, los argumentos de su demanda se centran en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 788 de 2002, que aludía al pago de dicho impuesto por parte de las E.P.S. La Sala advierte que el artículo declarado inexequible regulaba, de manera específica, la obligación de pagar el impuesto de industria y comercio en relación con las EPS. Con anterioridad a la expedición de esa norma, la obligación de pagar tal impuesto se derivaba de los preceptos que lo regulaban de manera

general, esto es de la Ley 14 de 1983 y las disposiciones que la reglamentan. El recurrente plantea, de una parte, que pese a existir normas que autorizaban al municipio a efectuar el cobro del impuesto en cuestión, éste debió advertir que se trataba de disposiciones inconstitucionales, y de otra, que los efectos de la sentencia de constitucionalidad no pueden tenerse en cuenta. -Los efectos de los fallos de constitucionalidad En el recurso de apelación se plantea que no puede aceptarse como fundamento para negar las pretensiones de la demanda el hecho de que en la sentencia C-1040 de 2003 la Corte no expresara que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 son retroactivos, puesto que la protección de los derechos colectivos no depende de esa circunstancia. La Sala considera necesario efectuar las siguientes precisiones en relación con tal argumento: El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 prevé que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. La Corte Constitucional, con fundamento en dicho artículo, ha señalado que la única competente para declarar los efectos de sus fallos es ella y, para el efecto, debe ceñirse al texto y al espíritu de la Constitución. Según lo dicho por esa Corporación, la determinación de tales efectos se hará en la misma sentencia9. Esa Corporación ha precisado, además, que la determinación de los

efectos concretos de sus fallos surge de ponderar los principios de supremacía de la constitución -que aconseja otorgar efectos ex tunc, esto es retroactivosy de respeto a la seguridad jurídica -que propugna por otorgar efectos ex nunc, es decir hacia el futuroen un caso concreto10. Dicha conclusión demuestra que, en aquellos fallos en que la Corte guarde silencio en relación con los efectos de su decisión, se aplicará la regla general prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, esto es, se entenderá que tiene efectos hacia el futuro. Si la decisión de declarar inexequible una norma determinada produce efectos hacia el futuro, es lógico concluir que, mientras el fallo que así lo decida no surta efectos, se presume la constitucionalidad de la disposición y, en consecuencia, los actos que, en cumplimiento de lo dispuesto en ella, ejecuten sus destinatarios se entienden ajustados a la constitución. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional: “No obstante, como sin duda es altamente probable que una norma haya tenido consecuencias en el tráfico jurídico antes de ser declarada inexequible, a pesar de los vicios que la acompañaban de tiempo atrás, existe una controversia sobre cuál debe ser el alcance de la decisión proferida por el juez constitucional, particularmente en cuanto a los efectos temporales de su decisión. (...)” Los efectos hacia el futuro o ex nunc - desde entoncesde la declaratoria de inexequibilidad encuentran razón de ser ante la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, pues hasta ese momento la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y por

ello sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella (...)”11. (Negrillas fuera de texto). La tesis expuesta por la Corte resulta plenamente aplicable al caso concreto, puesto que el Municipio de Pereira cobró el impuesto de industria y comercio con fundamento en lo norma que gozaba de la presunción de constitucionalidad; antes de la sentencia C-1040 de 2003, no había surgido para la Administración Municipal la obligación de excluir a las EPS de los sujetos pasivos 9 Corte Constitucional sentencia C-113 de 1993. 10 Corte Constitucional, sentencia C-055 de 1996. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2003. del impuesto de industria y comercio y, por lo tanto, no puede entenderse que el hecho de haber recibido de ellas el pago del impuesto en cuestión, con fundamento en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002, vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Entender lo contrario sería otorgarle carácter retroactivo al fallo de la Corte contraviniendo lo dispuesto en la ley y la jurisprudencia que ésta Corporación ha sentado al respecto. No sobra advertir que este argumento no podría analizarse en relación con la Ley 14 de 1983 y sus normas reglamentarias, en tanto que, resultaría contrario a toda lógica, pretender la aplicación retroactiva de un fallo que declara la inexequibilidad de una norma, respecto de otras cuya constitucionalidad no se estudia en él. -La aplicación de la excepción de inconstitucionalidad.

Debe precisarse que, en el caso concreto, no era procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad - a la que parece aludir el recurrenterespecto del artículo 111 de la Ley 788 de 2002, en tanto que dicha excepción no puede dar lugar a la pérdida de vigencia de una norma; esta excepción se aplica, únicamente, para casos concretos y sus efectos son interpartes. La Corte Constitucional ha establecido las directrices para el ejercicio de dicha excepción de la siguiente manera: “Premisa indispensable para verificar si ello es o no ajustado a los preceptos superiores consiste en definir si es posible que una norma de la ley o el mandato contenido en un acto administrativo puedan dejar de surtir efectos en un caso concreto por la decisión unilateral de la autoridad que alegue su oposición a la Carta Política, o si de todas maneras, aun en esa hipótesis, se configura el incumplimiento de la disposición inferior y, en consecuencia, tiene cabida el uso de la autoridad judicial para obligar al incumplido a la inmediata y plena observancia del mandato inferior cuya constitucionalidad controvierte. Ante todo, ha de resaltar la Corte la diferencia existente entre las instituciones del control de constitucionalidad en abstracto -a cargo de esta Corporación (art. 241 C.P.) y residualmente del Consejo de Estado cuando se trata de decretos presidenciales de puro carácter administrativo (art. 2372 C.P.)- y el control de constitucionalidad concreto y difuso que tiene lugar en desarrollo del artículo 4 de la Carta cuando, en el momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, se advierte su ostensible e indudab