CE-66001-23-31-000-2004-00601-01(AP)-2005

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Características. Concepto Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada, que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. La jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: “a)es un principio que debe ser concretado en cada caso; b)al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.” Nota de Relatoría: Ver sentencia proferida por la Sección Tercera el

31 de octubre de 2002, Exp. AP-059. En el mismo sentido ver sentencias AP-166 y AP-170 de 2001. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Principio de legalidad. Valoración / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Acción popular. Protección / ACCION POPULAR - Principio de legalidad / JUEZ POPULAR - Legalidad El actor señaló como vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, violación que considera se configura con la realización de un trámite administrativo que a su juicio se ejecutó de manera ilegal, supuesto que por sí solo no resulta suficiente para menoscabar el derecho colectivo a la moralidad administrativa. En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidadades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, lleva consigo necesariamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Es menester escindir la violación al principio de legalidad cuya protección es ajena a la acción popular y propia de las acciones ordinarias, de la vulneración a la moralidad administrativa, esta si pasible de protección a través de este mecanismo procesal. Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad

administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio. Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al accionante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad. Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación. Se evidencia entonces, que si bien el principio de legalidad puede subsumirse en el concepto de moralidad administrativa, son sustancialmente diferentes, en tanto este último concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa. Así, el medio procesal para la protección de este derecho colectivo será la acción popular, en tanto que el del principio de legalidad será la acción de nulidad. Nota de Relatoría: Ver Exps. AP-2305 del 4 de noviembre de 2004 y AP00814 del 2 de junio de 2005 ACCION POPULAR - Moralidad administrativa / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Prueba / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIOAcción popular Los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que

no solo se alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones y los elementos probatorios de tal aspecto, no debe ser tramitada a través de esta acción. En este asunto, los cargos imputados a la entidad demandada son fundados en conductas que según el mismo accionante se alejaron de la ley, y no puede advertirse en la demanda un señalamiento de contenido subjetivo contrario a los fines y principios de la administración (deshonestidad o corrupción, etc.), ni se deduce así de los medios probatorios allegados oportunamente al proceso. En síntesis, la demanda no contiene un ataque real de vulneración a la moralidad administrativa, lo cual impone a la Sala abstenerse de revisar la actuación que se produjo con ocasión del cobro del impuesto de industria y comercio; ello llevaría a esta Sala, como juez de la acción popular a hacer juicios sólo en relación con la legalidad de las actuaciones a que se refiere la demanda, cuando el principio de legalidad no es susceptible de protección a través de esta acción. PATRIMONIO PUBLICO - Moralidad administrativa / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Patrimonio público Ha señalado esta Sala la inescindibilidad que por regla general se presenta entre la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, dado que por regla general la vulneración de uno conduce a la

conclusión sobre la vulneración del otro. Se ha puntualizado que aunque “pueda imaginarse un daño a la moralidad administrativa aislado de sus consecuencias..., en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública o el de la prevención de desastres técnicamente previsibles, entre otros”. Así concluida la inexistencia de vulneración a la moralidad administrativa, acusada precisamente por una indebida destinación de dineros afectos a la prestación de servicios de salud, mal puede concluirse la existencia de vulneración al patrimonio público que en este caso particular se acusa por su no óptima utilización. Nota de Relatoría: Ver Exp. AP-166 del 17 de junio de 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 66001-23-31-000-2004-00601-01(AP)

Actor: CARLOS HERNAN OCAMPO ORTIZ Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE DOS QUEBRADAS Referencia: ACCION POPULAR - APELACION DE SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 13 de enero de 2005, la cual será confirmada.

Mediante la sentencia apelada, se despacharon negativamente las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda A través de escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Risaralda el 4 de mayo de 2.004, los señores Carlos Hernán Ocampo Ortiz, Jhon Mauricio Zapata González y Edna Marcela Trujillo Hurtado, interpusieron acción popular en contra del Municipio de Dosquebradas, con el fin de obtener la protección de los derechos a la moralidad administrativa y a la óptima utilización del patrimonio público del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los que afirman vulnerados por el municipio demandado al no rembolsar los dineros recibidos indebidamente por concepto de impuesto de industria y comercio, el cual no debían pagar las entidades promotoras de salud. Solicitaron que en consecuencia, se accediera a las siguientes pretensiones: “1. Que se declare que el accionado, es decir, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS ha vulnerado el derecho colectivo a la Moralidad Administrativa y a la óptima utilización del patrimonio público del Sistema General de Seguridad Social en Salud al recibir y no devolver dineros que pertenecen al Sistema de Seguridad Social en Salud que las Entidades promotoras de Salud que prestan sus servicios en la ciudad de Desquebradas, han pagado por concepto de Impuesto de

Industria y Comercio.

