CE-66001-23-31-000-2004-0305-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia ante la existencia de otros mecanismos judiciales. Protección de la propiedad intelectual / DERECHOS DE AUTOR - Protección. Trámite. Improcedencia de la acción de cumplimiento para obtener su protección / PROPIEDAD INTELECTUALProtección. Alcance de la expresión ejecución pública. Marco legal La protección a la propiedad intelectual goza de rango constitucional, pues en el artículo 61 de la Carta Política se consagró como un deber del Estado. Dentro de ése marco de garantías, la Ley 23 de 1982, consagra entre otros, los derechos de los autores obras literarias, científicas y artísticas. En materia de derechos de autor se encuentran junto con las disposiciones referidas, la Ley 44 de 1993, la Decisión Andina 351 de 1993, el Decreto 0162 de 1996, y el Convenio de Berna aprobado para Colombia por la Ley 33 de 1987. La violación a los derechos de autor también está tipificada como delito, en el capítulo único del título VIII, entre los artículos 270 y 272 del Código Penal, en cualquiera de las modalidades prescritas en la ley. Entre las diferentes formas de protección de tales derechos está la prohibición de ejecutar las obras musicales sin autorización del titular del derecho, y el alcance de la expresión “ejecución pública” se encuentra explicado detalladamente en la Ley 23 de 1982. Aparejado con aquélla prohibición, está la obligación a cargo de los diversos usuarios de cancelar lo correspondiente a la utilización de las obras musicales cuando éstas se ejecuten o comuniquen

públicamente, cuyo recaudo compete a la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia “Sayco”, y a la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos “Acinpro”, bajo la vigilancia de la Dirección Nacional del Derecho de Autor. En relación con aquélla modalidad de protección, la Ley 232 de 1995, incluyó en el artículo 2º dentro de los requisitos que éstos deben observar, los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida en cuanto aquellos en los que se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago por derechos de autor. El artículo 3º ibídem autoriza a las autoridades de policía para verificar ése y los demás requisitos en cualquier tiempo, mientras que el artículo 4º establece a cargo del alcalde o quien reciba la delegación, el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento, con observancia de los lineamientos señalados en el Código Contencioso. En consonancia con el artículo 4 en referencia, el artículo 54 de la Ley 44 de 1993 indica que las autoridades de policía harán cesar la actividad ilícita mediante la suspensión de la actividad infractora, la incautación de los ejemplares ilícitos, y el cierre inmediato del establecimiento y la suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento. Ahora bien, retomando el contenido del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, se observa que la norma es clara en cuanto el procedimiento que debe seguir la Policía frente al incumplimiento de alguno de los requisitos a cargo de los establecimientos de comercio. Las previsiones contenidas en la disposición son

consecuenciales, esto es, su aplicación depende del desacatamiento de la que le antecede; así, no puede imponerse la multa a la que se refiere el numeral segundo sin haberse realizado el requerimiento y otorgado el plazo descrito en el numeral primero; de la misma forma, la actuación más grave consiste en el cierre definitivo del establecimiento de comercio. En el caso concreto, a través de esta acción no es posible acceder a las súplicas de la demanda, pues existe un procedimiento administrativo consagrado en la ley que la Policía Nacional está en la obligación de atender en todos los casos, y ante su desconocimiento, los afectados pueden impugnar los actos administrativos que hayan sido proferidos dentro del respectivo trámite a través de los recursos de la vía gubernativa, teniendo en cuenta que la misma disposición invocada en la demanda advierte que el procedimiento se seguirá de acuerdo con el libro primero del Código Contencioso Administrativo que regula las actuaciones de la administración. En conclusión, la acción instaurada es improcedente ante la existencia de otro mecanismo judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 66001-23-31-000-2004-0305-01(ACU)

Actor: JORGE ALONSO GARRIDO ABAD Demandado: POLICIA NACIONAL Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el demandado contra la sentencia del 17 de junio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda

decidió lo siguiente: “Ordénase al señor Director General de la Policía Nacional, el cumplimiento del artículo 4º de la ley 232 de 1.995, conforme a los lineamientos consignados en la parte motiva de esta providencia. Para tal efecto, la mencionada autoridad deberá informar a los Comandantes de Policía y de Estación del territorio nacional, sobre el contenido de esta providencia.” (fl. 148).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2004 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda (fls. 7 a 10), el señor Jorge Alonso Garrido Abad, obrando en su propio nombre, instauró acción de cumplimiento contra la Policía Nacional con el objeto de que se ordenara la observancia de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995 y en el artículo 474 del Código Penal, en el sentido de suspender la aplicación del artículo 54 de la Ley 44 de 1993 en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio por la falta de paz y salvo para la ejecución pública de obras musicales.

