CE-66001-23-31-000-2004-00827-01(17313)-2011

JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA – Tiene facultad para dictar las normas de carácter general que establezcan las condiciones específicas del régimen cambiario Como ya lo ha expresado esta Sección en anteriores ocasiones, de conformidad con lo establecido por los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, y en la Ley 31 de 1992, le corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, entre otros aspectos, la regulación de los cambios internacionales, conforme a la ley. Por consiguiente, es el Congreso de la República por medio de la ley el que establece las pautas y los objetivos generales del régimen de cambios internacionales, que en lo fundamental aparecen señalados en la Ley 9ª de 1991. A su turno, a la Junta Directiva del Banco de la República le corresponde dictar las normas de carácter general que establezcan las condiciones específicas del régimen cambiario. Para tal propósito la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución 21 de 1993, posteriormente subrogada por la Resolución 8 de 2000, que compiló el régimen de cambios internacionales. Por tanto, la Resolución Externa 8 de 2000 y todas las normas que la han modificado y adicionado conforman el régimen de cambios internacionales, el cual contiene el conjunto de obligaciones, prohibiciones y deberes exigibles a las personas sometidas a dicho régimen. Precisamente, el desconocimiento de esos deberes y obligaciones es lo que constituye “infracción cambiaria”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 371 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 372 / LEY 9 DE 1991 / LEY 31 DE 1992

/ RESOLUCION EXTERNA 8 DE 2000

PRINCIPIO DE NULLA POENA SINE LEGE – Aplicación a sanciones administrativas. Alcance / CONCURRENCIA DE SANCIONES – Se impone una sola multa, la más alta de las contempladas En materia de aplicación de sanciones, aún las administrativas, y en respeto a la garantía constitucional del debido proceso, se parte del principio de nulla poena sine lege, es decir que no puede ser impuesta ninguna sanción que no esté previamente señalada en la ley. Como ha quedado referido anteriormente, las conductas imputadas al actor están previstas como hechos sancionables en normas con fuerza de ley y en relación con los cuales normas de la misma naturaleza han fijado la pena, que para el efecto es la imposición de una multa. Ahora bien, la explicación jurídica de la situación planteada en el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, es la de que se trata de “concurrencia de sanciones sobre una misma actuación” y no la de “concurrencia de hechos sancionables” como lo plantea el recurrente, utilizando la expresión del derecho penal general de “concurso de hechos punibles”. En efecto, de lo que trata la referida norma es que en una operación de cambios se puede producir la transgresión de dos o más deberes que dentro del catálogo de las sanciones tengan dos o más penas, para el caso multas cambiarias. Ante dicha posibilidad, la solución normativa es imponer una sola multa, que al decir del legislador es la multa más alta de las contempladas. La Sala concuerda con la anterior

apreciación del a quo, porque como consta en los hechos y las pruebas del caso, la Administración imputó al actor haber cometido no una conducta sancionable sino dos, consistente la primera en la no expedición y conservación de las declaraciones de cambio, y la segunda en no haber cumplido con el deber de comprar divisas en cuantía superior a US$500 por medio de cheque y no en efectivo. Comoquiera que son dos conductas sancionables independientes, igualmente son dos sanciones distintas las aplicables, una por cada hecho sancionable, con lo cual no puede pensarse que existe un indebido “bis in idem”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1074 DE 1999 - PARAGRAFO 1 DEL ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTÍZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación numero: 66001-23-31-000-2004-00827-01(17313)

Actor: JAIME EDUARDO RESTREPO PINEDA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor, JAIME EDUARDO RESTREPO PINEDA, en contra de la sentencia de 3 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que en el asunto decidió: “PRIMERO.- Se niegan las súplicas de la demanda.

SEGUNDO.- Sin costas, por las razones expuestas.

…….”.

ANTECEDENTES

1. Mediante la Resolución Nº 1003 del 17 de septiembre de 2002, la División de Fiscalización Aduanera y Tributaria de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira formuló cargos al demandante por posible violación al régimen cambiario, en su condición de propietario de la Casa de Cambios La Espiga, por no exigir y conservar las declaraciones de cambio en sus compraventas de divisas en el período comprendido entre el 5 de julio y el 23 de agosto de 2002; y por no pagar con cheque la compra de divisas en cuantía superior a US$3,000, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Resolución Externa 8 de 2000; los numerales 1 y 2 de la Resolución Externa 3 de 2002, y el numeral 1.201. de la Circular Reglamentaria DCIN 30 del 5 de julio de 2002, de la Junta Directiva del Banco de la República; y el artículo 10 del Decreto ley 1092 de 1996, en concordancia con el literal aa) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999.

