CE-66001-23-31-000-2006-00766-01(18477)-2014

ACCION DE NULIDAD / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / TEORIA DE LOS

MOTIVOS Y FINALIDADES / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO PARTICULAR / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

SUBJETIVO / ACTO QUE DISTRIBUYE Y FIJA EL PROCEDIMIENTO TECNICO

EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION / SENTENCIA INHIBITORIA /

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / LEGITIMACION EN LA CAUSA

POR ACTIVA FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 139 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 95 NUMERAL 9 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 363 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 2 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 18 / LEY 388 DE 1997 –

ARTICULO 38

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia excepcional de la acción de simple nulidad contra actos particulares y concretos se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sala Plena, de 29 de octubre de 1996, Exp. CE-SP-EXP1996-NS404A, M.P. Daniel Suárez Hernández y; de 4 de marzo de 2003, Exp. 11001-03-24-0001999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Ureta Ayola NORMA DEMANDADA: ACUERDO 012 DE 2005 CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA (No anulada) / RESOLUCION 1268 DE 2006 (No anulada) / RESOLUCION 1801 DE 2006 (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 66001-23-31-000-2006-00766-01(18477)

Actor: ORGANIZACIÓN IUSTICE COLOMBIA

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA – RISARALDA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia del 3 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decidió: “1. Decláranse no probadas las excepciones de inepta demanda e indebida acumulación de pretensiones propuestas por la entidad demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Declárase inhibida la Corporación para resolver de fondo la pretensión

(sic) declaratoria de nulidad de las resoluciones Nos. 1268 de 2006 “Por la cual se asignan unas contribuciones de valorización definitivas para la construcción del Plan de Obras 2005-2007” y de la Resolución 1801 de 2006,

mediante la cual se modificó la anterior.

3. Niéganse las súplicas de la demanda.

(…)” ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS – Mediante el Acuerdo 012 de 2005, el Concejo Municipal de Pereira ordenó la ejecución del plan de obras del municipio mediante el sistema de la contribución de valorización. – El Alcalde de Pereira, mediante la Resolución 1268 del 14 de julio 2006, asignó “unas contribuciones de valorización definitivas para la construcción del plan de obras 2005-2007, ordenado mediante Acuerdo 12 de 2005 expedido por el Concejo Municipal”. (Fl. 406 c. 1-1) ANTECEDENTES PROCESALES LA DEMANDA La Organización Iustice Colombia, mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: “”Se solicita la declaratoria de nulidad:

1. Del acuerdo No. 012 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Pereira mediante el cual se aprueba el plan de Obras 2005-2007 para su financiación mediante contribución de valorización y los actos.

2. La Resolución 1268 de 2006 mediante la cual se hizo la asignación de las contribuciones de valorización para la construcción del plan de obras 20052007 así como de la Resolución 1801 de 2006 mediante la cual se modificó la anterior.

Se aclara que la acción es de simple nulidad, por tanto téngase como no solicitado toda petición tendiente a la obtención de indemnización o restablecimiento del derecho dado que no es pretensión de los demandantes obtenerla. El objeto de la demanda es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, la defensa del orden jurídico, la legalidad de un acto de

contenido general que conforme con la sentencia citada de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de Octubre de 1996, es dable su trámite por el alcance de la afectación, en cuanto los actos administrativos demandados corresponden a la realización de obras a financiarse a través de una valorización de beneficio general que implican la afectación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pereira, el Plan de Desarrollo del Municipio, el Plan de inversión aspectos que tiene como causa jurídica la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 entre otras disposiciones citadas en el cuerpo de la demanda (…)”1 La demandante invocó como violados el Decreto 1604 de 1966; los artículos 18, 28 y 38 de la Ley 388 de 1997; los artículos 338, 13, 95-9 y 294 de la Constitución Política y, el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos.  CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante indicó que mediante el Acuerdo 18 de 2000, y conforme con la Ley 388 de 1997, se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de 1 La demandante corrigió la demanda mediante escrito del 6 de diciembre de 2006. (fl. 460 y 461 c.p.) Pereira, y se previó un plan de ejecución de corto, mediano y largo plazo, con el fin de garantizar el desarrollo planificado de la ciudad. Sostuvo que mediante el Acuerdo 12 de 2005, el Concejo Municipal de Pereira aprobó el plan de obras y su financiación mediante la contribución de valorización por beneficio general, y fijó un área de citación que no corresponde a la relación