Para fundamentar las pretensiones de la demanda, el actor narró los siguientes hechos: a) La Policía Nacional del Departamento de Risaralda está concediendo menos del término de 30 días señalado en el artículo 4º de la Ley 232 de 1994, para presentar el paz y salvo de derechos de autor que permite la ejecución de obras musicales en establecimientos públicos. b) El actor asegura que ante el incumplimiento de tal requisito, las autoridades de policía cierran el establecimiento en aplicación del artículo 54 de la Ley 44 de

1993, norma que considera inaplicable por haber sido derogada tácitamente por el nuevo código penal y que, además, por tratarse de una “disposición de carácter adjetivo” requiere para su aplicación de sentencia judicial debidamente ejecutoriada. c) Afirmó que dicha situación se presentó en el segundo semestre del año 2003, cuando en la ciudad de Cali fue cerrado el establecimiento denominado “La Tienda de Beto”.

2. Intervención del demandado El apoderado del Comando de la Policía Nacional del Departamento de Risaralda solicitó que fueran desestimadas las pretensiones de la demanda (fls. 16 a 26).

En primer lugar, explicó en qué consiste el derecho de autor comprendidos los aspectos patrimonial y moral, precisando que dentro del primero se encuentra la ejecución pública de las obras, la que debe ser autorizada por el titular del derecho y cuya cobranza en Colombia corresponde a las entidades Sayco y Acinpro. En segundo lugar, señaló que los usuarios deben obtener la autorización que se ha denominado “paz y salvo de derechos de autor”, contemplada principalmente en la Ley 232 de 1995 que establece los mecanismos administrativos para la protección jurídica de tales derechos y que otorga facultades de intervención a la Policía Nacional con ése objeto mediante un procedimiento igualmente determinado por la ley. También indicó que la acción de cumplimiento no es la vía procedente para presentar reclamaciones relacionadas con derechos de autor, pues en los artículos 242 y siguientes de la Ley 23 de 1982 se encuentra prevista la acción civil como el mecanismo judicial adecuado para esos asuntos, razón por la que los

propietarios que se crean lesionados en sus derechos pueden presentar sus argumentos de defensa ante las autoridades administrativas y judiciales competentes. Finalmente, solicitó que a la demanda instaurada se le impartiera el trámite de la acción de tutela.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 17 de junio de 2004 (fls. 139 a 148), accedió a las pretensiones de la demanda ordenando el cumplimiento del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, con apoyo en el siguiente razonamiento: a) Como primera medida, consideró que la acción de tutela no era el mecanismo adecuado para el caso concreto, porque no se advertía vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno. b) Estimó que la acción civil aludida por el demandado tampoco era la vía judicial procedente, porque la misma está diseñada para discutir la existencia del derecho del autor a recibir la remuneración por la ejecución de su obra. c) Con base en las pruebas aportadas, concluyó que la entidad demandada había incurrido en el incumplimiento de la norma antes citada, pues otorgaba menos de los 30 días a los que se refiere tal disposición para obtener el paz y salvo de derechos de autor. Al respecto también manifestó que el cierre definitivo de los establecimientos estaba condicionado al transcurso de los 2 meses señalados en la norma, sin que el obligado hubiera cumplido con el requisito, y que ésa circunstancia era una conducta típica penal.

4. La impugnación Como razones de la impugnación, el apoderado del demandado reiteró todos los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fls. 152 a 157).

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social

y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El caso concreto El demandado, en la impugnación, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, en la que se declaró el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, lo cual se traduce en la aplicación de los términos y procedimientos establecidos en ésa norma, en cuanto a la falta de acreditación del