2. La multa anunciada quedó discriminada en dos componentes, a saber: i) Por la infracción del literal b) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, la suma de $182310.000; y ii) Por la infracción del literal aa) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, la suma de $86520.000; para un total de $268.830.000.

3. Por otra parte, el día 30 de julio de 2002 la Fiscalía 3ª Delegada ante el

Juzgado Penal del Circuito Especializado de Pereira puso a disposición de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de la misma ciudad la cantidad de US$100.000, encontrada en poder de JULIO CÉSAR AGUDELO RICO, que al ser detenido portando las divisas expresó que dicha suma y cantidad eran de propiedad de la Casa de Cambios La Espiga de propiedad de JAIME EDUARDO RESTREPO PINEDA. El Juzgado Penal se inhibió de adelantar investigación por el decomiso de la anterior suma y puso en antecedentes y entregó las divisas a la autoridad cambiaria.

4. El 3 de octubre de 2002 la División de Fiscalización Tributaria y Aduanera de la Administración local de Pereira mediante oficio No. 84.16.076.210. entregó en custodia la anterior suma al Banco de la República, quedando registrado bajo el código de barras 020003244.

5. El 7 de noviembre de 2002 el actor presentó los descargos a la Resolución Nº 1003 de 2002, en los que no hizo objeción sobre los hechos y expresó que se declaraba inconforme por la forma incorrecta como fue analizado y aplicado el régimen sancionatorio, contrario a lo establecido en el Decreto 1074 de 1999.

No obstante, el actor se allanó a la sanción de $86520.000 que al ser aceptada por la autoridad permitió el pago del 65% de dicho valor, quedando la multa en $57242.250. Y en relación con la otra multa, no aceptó el cargo y por ende alegó una indebida apreciación y aplicación de la sanción por cuanto

considera que no es acumulativa, sino por una sola vez, y equivale a cinco salarios mínimos legales mensuales, esto es $1545.000 y no $182310.000.

6. El 18 de noviembre de 2003 la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira, desestimó las explicaciones y quejas del actor y profirió la Resolución de Sanción Cambiaria Nº 1974, mediante la cual se impuso al actor una multa por la suma de $182310.000 por violación al régimen cambiario durante el período del 5 de julio al 23 de agosto de 2002. Adicionalmente dispuso que una vez ejecutoriada la resolución sancionatoria, fuera descontado el monto de la multa impuesta de los valores retenidos, “sin que sea necesaria la autorización del sancionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 35 y 36 del Decreto 1092 de 1996”. Así mismo, ordenó que el excedente de esta compensación, si la hubiere, se devuelva a su poseedor de acuerdo con las disposiciones vigentes.

7. El 19 de diciembre de 2003, el actor por medio de apoderado interpuso el procedente recurso de reposición contra la anterior decisión, insistiendo en los argumentos expuestos con ocasión de los descargos y particularmente el de que se aplicó una sanción contraria a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1074 de 1999.

8. El 25 de marzo de 2004, la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas de Pereira mediante Resolución 000605 decidió el recurso interpuesto negando la petición de revocatoria y confirmó la

sanción en cuanto a la imposición de la multa en la suma de $182310.000. Dicha decisión agotó la vía gubernativa. LA DEMANDA JAIME EDUARDO RESTREPO PINEDA demandó la nulidad de las Resoluciones 000605 de 25 de marzo de 2004 y 1974 de 18 de noviembre de 2003. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución del equivalente a CIEN MIL DÓLARES AMERICANOS (US$100.000) menos la suma de $58.787.250 por conceptos reconocidos por el demandante. Solicitó igualmente el reconocimiento de los “perjuicios ocasionados y el lucro cesante” y “los perjuicios morales” derivados de las decisiones de la administración, en la suma de mil salarios mínimos mensuales legales vigentes más los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar1. El actor cita como normas violadas los artículos 23, 29 y 90 de la Constitución Política; los artículos 65 y 69 de la Ley 270 de 1996; y los Decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999. Expresa que cuando la autoridad tributaria y cambiaria impone multas a través de su potestad sancionatoria, obra como una autoridad judicial y como tal le son predicables las responsabilidades propias de los funcionarios judiciales, así como los principios orientadores de la administración de justicia y las normas que señalan la responsabilidad estatal con respecto a los eventuales perjuicios que puedan ocasionar a los administrados con sus actuaciones. Argumenta en forma confusa, que en cumplimiento de la Ley 863 de 2003 y su Decreto Reglamentario 412 de 2004, sobre terminación de la actuación