beneficio/obras base para la fijación de la contribución, conforme con el Decreto 1604 de 1966. Indicó que las obras señaladas en el Plan de Obras 2005-2007, aprobadas en el Acuerdo 12 de 2005 y la Resolución 1268 de 2006, no estaban previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante el Acuerdo 18 de 2000, vigente al momento de la aprobación del plan de obras, ni en el plan de desarrollo 2004-2007, ni en el plan de inversiones. Sostuvo que la Secretaría de Planeación del Municipio de Pereira certificó las obras que estaban incluidas en el plan de ordenamiento territorial y en el programa de ejecución. Sin embargo, añadió, lo certificado no guarda correspondencia con el contenido del plan de ordenamiento territorial. Adujo que según el artículo 18 de la Ley 388 de 1997, el plan de ordenamiento territorial contiene un programa de ejecución que define, con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal. Precisó que la ejecución del plan de ordenamiento territorial es de carácter obligatorio, conforme con el artículo 18 de la Ley 388, para garantizar el desarrollo planificado de las obras. Adujo que el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Pereira, conforme con la Ley 388 de 1997, estableció “la vigencia de manera que en relación con los sistemas estructurantes por ser parte del componente estructural no podían ser objeto de modificación en el contenido estructural antes de 3 períodos constitucionales de la administración municipal y en el contenido urbano de mediano plazo dos períodos constitucionales de administradores municipales.”

Dijo que el Acuerdo 12 de 2005 viola la Ley 388 de 1997 porque incluyó obras que no están programadas en el plan de ordenamiento territorial y que no hacen parte de la malla vial. Añadió que el plan de obras rompe el orden en el desarrollo de la ciudad, al excluir obras prioritarias y al incluir otras que no contribuyen desde el interés general a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad y que benefician a un sector localizado. Sostuvo que la administración municipal violó el principio de igualdad tributaria al otorgar un tratamiento diferencial no justificado a los sujetos pasivos de la contribución, pues ordenó la exclusión de la zona de influencia de los predios que se encuentran en el área del centro y los predios del sector de Samaria y El Poblado, no obstante que esos predios están dentro del área de citación. Esto, a su juicio, violó los artículos 294 y 13 de la Constitución Política, y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Precisó que el municipio excluyó el centro de la ciudad del área de citación porque “el sector históricamente, ha llevado a cuestas el pago de gran parte de las contribuciones decretadas en el pasado y le han permitido a la ciudad alcanzar su desarrollo sobre la base de que han sido altamente beneficiados por el hecho de hacer parte del gran conglomerado que es Pereira, y no han contribuido al esfuerzo general de desarrollo, con notables excepciones.” Igualmente, dijo que el municipio excluyó los barrios Samaria y El Poblado porque estaban situados en estratos 1 y 2, y porque el municipio había realizado fuertes inversiones viales en el sector, lo que llevaría al erario a una gran inversión

adicional al asumir las exoneraciones. Indicó que el Acuerdo 12 de 2005, al establecer las áreas de beneficio, no tuvo en cuenta el factor distancia y acceso a la obra, necesario en el proceso para la determinación del beneficio, condición fundamental para la contribución, conforme lo dispone el artículo 338 de la Constitución Política. Dijo que el Acuerdo 12 de 2005 aprobó, bajo el concepto de valorización por beneficio general, un plan de obras que, por sus características, tiene un beneficio local, y que, contrario a lo establecido, el costo debe ser asumido por los propietarios de los predios conforme con el beneficio que se derive de las vías en el respectivo sector. Aseveró que el estudio de citación integra en el área predios que no reciben beneficio de las obras, ni tiene correlación con el beneficio, como es el caso del sector ubicado en la vía Cerritos, respecto a la pavimentación de las vías en el barrio Corales, la pavimentación de vías del barrio Belmonte y, a su vez, los habitantes del sector El Jardín, respecto a vías como el acceso al Colegio La Salle, la vía Idema Nuevo Sol, la conexión de los barrios Guayacanes-El Cardal, ni con la integridad de las zonas a ejecutar. Adujo que el estudio de prefactibilidad, base para la fijación del área de citación, carece de un soporte técnico que sustente su delimitación y el beneficio real de los sectores para la determinación de la zona de influencia. Agregó que la contribución carece de legitimidad sustancial por ausencia de sustento técnico y prueba del beneficio. Indicó que la capacidad de pago de la contribución se determinó con base en un