pago de los derechos de autor por parte de quienes ejecutan públicamente obras musicales. La Sala accederá a la petición del impugnante, por las razones que se exponen a continuación: La protección a la propiedad intelectual goza de rango constitucional, pues en el artículo 61 de la Carta Política se consagró como un deber del Estado. Dentro de ése marco de garantías, la Ley 23 de 1982, o ley “sobre derechos de autor” establece en el artículo 1º que: “Los autores de obras literarias, científicas y artísticas gozarán de protección para sus obras en la forma prescrita por la presente ley y, en cuanto fuere compatible con ella, por el derecho común”. En materia de derechos de autor se encuentran junto con las disposiciones referidas, la Ley 44 de 1993, la Decisión Andina 351 de 1993, el Decreto 0162 de 1996, y el Convenio de Berna aprobado para Colombia por la Ley 33 de 1987. La violación a los derechos de autor también está tipificada como delito, en el capítulo único del título VIII, entre los artículos 270 y 272 del Código Penal, en cualquiera de las modalidades prescritas en la ley. Entre las diferentes formas de protección de tales derechos está la prohibición de ejecutar las obras musicales sin autorización del titular del derecho, y el alcance de la expresión “ejecución pública” se encuentra explicado detalladamente en la Ley 23 de 1982. Aparejado con aquélla prohibición, está la obligación a cargo de los diversos usuarios de cancelar lo correspondiente a la utilización de las obras musicales cuando éstas se ejecuten o comuniquen públicamente, cuyo recaudo compete a la

Sociedad de Autores y Compositores de Colombia “Sayco”, y a la Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos “Acinpro”, bajo la vigilancia de la Dirección Nacional del Derecho de Autor.2 En relación con aquélla modalidad de protección, la Ley 232 de 1995 “por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”, incluyó en el artículo 2º dentro de los requisitos que éstos deben observar, los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida en cuanto aquellos en los que se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago por derechos de autor. El artículo 3º ibídem autoriza a las autoridades de policía para verificar ése y los demás requisitos en cualquier tiempo, mientras que el artículo 4º establece a cargo del alcalde o quien reciba la delegación, el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento, con observancia de los lineamientos señalados en el Código Contencioso Administrativo. El último de los referidos preceptos -que corresponde a la norma cuyo cumplimiento ordenó el a quoes del siguiente tenor: “Artículo 4º. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2º de esta Ley, de la siguiente manera: 2 Resolución No. 001 del 17 de noviembre de 1982, para Sayco; y, Resolución No. 002 del 24 de diciembre de 1982, en cuanto Acinpro.

1. Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con

los requisitos que hagan falta.

2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendarios.

3. Ordenar la supresión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de ley.

4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible.” En consonancia con la norma transcrita, el artículo 54 de la Ley 44 de 19933 indica que las autoridades de policía harán cesar la actividad ilícita mediante la suspensión de la actividad infractora, la incautación de los ejemplares ilícitos, y el cierre inmediato del establecimiento y la suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento.

De manera que las autoridades de policía constituyen un apoyo fundamental para lograr el cumplimiento real y efectivo de las normas relativas a la protección de derechos de autor. Ahora bien, retomando el contenido del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, se observa que la norma es clara en cuanto el procedimiento que debe seguir la Policía frente al incumplimiento de alguno de los requisitos a cargo de los establecimientos de comercio, particularmente el que interesa al caso concreto. Las previsiones contenidas en la disposición son consecuenciales, esto es, su aplicación depende del desacatamiento de la que le antecede; así, no puede

imponerse la multa a la que se refiere el numeral segundo sin haberse realizado el requerimiento y otorgado el plazo descrito en el numeral primero; de la misma forma, la actuación más grave consiste en el cierre definitivo del establecimiento de comercio. Descendiendo al caso concreto, el actor pretende que se ordene a la Policía Nacional en el Departamento de Risaralda que se ciña a los parámetros anteriormente explicados, cuando realice la verificación confiada por la ley en 3 Este artículo en particular no fue derogado por el artículo 474 de la Ley 599 de 2000, pues el fenómeno ocurrió respecto de las normas que consagraban prohibiciones y mandatos penales. cuanto a la protección de los derechos de autor por parte de los establecimientos públicos que ejecuten públicamente obras musicales, haciendo énfasis en la afirmación según la cual la autoridad demandada desconoce el procedimiento indicado en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995 en tanto otorga un plazo menor a 30 días para acogerse al deber legal de pago por derecho de autor, y ordena el cierre del establecimiento sin agotar las etapas previas a ésa sanción. De acuerdo con aquello, a través de esta acción no es posible acceder a las súplicas de la demanda, pues conforme con el análisis que antecede, existe un procedimiento administrativo consagrado en la ley que la Policía Nacional está en la obligación de atender en todos los casos, y ante su desconocimiento, los afectados pueden impugnar los actos administrativos que hayan sido proferidos dentro del respectivo trámite a través de los recursos de la vía gubernativa, teniendo en cuenta que la misma disposición invocada en la demanda advierte