administrativa por transacción, podía la administración oficiosamente “descontar a su favor de la suma retenida, como ya lo había hecho antes con la multa allanada, la suma de $72.924.000 y hacer devolución de los sobrantes correspondientes, sobre los cien mil dollares (sic) americanos (USA 100.000) retenidos al demandante”2. Indica que la administración, a través del acto sancionatorio cambiario demandado, trasgredió el Decreto 1074 de 1999 en materia de sanciones pues le impuso multas sucesivas por cada transacción de compraventa de divisas realizadas entre el 5 de julio y el 23 de agosto de 2002, cuando en su opinión los literales b) y aa), y los parágrafos 1 a 4, del artículo 1º del mencionado decreto, sólo autorizan una sanción equivalente a cinco salarios mínimos legales, que es una conclusión a la que se arriba con la lectura integral del decreto cambiario sancionador e infiere que ese fue el interés del legislador con la expedición de las referidas normas. Encuentra vulneradas las garantías constitucionales de formular peticiones respetuosas y del debido proceso, pues aprecia que la administración no decidió de manera completa el recurso de reposición interpuesto, fuera de que la autoridad cambiaria interpretó de manera errónea las normas de su régimen sancionatorio e hizo agregados no señalados por el legislador, haciendo más gravosa la situación del administrado sin ninguna justificación. Finalmente, reclama la devolución del equivalente en moneda colombiana de los US$100.000, previa la compensación de la multa aceptada por $57242.250,

incrementada en el lucro cesante desde el 3 de octubre de 2002, fecha en la que se entregó en custodia al Banco de la República, y los perjuicios morales y materiales causados por dicho hecho previa tasación pericial. 1 Folios 27 a 29 cuaderno principal 2 Folios 34 a 35 cuaderno principal CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opuso a las pretensiones expresando, que el demandante realizó dos conductas sancionables, a saber: la de no exigir y conservar la declaración de cambios en sus compraventas de divisas durante el período detectado (5 de julio a 23 de agosto de 2002), que es la conducta tipificada como sancionable en el literal b) del artículo 3 del Decreto 1092 de 1996, modificado por el artículo 1º del Decreto 1074 de 1999; y la de no pagar con cheque la compra de las divisas en cuantía superior a US$3.000 durante el mismo período. En este sentido, afirma que la autoridad no impuso dos sanciones sobre un mismo hecho, como lo sugiere el actor, sino dos conductas sancionables con sanciones diferentes. Destaca que el actor incumplió con los deberes cambiarios ordenados en la legislación vigente, que la propia autoridad constató mediante visita del 28 de agosto de 2002 al establecimiento “La Espiga”, encontrando que no soportó sus operaciones cambiarias con declaraciones de cambio, no tiene libros contables adecuados para la actividad, se expiden facturas de venta y recibos de caja indistintamente, y que simplemente allega al proceso las planillas de compraventa de divisas, evidencias que le permiten a la autoridad sustentar la

legalidad del procedimiento seguido y la imposición de las sanciones. Refiere que en el caso de que un profesional de la actividad de cambio incumpla con el deber de presentar y conservar las declaraciones, acarrea una sanción individualmente por cada operación en relación con la cual se incumplió dicho deber, de manera que han sido aplicadas al caso las sanciones de ley, con respeto del debido proceso y el derecho de defensa. Por tanto, concluye que se deben negar las súplicas de la demanda y en su lugar confirmar los actos administrativos demandados. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la sentencia del 3 de julio de 2008 desestimó las acusaciones del actor y negó las súplicas de la demanda. En relación con la acusación de la demanda de que hubo una indebida aplicación del literal b) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, que sanciona el hecho de “no exhibir cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales lo exija, o no conservar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces o los documentos que acrediten el monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación”, estima el a quo que valorado el precepto normativo, así como los hechos y las pruebas dentro de expediente, dicha sanción es procedente y que, de acuerdo con la misma norma, esta consiste en imponer una “multa de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes“. Fundamenta su decisión transcribiendo las normas del régimen sancionatorio cambiario y destaca que el referido artículo 1º del Decreto 1074 de 1999 prevé

de manera general que “las personas naturales o jurídicas y entidades que infrinjan el régimen cambiario en operaciones cuya vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán sancionadas con la imposición de una multa”. Señala que la Resolución Externa 3 del 7 de junio de 2002 de la Junta Directiva del Banco de la República expresa que si bien los residentes en el país pueden comprar y vender divisas de manera profesional, deben previamente hacer su inscripción en el registro mercantil; con todo, dicha autorización no implica ofrecer directa o indirectamente servicios como los de negociación de cheques o títulos en divisas, pagos, giros, remesas internacionales ni ningún servicio de canalización a través del mercado cambiario a favor de terceros. Destaca que de acuerdo con la misma disposición, para poder comprar y vender profesionalmente divisas, los residentes en el país deben cumplir varias condiciones, como son las de exigir y conservar una declaración de cambio por sus compraventas de divisas, que tiene que contener una información necesaria para el control cambiario, a saber: la identificación del declarante y del beneficiario de la operación, así como otras características reglamentadas por el Banco de la República; y sólo se puede pagar en efectivo el equivalente a US$3,000, pues los cambios sobre montos superiores deben pagarse mediante cheque girado a nombre del vendedor de las divisas, con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abonar en cuenta. Concluye diciendo en relación con su análisis normativo, y como también lo señalan expresamente las normas en comento, que el incumplimiento de las obligaciones cambiarias así establecidas se sanciona con multa que impone la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Al reflexionar sobre los antecedentes y hechos probados dentro de la causa, indica que no existe discusión entre las partes frente a la omisión en el diligenciamiento de las declaraciones de cambio correspondientes a la compraventa de divisas, que es la conducta sobre la cual la actora se allanó, sino que lo que suscita la controversia es la interpretación correcta de la norma que consagra la sanción impuesta. Al respecto reseña que la inconformidad expuesta por el actor es que al momento en que la Dirección de Impuestos impone la sanción no aplicó en su integridad el literal b) del artículo 1º del Decreto 1074 de

1999. Argumenta en concreto el demandante que la norma es clara al establecer que la sanción a imponer por la omisión debe ser únicamente de cinco salarios mínimos legales mensuales y no la fijada administrativamente.

Sobre dicho punto, el Tribunal se pronuncia observando que dentro del plenario obran las planillas de compraventa de dólares correspondientes al establecimiento “La Espiga”, donde el actor registró entre el 5 de julio y el 23 de agosto de 2002, 118 operaciones de compraventa de divisas iguales o superiores a US$500. Siendo esto así y comoquiera que a la fecha en que se produjo la omisión el salario mínimo mensual legal era $309.000, aprecia que la multa de cinco salarios asciende a $1.545.000, que por las 118 operaciones detectadas, equivale a la suma de $118.310.000 que es el monto determinado como sanción por la autoridad cambiaria. El demandante acusa entonces la no aplicación por parte de la autoridad del

parágrafo 1 del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, que consagra que cuando una misma actuación esté comprendida en dos o más literales de los enumerados en dicho artículo, se debe aplicar la multa más alta. El a quo aprecia al respecto que la segunda infracción en que incurrió el demandante fue la de no pagar con cheque las compras de divisas de cuantía superior a US$3,000 durante el período en cuestión, que es una infracción consagrada en el artículo 2 de la Resolución Externa 3 de 2002. Sin embargo, dicha norma si bien prevé la conducta sancionable no indica la sanción a imponer, por lo que hay necesidad de recurrir al literal aa) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, en el que bajo el acápite de “Otras Infracciones” expresa que “por las demás infracciones no contempladas en los literales anteriores, derivadas de la violación de normas que conforman el régimen cambiario y que se refieran a operaciones de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la multa será de 10 salarios mínimos legales mensuales por cada operación”. Pero advierte que el parágrafo 1º del artículo 1º antes citado no está dentro del mismo marco legal de la primera infracción del actor, por lo que anota que tal disposición especial no es aplicable al presente caso y, por ende, el proceder administrativo se llevó a cabo dentro del derecho. Finalmente, encuentra el Tribunal que no se violó el derecho de defensa y el debido proceso cuando la autoridad en la Resolución No. 000605 del 25 de marzo de 2004 que resolvió el recurso de reposición no se pronunció sobre el