estudio socioeconómico que tomó una muestra que representa el 1.4% de la población, y con base en esa muestra dedujo la capacidad de pago, y que generalizó el resultado a toda la población. Sostuvo que “el investigador incurre entonces en una falacia por generalización al aplicar el resultado de la encuesta realizado al grupo que constituye solo una parte del universo, obteniendo una conclusión que no corresponde a la realidad. Se pregunta quiénes son los que realmente en la ciudad tienen los excedentes que registra la relación ingreso y egresos? Puede afirmarse que el resultado tiene legitimidad sustancial para la determinación del tributo?” Dijo que en el estudio de factibilidad, base para la determinación de la contribución, se excluyó el factor ríos y quebradas determinado por el concejo municipal como zona de protección, el que requiere de una valoración especial y que afecta el monto de la contribución. Adujo que si bien el Acuerdo 012 de 2005 definió las obras de interés general, también definió parámetros de orden cualitativo que deben ser observados, cuya realización requiere la ejecución apropiada de estudios técnicos que permitan, desde la aplicación del método, garantizar el cumplimiento de los principios y valores constitucionales. Violación del Decreto 1604 de 1966, Ley 25 de 1921 y el Decreto 868 de 1956 Dijo que mediante el Decreto 1604 de 1966 la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público y general. Que de acuerdo con el artículo 9 del decreto, el monto total distribuible en contribuciones de valorización por una obra está integrado por dos factores a saber: el costo de la obra y el

beneficio que esta produce. Precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que el sistema y el método para determinar la contribución de valorización están integrados por los siguientes elementos: a) costo total de la obra (inversión más imprevistos); b) el beneficio que la obra produzca en los inmuebles que han de ser gravados; c) la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados y, d) razones de equidad. Sostuvo que de acuerdo con los planos correspondientes a la zona de citación, la ubicación de las obras, el estudio de factibilidad y el plan de obras, desde el punto de vista material no generan un beneficio general y, por consiguiente, no es dable la ejecución mediante la contribución de beneficio general, teniendo en cuenta el beneficio local que corresponde de acuerdo a la ubicación y naturaleza de las obras. Violación del artículo 338 de la Constitución Política Dijo que la obligación de pagar una contribución de valorización tiene como causa el beneficio que un predio recibe como consecuencia de la realización de una obra pública, pero ese beneficio no se mira aisladamente sino en relación con el costo de la obra, que incluye “todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.” Sostuvo que el beneficio es un concepto cuantificable que no puede ser teórico, por cuanto la contribución no se causa por la simple realización de una obra sino por la valorización que la obra produzca en los inmuebles. Por ello, agregó, en ningún caso la contribución asignada a un predio puede ser superior al beneficio