2. Que se ordene al demandado hacer cesar la vulneración al derecho colectivo de la Moralidad Administrativa y a la óptima utilización del patrimonio público del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por lo tanto que reintegre en forma inmediata al Sistema de Seguridad

Social en Salud todos los dineros que las EPS han pagado por concepto de Impuesto de Industria y Comercio desde la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 y hasta la fecha.

3. Que se ordene el pago a nuestro favor del incentivo previsto en el artículo 40 de la ley 472 de 1998.”

2. Hechos Se afirma en la demanda que el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, fue creado por la ley 14 de 1983 y el decreto 1333 de 1986 a favor de cada uno de los municipios con el fin de fortalecer los ingresos financieros de las entidades municipales.

Que en el municipio de Dosquebradas se reguló el cobro del mencionado impuesto mediante el acuerdo 037 de 2002 o Estatuto de Rentas y Tributos Municipal. Que mediante la ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, dentro del cual se encuentran las Entidades promotoras de Salud - EPS, las cuales son las delegatarias del fondo de solidaridad y garantía para la captación de aportes de los afiliados al sistema de seguridad social en salud, esto es, que las EPS, deben recaudar para el FOSYGA, “los aportes al Sistema de Seguridad Social y que este dinero recaudado no es de la E.P.S., sino del propio sistema de Seguridad Social.” Que las EPS, entre otros recursos, reciben del Estado, a través de los organismos competentes por cada afiliado una unidad de pago por capitación - UPC, que se establecerá “en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias

de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.” Que de conformidad con la Constitución Política no se podrán utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. Que el municipio de Dosquebradas cobró el impuesto de Industria y Comercio a las EPS porque se encontraban realizando una actividad consistente en la prestación de servicios de salud, lo cual configura un hecho generador del impuesto. Que el Municipio de Dosquebradas cobró el impuesto a las EPS sobre todos los ingresos brutos que las entidades recibían, hasta la entrada en vigencia del ley 788 de 2002, mediante la cual se señaló que en su condición de recursos de la seguridad social, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el porcentaje de la unidad de pago por capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de servicios de salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución. Y el porcentaje gravado sería para el régimen contributivo del 20% de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y del 15% de la UPC del régimen subsidiado. Que mediante la sentencia C-1040 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible las siguientes expresiones del artículo 111 de la ley 788 de 2002: “en el porcentaje de la unidad de pago por capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de servicios de salud”, y “Este porcentaje será para estos efectos, del ochenta por ciento (80%) en el régimen contributivo y del

ochenta y cinco por ciento (85%) de la UPC en el régimen subsidiado”. Que los accionantes formularon un derecho de petición a Impuestos Municipales de Dosquebradas, para obtener información sobre el número de EPS, cuanto pagaron por concepto de impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros desde que se registraron y hasta la fecha, la base gravable, la tarifa, a lo que contestaron que esa información es de carácter reservado y que sólo pueden suministrarla a los contribuyentes a sus apoderados o a las autoridades que lo requieran conforme a la ley. Que en consecuencia, los valores pagados por las EPS, por concepto de impuesto de industria y comercio deben ser devueltos por el municipio demandado, no a las EPS, sino al sistema de seguridad social en salud, pues las EPS , en el régimen contributivo, no pueden ser gravadas con dicho impuesto puesto que esos dineros son públicos con destinación específica a la Salud. No se explica en la demanda, las razones por las cuales los accionantes estimaron vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, en síntesis la causa petendi se dedica a reprochar la imposición de tributos a dineros que corresponden a recursos destinados a la prestación del servicio de salud.

3. Oposición de los demandados Mediante auto de 10 de mayo de 2004, el a quo admitió la acción popular y ordenó notificar como demandado al señor Alcalde del Municipio de Dosquebradas (fls. 19 y 20). Tal notificación se surtió el 13 de mayo de 2004 (fls. 21).

El Municipio contestó oportunamente la demanda. Propuso las excepciones de “cumplimiento de las obligaciones legales en materia de impuestos por parte del

ente territorial”, falta de legitimación en la causa por activa dado que el actor no demostró su residencia en el municipio y cualquier otra excepción que resulte probada dentro del proceso. En su defensa explicó que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda puesto que el Municipio ha dado cumplimiento a la sentencia C-1040 de 2003, que declaró la inexequibilidad parcial del artículo 111 de la ley 788 de diciembre 27 de 2002, la cual no tiene efectos retroactivos.