beneficio de conciliación y terminación anticipada por mutuo acuerdo de los procedimientos administrativos consagrado en el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, pues como lo expresa esta norma y su Decreto reglamentario 412 de 2004 para obtener la condonación del 40% del valor discutido era menester cumplir con los requisitos señalados por dichas disposiciones hasta antes del 30 de junio de 2004. En el expediente obra prueba de que la Administración remitió al apoderado del actor una comunicación en tal sentido, pero no obra constancia de que se haya dado cumplimiento a tales requisitos. Por tanto, desestimó el cargo. EL RECURSO DE APELACIÓN Contra la decisión del Tribunal el apoderado del demandante presentó oportunamente recurso de apelación y, luego de transcribir prácticamente toda la demanda, puntualiza que su inconformidad con el fallo radica en que el Tribunal no hizo ningún esfuerzo por adentrarse y buscar la intención, querer y pensamiento del legislador, así como apreciar la violación de los preceptos legales que hizo la autoridad en el asunto. Refiere que el a quo tampoco hizo un estudio sobre la forma de iniciarse la investigación, las conductas sucesivas que se pretendían sancionar, y la concordancia entre ellas con disposiciones constitucionales y penales aplicables para cuando existe concurso de delitos. Destaca que en el presente caso sólo hubo una visita y que la autoridad se apropió motu proprio de unos dineros para pagarse unas multas, que hizo más gravosas, generando un enriquecimiento ilícito a favor del Estado y despojando al ciudadano de sus medios de ingreso y

herramienta de trabajo. Expresa que no se debe permitir que con la interpretación errada que hizo la autoridad, se viole el principio de legalidad en relación con una sanción en que el legislador fue claro en la cuantificación de la multa a imponer. Y explica que cuando se procede en forma contraria al claro señalamiento del legislador, deja de existir razonabilidad y proporcionalidad en la sanción, con lo cual se viola el debido proceso. Destaca que el mismo principio de favorabilidad en las sanciones penales, debe ser aplicado en el campo de las sanciones administrativas, como lo son las de naturaleza cambiaria, de manera que imponer condenas “por cada transacción” rompe con el principio de legalidad y de seguridad jurídica. Advierte que el concurso de hechos punibles para el presente caso se juzga en un solo acto, de manera tal que juzgar al actor en varios actos en épocas distintas, pero no en un mismo proceso, vulnera también el derecho de defensa al no tener en cuenta los aspectos considerados como agravantes o atenuantes para efecto de la dosificación de la sanción. Invoca los pronunciamientos de la Corte Constitucional en sus sentencias C-853 de 2005, C-010 de 2003, C-390 de 2002 y C-710 de 2001 sobre el principio de legalidad del derecho administrativo sancionador, la necesidad de la certeza en las conductas punibles y la mayor flexibilidad con que se aprecian los hechos en el derecho administrativo cambiario. Finalmente acusa el yerro de la sentencia al no pronunciarse sobre su petición subsidiaria de acogerse al beneficio del artículo 38 de la Ley 863 de 2003, en

relación con lo cual indica que no es cierto lo afirmado por el Tribunal de que el actor no haya cumplido con los requisitos de la norma, pues contrario a lo afirmado consta en el expediente la petición firmada por el propio apoderado el día 29 de junio de 2004 en la que expresó formalmente que pedía “que se ordenara a quien corresponda se inicie y lleve a su terminación todos y cada uno de los trámites a que haya lugar por los funcionarios competentes, para obtener la terminación de las actuaciones administrativas y negociar de conformidad con la Ley 863 de 2003, la terminación por mutuo acuerdo o su transacción, en la cual se acepta pagar el 40% de la multa impuesta, cuyo valor deberá ser descontado de la suma retenida en dólares americanos, previa conversión a moneda colombiana, para lo cual queda ampliamente facultado su despacho”. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante no alegó de conclusión. La parte demandada reitera los argumentos expresados en la contestación de la demanda que, en su concepto, prueban que la actuación administrativa demandada, al contrario de lo expresado por el recurrente, fue expedida conforme a derecho y que, por tanto, ha sido correcta la decisión tomada por el Tribunal. Por el contrario, acusa el recurso de apelación interpuesto por el actor de adolecer de imprecisiones, como por ejemplo señalar que no se atendió la solicitud de terminación por mutuo acuerdo señalada en el artículo 38 de la Ley 863 de 2003 y el artículo 7º del Decreto 412 de 2004, porque un procedimiento de esta naturaleza no podía ser aplicado unilateralmente por la autoridad y requería