que reciba o haya de recibir el contribuyente con la realización de la obra. Indicó que en la sentencia C-144 de 1993, la Corte Constitucional dijo que la determinación legal del sistema y del método debe mirarse en cada caso concreto, es decir, según la naturaleza del servicio, si se trata de la determinación de la tarifa de una tasa, y según la clase de obra, servicio o función pública que se financie con la contribución. Violación de los artículos 95-8 y 363 de la Constitución Política Indicó que de estas disposiciones se desprende la regla de la justicia tributaria, consistente en que la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos gravados. Adujo que “[L]a actuación descrita en estos términos constituye un derecho de fundamental aplicación en el Estado Social de Derecho como es el derecho a la justicia y la equidad en el tributo cuando la definición de la obligación tributaria se hizo sobre la base de un estudio que no tiene una base técnica que conduzca a evidenciar la consideración particular del beneficio individual de los beneficiarios incluidos como sujetos de la contribución con la obra, lo que da lugar al incumplimiento de la obligación del mandato constitucional, según el cual todas las personas tienen el deber de contribuir con las cargas del Estado, en justicia y equidad.” Violación de los artículos 2, 18 y 38 de la Ley 388 de 1997 Precisó que el artículo 2 de la Ley 388 de 1997 establece los principios en los que se fundamenta el ordenamiento territorial a saber: la función social y ecológica de la propiedad; la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Dijo que el artículo 38 de la Ley 388 consagra el concepto de reparto equitativo de cargas y beneficios en desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas y los planes de ordenamiento territorial. Sostuvo que si las zonas de citación no tienen un soporte técnico que las sustente, las obras, por sus características, ubicación, servicio, naturaleza y clasificación, tienen un beneficio localizado para un determinado sector y, por el contrario, tal como está demostrado en los documentos, no existe el beneficio general que sustenta la valorización.  CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado judicial del Municipio de Pereira contestó la demanda en los siguientes términos: Dijo que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el mandato del artículo 338 de la Constitución Política se traduce en la posibilidad que tienen las autoridades administrativas de fijar las tarifas de la contribución de valorización, siempre y cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de reparto. Que mediante el Acuerdo 12 de 2005, el Concejo Municipal de Pereira ordenó la ejecución de ciertas obras mediante el sistema de la contribución de valorización, y en el artículo 2, numeral 2.1., fijó la zona de citación. Que en el artículo 6 se facultó al Alcalde del municipio para elaborar los estudios de factibilidad, la expedición y aprobación de los cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones a pagar por los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiados con las obras, aplicando el método de los factores de beneficio

señalado en el literal e) del artículo 3 del Acuerdo 122 de 1998, consistente en la distribución con base en coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras. Que el artículo 9 del Acuerdo 12 de 2005, en relación a las exenciones, dispuso: “exenciones: Exclúyase del cobro del sistema de contribución por valorización para el plan de obras enunciadas a los estratos 1 y 2 de la zona de citación, los inmuebles de propiedad de las iglesias, congregaciones o sinagogas reconocidas por el Estado colombiano dedicadas exclusivamente al culto; los predios de propiedad del Municipio de Pereira; los predios de entidades públicas destinados a colegios, escuelas, puestos de salud, hospitales, los predios de las entidades sin ánimo de lucro dedicadas al socorro público que demuestren por lo menos 10 años de existencia, las casetas de acción comunal, predios sin construir destinados a vivienda de interés social por el anterior fondo de Vivienda Popular o por el Municipio de Pereira. Parágrafo 1. En el sector rural se aplicará la exoneración de que trata el presente artículo a los predios ubicados en los centros poblados, fincas y viviendas dispersas, que pertenezcan a los estratos 1 y 2 de acuerdo a la estratificación vigente en el Municipio de Pereira, previa certificación de la Secretaría de Planeación Municipal. Parágrafo 2. Aquellas personas propietarias de más de un predio dentro de la zona de citación, no será objeto de exoneración. Tampoco se exoneran

los predios sin construir, ni aquellos predios dedicados exclusivamente a actividades comerciales, industriales o de servicios. Igualmente los condominios y parcelaciones. Parágrafo 3. Debe entenderse que la contribución de valorización que corresponde a los estratos 1 y 2 y a los demás predios que son objeto de exención en este acuerdo, será asumida por el municipio de Pereira, de conformidad con el inciso 1 del artículo 53 del Acuerdo 122 de 1998.” Que el Alcalde del Municipio de Pereira, en cumplimiento de las facultades otorgadas por el concejo municipal en el artículo 6 del Acuerdo 12 de 2005, celebró el contrato de consultoría 993 del 12 de septiembre de 2005, para la realización del estudio de factibilidad para recuperar por el sistema de la contribución de valorización la construcción del plan de obras decretado por el Acuerdo. Que producto del estudio de factibilidad elaborado se expidió la Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, mediante la que se asignó la contribución de valorización con destino a la construcción del plan de obras 2005-2007, ordenado en el Acuerdo 12 de 2005. Que los instrumentos de planeación del municipio son el programa de gobierno, el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial. Y los instrumentos de planificación del territorio son los planes de ordenamiento territorial, los planes parciales, los programas de ejecución y las unidades de actuación urbanística. Que el programa de ejecución define, con carácter obligatorio, las actuaciones que serán ejecutadas durante el período de la Administración Municipal, señala las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. Que este se integra al plan de inversión, y en él se definen

los programas y proyectos de infraestructura de transporte y de los servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período constitucional del alcalde, se localizan los terrenos necesarios para la vivienda de interés social y las zonas de mejoramiento integral y se determinan los terrenos de desarrollo y construcción prioritaria. Que en el caso en estudio, en el año 2000 se expidió el plan de ordenamiento territorial de Pereira (Acuerdo 18), en el año 2004 se expidió el plan de desarrollo 2004-2007 “Trabajando Unidos con la Gente y para la Gente”, compuesto de tres ejes estratégicos: Pereira convive, Pereira incluye y Pereira compite. Que aunque en el plan de desarrollo 2004-2007 se estableció un plan de construcción de ciertas vías, las exigencias de la ciudad de Pereira en los dos últimos años para dar respuesta a su vocación comercial, turística e industrial hacen que éstas sean predominantes. Que todas las obras emprendidas están contempladas en el POT, sólo que de acuerdo a las prioridades unas se desarrollan y otras no. Que en el plan de desarrollo 2004-2007 se señalaron cuáles eran las prioridades, las entidades responsables y los recursos respectivos para la ejecución de 8 kilómetros de vía, para lo cual se propuso un plan de inversión de 27.325 millones. Que las obras se traducen en los proyectos 71 y 400, debidamente inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de la Secretaría de Planeación Municipal, registrados para la vigencia 2006 por las Secretarías de Infraestructura y Hacienda. Que las exenciones tributarias otorgadas con fundamento en criterios de

razonabilidad, justicia y equidad hacen parte del ejercicio de la función de administrar los recursos de las entidades territoriales. Que de ahí que, en aras de preservar el principio de la función social de la propiedad, se proteja a los estratos 1 y 2 de la población, y el municipio asuma directamente el costo. Que es inexacto que se haya omitido el factor distancia, pues en cumplimiento del artículo 6 del Acuerdo 12 de 2005, la liquidación del gravamen se realizó con fundamento en factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras. Que entre los factores aplicados está el beneficio, el que representa los cambios o mejoramientos en los usos del suelo, cambios que determinan un mayor valor de los inmuebles, pues eleva el nivel de vida de la comunidad y produce un mejoramiento del entorno o genera un beneficio general que representa un bienestar en toda la comunidad. Que no es cierto que haya una valorización de beneficio general, pues muchos sectores no hacen parte del área de influencia de las obras. Que la actora confundió los términos, pues sí hay un beneficio general, para toda la ciudad, y existe un cobro que cubre predios en la medida en que se amplíe la zona de influencia. Que no es cierto que no exista soporte técnico, pues hay un estudio de factibilidad de las obras y su cobro por valorización, aportado por la demandante. Que en éste se analizan las zonas sujetas al cobro, consultando la situación socioeconómica de los destinatarios. También tuvo en cuenta, como punto de partida, el nivel de

ingresos que muestra el estrato, asignando un mayor puntaje al estrato 6, disminuyendo para cada uno hasta asignar a los estratos exonerados la calificación de 0.5. Que en el plan de obras 2005-2007 se logró minimizar los costos de administración de manera ejemplar, de tal modo que bordean el 3%, cuando de acuerdo con los parámetros legales, se puede incrementar hasta en un 30%, lo que evitó una cuantía mayor a distribuir. Que en el caso en examen se advierte la ausencia de formulación, en debida forma, de las normas violadas y del concepto de la violación, pues en las razones aducidas por la demandante no se refleja con claridad en qué consiste la violación de los preceptos legales y constitucionales. Que los argumentos del demandante son una simple apreciación subjetiva que riñe con las interpretaciones que sobre el tema han hecho la jurisprudencia y la doctrina. Propuso las siguientes excepciones: Inepta demanda por indebida escogencia de la acción: Que la acción incoada por la demandante (nulidad simple) no es la pertinente para solicitar la devolución de las sumas pagadas por contribución de valorización. Que la parte actora debió iniciar la acción de nulidad simple contra el Acuerdo 12 de 2005 y la de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1268 de 2006, según los fines y motivos que se persiguen con cada uno de estos actos. Indebida acumulación de pretensiones: Que la demandante debió pedir “la nulidad de ambos actos administrativos, pero no la una y la otra, pues ambas