que el procedimiento se seguirá de acuerdo con el libro primero del Código Contencioso Administrativo que regula las actuaciones de la administración. Por manera que, en el evento en que la decisión de tales recursos continúe siendo contraria al interesado, éste puede demandar los actos ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A. Además, es importante resaltar que el tribunal de instancia encontró acreditado que la entidad demandada no seguía el procedimiento señalado en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, con base en sólo cuatro comparendos y dos informes de visita (fls. 4, 5, 123, 124, 125, 126, 127 y 128) levantados por la Policía Nacional en Risaralda dentro de diligencias en establecimientos comerciales por falta de pago de derechos de autor, cuando a tal conclusión sólo podría llegarse conociendo todas las actuaciones adelantadas por dicha autoridad. También es relevante destacar que, al parecer, el a quo no tuvo en cuenta la certificación expedida con ocasión de este proceso por el Comandante de la Estación de Policía en Pereira, según el cual desde el 2001 hasta la fecha (23 de febrero de 2004) no había sido cerrado ningún establecimiento por concepto de no pago de ejecución pública de obras musicales (fl. 99). Así las cosas, como quiera que no es posible asegurar que el Comando de la Policía Nacional del Departamento de Risaralda está desconociendo en forma absoluta y permanente los lineamientos creados para ejercer sus labores de apoyo a la protección a los derechos de autor en cuanto a la acreditación del pago

por la ejecución de obras musicales, en todos los trámites adelantados hasta la fecha y en los que realice en el futuro, cualquier orden de cumplimiento sería imprecisa y abstracta, contrario al carácter claro y expreso del que deben gozar las normas y los actos administrativos cuya observancia se pretenda por esta vía. Pero aún en el caso en que la pretensión se contrajera a una situación aislada, en cada caso particular el interesado cuenta con mecanismos administrativos y judiciales para controvertir las decisiones de la autoridad, por lo que la acción instaurada sería improcedente al acaecer la causal contemplada en el inciso segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. Sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento por existir otro mecanismo judicial idóneo y eficaz, la Sala se ha pronunciado reiteradamente en los siguientes términos: “La causal de improcedencia en comento imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario; es decir, su ejercicio no puede suplir las acciones, recursos, procedimientos y trámites idóneos y eficaces legalmente preestablecidos, para lograr que el asunto se tramite con prelación sobre cualquier otro, como lo dispone el artículo 11 de la Ley 393 de 1997. “Lo contrario desbordaría el derrotero señalado por el legislador, y convertiría a la acción de cumplimiento en un medio a través del cual sería posible discutir toda suerte de discrepancias, so pretexto de solicitar el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo.”4 En un caso similar al presente en tanto se solicitaba el cumplimiento de normas en

abstracto, y también era improcedente la acción por existir otro mecanismo judicial, la Sala expuso el siguiente criterio: “Sin embargo, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, puesto que el actor pretende que a la entidad demandada se ordene el cumplimiento de las normas en forma generalizada, lo cual implicaría tener por demostrado que aquélla ha omitido en todos los casos la etapa probatoria antes de declarar infracciones e imponer sanciones. 4 Véase, entre muchas otras: Consejo de Estado. Sección Quinta. Expediente ACU-1756, sentencia del 1º de abril de 2004. “Si bien es cierto que con la demanda fueron aportados documentos relacionados con unos cuantos trámites, de ellos no puede concluirse que ésa situación se esté presentando en la totalidad de los procesos que adelantan las inspecciones de tránsito. “Además, si lo que pretendiera el actor fuera exponer una situación propia o ajena en particular, la acción sería improcedente, pues la ley previó un procedimiento administrativo que debe seguirse en tratándose de infracciones a las normas de tránsito, por lo que las irregularidades que éstas cometan durante el trámite deben ser subsanadas en los trámites respectivos a través del ejercicio de los recursos y en los términos que señaló la misma ley, y en caso en que la decisión de la administración continúe siendo contraria a los intereses del infractor luego de resolverse los recursos, éste puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.”5 En conclusión, la acción instaurada por el señor Garrido Abad es improcedente ante la existencia de otro mecanismo judicial, y por esa razón, la Sala revocará la

decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia del 17 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En su lugar, se dispone: RECHAZASE por improcedente la acción de cumplimiento instaurada por el señor Jorge Alonso Garrido Abada, contra la Policía Nacional. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA 5 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 29 de julio de 2004, expediente ACU-0989.

DARIO QUIÑONES PINILLA