además de una serie de cargas procesales por parte del interesado, exigidas en las normas. MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no se pronunció en esta instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor, en contra de la sentencia de 3 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. La sustentación del recurso reproduce prácticamente la totalidad de la demanda instaurada y sólo de manera conclusiva expresa los motivos de inconformidad (folios 148 y ss. C.P.), que se sintetizan en que:  El Tribunal no hizo ningún esfuerzo por adentrarse y buscar la intención, querer y pensamiento del legislador, así como apreciar la violación de los preceptos legales que hizo la autoridad, y que por ello, el a quo no valoró en su decisión la forma como se inició la investigación, las conductas sucesivas que se sancionaron, y la concordancia entre ellas con disposiciones constitucionales y penales aplicables para cuando existe concurso de delitos (sic).  Yerra la sentencia al no pronunciarse sobre su petición de acogerse al beneficio del artículo 38 de la Ley 863 de 2003. En cuanto al primer aspecto del recurso, aprecia la Sala que debe referirse en primera medida al marco normativo del derecho administrativo sancionador en materia cambiaria. Como ya lo ha expresado esta Sección en anteriores ocasiones3, de conformidad con lo establecido por los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, y en la Ley 31 de 1992, le corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República,

entre otros aspectos, la regulación de los cambios internacionales, conforme a la ley. Por consiguiente, es el Congreso de la República por medio de la ley el que establece las pautas y los objetivos generales del régimen de cambios internacionales, que en lo fundamental aparecen señalados en la Ley 9ª de 1991. A su turno, a la Junta Directiva del Banco de la República le corresponde dictar las normas de carácter general que establezcan las condiciones específicas del régimen cambiario. Para tal propósito la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución 21 de 1993, posteriormente subrogada por la Resolución 8 de 2000, que compiló el régimen de cambios internacionales4. Por tanto, la Resolución Externa 8 de 2000 y todas las normas que la han modificado y adicionado conforman el régimen de cambios internacionales, el cual contiene el conjunto de obligaciones, prohibiciones y deberes exigibles a las personas sometidas a dicho régimen. Precisamente, el desconocimiento de esos deberes y obligaciones es lo que constituye “infracción cambiaria”. Para el presente asunto, debe entonces señalarse que el artículo 2 del Decreto 1092 de 1996, define la infracción cambiaria como la "contravención administrativa de las disposiciones constitutivas del Régimen de Cambios vigentes al momento de la transgresión, a la cual corresponde una sanción cuyas finalidades son el cumplimiento de tales disposiciones y la protección del orden público económico" 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencias del 10 de febrero de 2011, expediente: 17038. M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y del 4 de noviembre de 2010,

expediente: 17092. M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 4 La Resolución Externa 8 de 2000 ha sido modificada parcialmente, entre otras, por las resoluciones externas 3 de 2002 y 1 y 5 de 2003. Y el literal aa) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999 establece el procedimiento administrativo sancionatorio en el ámbito de operaciones cuyo control y vigilancia ha sido encomendado a la DIAN. Dicha disposición dispone: "ARTÍCULO 1º. El artículo 3° del Decreto-ley 1092 de 1996 quedará así: "Artículo 3º. Sanción. Las personas naturales o jurídicas y entidades que infrinjan el Régimen Cambiarlo en operaciones cuya vigilancia y control sea de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán sancionadas con la imposición de multa … “. Observa la Sala que el hecho sancionado objeto de la litis es el previsto en el literal b) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, que prevé como sancionable: "b) … no exhibir cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo exija o no conservar la declaración de cambio, o el documento que haga sus veces, o los documentos que acrediten el monto, origen y destino de las divisas y demás condiciones de la operación, (…)”. El recurrente ha manifestado que esta sanción está mal aplicada porque, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1º del mismo artículo, “cuando una misma actuación esté comprendida en dos o más literales de los enumerados en el

presente artículo, se aplicará el que contemple la multa más alta”. Como consta en el expediente, al actor no solo le fue imputado haber cometido una sino dos conductas, a saber: i) la infracción del literal b) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, “no exhibir o conservar la declaración de cambio”, sancionada con la suma de $182310.000; y ii) la infracción del literal aa) del artículo 1º del Decreto 1074 de 1999, “otras infracciones cambiarias no contempladas en los literales anteriores derivadas