persiguen objetivos distintos. La nulidad, que el acuerdo quede sin efecto alguno, y la devolución de las sumas canceladas por los contribuyentes, no busca que el acto quede sin efecto alguno, o sea la resolución, sino que por el contrario, se acepta el gravamen o la contribución impuesta y la causa generadora, pero se le pide a la Administración que revise la liquidación porque no se está de acuerdo con ella, pero sin que se busque la cesación de los efectos de la resolución a futuro.” LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda se declaró inhibido para resolver la pretensión de nulidad de las Resoluciones 1268 y 1801 de 2006 y negó las demás súplicas de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: Declaró no probadas las excepciones propuestas por el municipio demandado, porque la parte actora corrigió la demanda y precisó que la acción impetrada era la de simple nulidad, y desistió de la pretensión de la devolución de la contribución de valorización No obstante, precisó que la acción de nulidad simple no procede contra actos de contenido particular, como es el caso de las Resoluciones 1268 y 1801 de 2006, mediante las que se asignó o se hizo el reparto de las contribuciones de valorización a los propietarios o poseedores de los predios ubicados en la zona de citación descrita en el numeral 2.1. del artículo 2 del Acuerdo 12 de 2005. Concluyó que la pretensión de nulidad de las Resoluciones 1268 y 1801 de 2006 no puede acumularse con la pretensión de nulidad del Acuerdo 12 de 2005, pues

los primeros actos administrativos son de contenido particular y el segundo de contenido general. Dijo que la indebida acumulación de pretensiones no tenía la aptitud suficiente para evitar un pronunciamiento de fondo sobre el Acuerdo 12 de 2005. En aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la teoría de los motivos y las finalidades, se inhibió de pronunciarse sobre la pretensión de nulidad de las Resoluciones 1268 y 1801. Dijo que a pesar de que en el acápite de normas la demandante citó la violación del Decreto 1604 de 1966, la Ley 25 de 1921 y el Decreto 868 de 1956, en el concepto de la violación sólo aludió al artículo 3 de la Ley 25 de 1921 y a los artículos 1, 2 y 9 del Decreto 1604 de 1966. De tal manera que, añadió, el análisis de los actos administrativos acusados recaía únicamente sobre dichas normas y conceptos desarrollados. A partir de cierta sentencia del Consejo de Estado, sobre la valorización por beneficio general, concluyó que no se violaron las disposiciones invocadas como violadas, pues “no se logra inferir en qué consiste la presunta vulneración que se predica de los citados artículos, por lo que no puede haber lugar al análisis del cargo de ilegalidad así formulado.” Sostuvo que el Acuerdo 12 de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, en uso de las atribuciones otorgadas, entre otros, por el Decreto 1604 de 1966, ordenó la ejecución de ciertas obras mediante el sistema de la contribución de valorización, es decir que, concretó un gravamen sobre la propiedad raíz con

amplio fundamento constitucional y legal. Indicó que la conveniencia o necesidad de adoptar el plan de obras del Municipio de Pereira, descritas en el Acuerdo 12 de 2005, mediante el sistema de contribución por valorización, no vulnera el artículo 9 del Decreto 1604, la Ley 25 de 1921 o el Decreto 868 de 1956, pues, como lo dijo el demandante, al momento de ejecutarse alguna obra de interés público que beneficie la propiedad inmueble, el propietario deberá pagar una contribución de valorización que tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que la obra produzca y mediante un procedimiento para la distribución de la contribución en los predios beneficiados, para determinar la cuantía de la contribución, tal y como lo dispone el artículo 2-2.1 del acuerdo acusado y las resoluciones 1268 y 1801 de 2006. Que el municipio de Pereira tiene razón cuando afirma “que no es acertada la afirmación de la nulidiscente en cuanto a que haya una valorización de beneficio general, pues muchos sectores no hacen parte del área de influencia de las obras, ya que como se dijo anteriormente por la Sala, de los actos administrativos acusados se colige que el cobro de valorización recae sobre los predios beneficiados, ubicados dentro del área de influencia de las obras, de conformidad con los factores técnicos establecidos en el literal e del artículo 3 del acuerdo 122 de 1988.” En cuanto a la violación del artículo 338 de la Constitución Política, consideró que esta disposición no consagró