4. La audiencia de pacto de cumplimiento En la audiencia especial realizada el 17 de septiembre de 2004, las partes manifestaron no tener ánimo conciliatorio.

5. La providencia impugnada En sentencia de 13 de enero de 2005, el a quo despachó negativamente las súplicas de la demanda, al concluir que no se percibía vulneración alguna a los derechos colectivos señalados como violados.

En primer término consideró que no prosperaba la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que las acciones populares pueden ser instauradas por toda persona natural o jurídica, sin la exigencia de residir en el lugar de la vulneración o haber sufrido perjuicio como consecuencia de ella. En segundo, estimó que la excepción que el actor denominó “cumplimiento de las obligaciones legales en materia de impuestos por parte del ente territorial”, no constituye una excepción propiamente dicha, “por cuanto no se dirige a atacar la pretensión mediante la formulación de un hecho nuevo que por sí solo tenga la virtud de destruir, aplazar o modificar las efectos de aquella, sino que se encamina a negar la existencia de algunos de los elementos de la responsabilidad atribuida

o a desconocer la existencia de la obligación pretendida.” Frente a las pretensiones de la demanda, el a quo concluyó que la administración municipal al recibir de las EPS los dineros por concepto de impuesto de industria y comercio, lo hizo con fundamento en normas de rango legal que así lo permitían. Que como la sentencia de inexequibilidad C-1040 de 2003, no expresó los efectos en los cuales había sido proferida, debe entenderse que son hacia el futuro, razón por la cual no hay lugar a la devolución de los dineros cancelados hasta ese momento. Que además, con posterioridad al mencionado fallo, las EPS se han abstenido de pagar tal impuesto. Que en consecuencia no era del caso acceder a las súplicas de la demanda puesto que la actividad del municipio se enmarcó dentro de la ley, y no se evidencia así vulneración a los derechos colectivos señalados en la demanda.

6. Razones de la impugnación Afirma la parte actora para fundamentar su inconformidad con la decisión adoptada por el a quo, que en primer lugar la sentencia hace referencia al decreto 301 de 28 de junio de 1986, que es el código de rentas municipal de Pereira y no de Dosquebradas, razón por la cual obviaría las consideraciones con respecto a este punto por no corresponder a la realidad fáctica.

Que el hecho de que existiera una norma que permitiera el cobro del impuesto de industria y comercio, no es suficiente justificación dado que se debería haber aplicado con prelación el artículo 48 de la Constitución, esto es, aplicar la Carta Política por encima de la ley y de un acuerdo municipal, garantizando así que los dineros públicos del sistema, no se desviaran a fines no dispuestos por el

constituyente vulnerando así los principios fundamentales de este Estado Social de Derecho, la moralidad administrativa y el patrimonio público. Que en este caso se ha constatado que dineros pertenecientes a la Seguridad Social no se destinaron a los fines específicos que establece la Constitución, y que por lo tanto, se verificó una vulneración grave y flagrante de las obligaciones del Estado. Que es inaceptable que esos dineros hayan terminado financiando el funcionamiento de la administración municipal a pesar de ser “absolutamente sagrados”.

7. Alegatos en segunda instancia Dentro del término concedido en esta instancia para alegar de conclusión se guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Objetivo de esta acción Según la demanda está constituido por la búsqueda de la protección de los derechos a la moralidad administrativa y la óptima utilización del patrimonio público del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Ambos tienen el carácter de colectivos en los términos del artículo 4 de la ley que reguló las acciones populares y de grupo, entendido este último como el de la protección del patrimonio público.

En este orden de ideas, el análisis del caso se extenderá a la determinación de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos enunciados, los cuales el accionante considera vulnerados con el cobro indebido e inconstitucional que hizo la administración municipal de Dosquebradas a las EPS, del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros.

2. Lo demostrado 2.1. Que con fundamento en la ley 14 de 1983, que creó el impuesto de Industria y

Comercio, y en el decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal, el Municipio de Dosquebradas recaudó el impuesto de industria y comercio que las EPS debían tributar, en vigencia del artículo 111 de la ley 788 de 2002, que disponía: “En su condición de recursos de la seguridad social, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el porcentaje de la Unidad de Pago Por Capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de servicios de salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política. Este porcentaje será para estos efectos, del ochenta por ciento (80%) en el régimen contributivo y del ochenta y cinco por ciento (85%) de la UPC en el régimen subsidiado.” 2.2. Que el impuesto de industria y comercio es de período anual entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año y se deberá presentar una declaración por cada año en las fechas fijadas por la administración municipal dentro del año siguiente a la vigencia fiscal (artículos 196 del Decreto Ley 1333 de 1986 y artículo 7 numeral 2 del Decreto 3070 de 1983). 2.3. Que con la ley 100 de 1993, las entidades promotoras de salud quedaron encargadas del recaudo de los aportes de los afiliados al sistema de seguridad social en salud (arts. 177, 178). Que de igual forma dicha ley estableció en el artículo 182, al regular los ingresos de las entidades promotoras de salud, que las

cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y deberán ser manejadas en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad. Y que “por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita, que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC. Esta Unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.” (Art. 182, ley 100 de 1993). 2.4. Que con la providencia C-1040 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, desaparecieron del mundo jurídico los apartes del artículo 111 de la ley 788 de 2002, que hacían referencia a un porcentaje de los recursos recibidos por Unidad de pago por Capitación, como base gravable del impuesto de industria y comercio, quedando la norma así: “En su condición de recursos de la seguridad social, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, (en el porcentaje de la Unidad de Pago Por Capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de servicios de salud),

conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política. (Este porcentaje será para estos efectos, del ochenta por ciento (80%) en el régimen contributivo y del ochenta y cinco por ciento (85%) de la UPC en el régimen subsidiado.)” (Entre paréntesis y en bastardilla apartes inexequibles) Esta sentencia produjo efectos hacía el futuro puesto que la Corte Constitucional no resolvió expresamente lo contrario. 2.5. Que en el Municipio de Dosquebradas se encuentran inscritas en la base de datos cuatro entidades promotoras de salud, a saber: Saludcoop, desde el 30 de diciembre de 1997; Cafesalud S.A., desde el 27 de septiembre de 1999; Salud Total S.A., desde el 9 de marzo de 2001; y Servicios Integrales de Salud, desde el 24 de julio de 2001, así lo certificó la Secretaría Administrativa y FinancieraImpuestos del Municipio de Dosquebradas, en respuesta al auto de pruebas decretado por el a quo (fl. 89). 2.6. Que en el municipio de Dosquebradas el impuesto de Industria y Comercio “se ha cobrado y se cobra de conformidad con el decreto ley 1333 de 1986 a todas las actividades comerciales, industriales o de servicios que se realicen en la jurisdicción municipal, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, en establecimientos de comercio o sin ellos, reconociéndose hasta la fecha como actividades no gravadas ... solamente las

desarrollas por los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud. Así consta en la misma certificación referida en el numeral anterior. 2.7. Que los pagos realizados por las EPS, existentes en el municipio de Dosquebradas, por concepto de impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, de conformidad con la certificación expedida por la Coordinadora de Impuestos del Municipio de Desquebradas (fls. 91 a 94), fueron los siguientes: i) La Empresa Promotora de Salud - SALUDCOOP, entre el 29 de julio de 1998 y el 12 de abril de 2004, canceló la suma de $45’318.438, valor correspondiente a las vigencias fiscales de 1997 a 2003. ii) CAFESALUD S.A., entre el 21 de octubre de 1999 y marzo 3 de 2003, canceló la suma de $6’551.715, valor correspondiente a las vigencias fiscales de 1999 a 2002. iii) SALUD TOTAL S.A., entre el 25 de abril de 2001 y el 3 de diciembre de 2003, canceló la suma de $21’715.696, valor correspondiente a las vigencias fiscales de 2000 a 2003. iv) Servicios Integrales de Salud S.A., entre el 22 de enero de 2002 y el 6 de julio de 2004, canceló la suma de $1’428.867, valor correspondiente a las vigencias fiscales de 2000 a 2003.

3. De los derechos colectivos invocados como vulnerados. 3.1. De la inexistencia de vulneración al derecho a la moralidad administrativa.

Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada,1 que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. La jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: “a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.”2 El actor señaló como vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, violación

que considera se configura con la realización de un trámite administrativo que a su juicio se ejecutó de manera ilegal, supuesto que por sí solo no resulta suficiente para menoscabar el derecho colectivo a la moralidad administrativa. En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidadades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda 1 Sentencia proferida por la Sección Tercera el 31 de octubre de 2002, Exp. AP-059. En el mismo sentido ver sentencias AP-166 y Ap-170 de 2001. 2 Ídem. violación al principio de legalidad, lleva consigo necesariamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Es menester escindir la violación al principio de legalidad cuya protección es ajena a la acción popular y propia de las acciones ordinarias, de la vulneración a la moralidad administrativa, esta si pasible de protección a través de este mecanismo procesal. Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el

interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio. Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al accionate en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad. Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuaci