CE-66001-23-31-000-2008-00020-01(18737)-2013

CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Los Acuerdos Municipales deben contener los elementos esenciales, método y grado de participación de los propietarios de los predios Mediante el Acuerdo Nº 122 de 1998, el Concejo del Municipio de Pereira fijó los parámetros y procedimientos tendientes a permitir la ejecución de obras de interés público a través de la contribución por valorización, entendida como la compensación por el beneficio que se obtiene como consecuencia de la realización de una obra de interés público. En ese sentido, dicha norma determinó los elementos esenciales del tributo, así: (i) sujeto activo: el municipio de Pereira; (ii) sujeto pasivo: las personas sobre las que recae la obligación de pago; (iii) hecho gravable: el beneficio que la propiedad recibe por la construcción de las obras y (iv) base gravable: el costo de las obras dentro del límite del beneficio que ella produzca. Ahora bien, con el fin de determinar el beneficio de cada uno de los predios objeto del gravamen, el acuerdo mencionado estableció el método de “los factores de beneficio”, que toma como base las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, calificándolas mediante la utilización de los siguientes factores: - Distancia y acceso a la obra. - Beneficio generado por la obra. - Características geométricas de cada inmueble. - Cambios de uso a causa de la obra. - Topografía. - Calidad de la tierra. - Situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia, además de otros factores propios de las obras a realizarse. Sobre el particular, es del caso precisar que el parágrafo del artículo 3º del citado

Acuerdo 122 de 1998, señaló que el concejo podía fijar otros factores según la naturaleza de la obra a realizarse. De otra parte y como se dijo con anterioridad, el Acuerdo Nº 122 de 1998 permitió que el Concejo fijara otros factores, en función de las características de las obras que se pretenden realizar y, en ese sentido, el acuerdo ordenador determinó, además de los factores de beneficio ya mencionados que se utilizarían para calificar las características de los predios y su vinculación con las obras del “Plan 2005-2007”, los siguientes: - Factores de uso y destinación económica.- Factores socioeconómicos, que dependen del estrato socioeconómico.- Factor topografía, para predios considerados lotes. -Factor de ríos, quebradas y zonas de protección. Así las cosas, la Sala observa que los acuerdos municipales determinaron, además de los elementos esenciales de la contribución de valorización, el método de los “factores de beneficio”, para precisar el grado de participación en el gravamen que le corresponde a los propietarios y poseedores de los predios, que hacen parte de la zona de influencia de las obras contempladas en el “Plan 2005-2007”, facultando al alcalde del municipio para que, en aplicación de dicho método, efectúe los estudios de factibilidad respectivos y expida y apruebe los cuadros de liquidación definitivos.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 122 DE 1998 – ARTICULOS 3, 11 Y 23 DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA ZONA DE CITACION EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Se debe establecer en los Acuerdos Municipales que regulan el tributo / ZONA DE

INFLUENCIA DE OBRAS EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Se puede determinar mediante factores como la movilidad, la conectividad, la prevalencia de las principales obras y los efectos valorizadores / CONTRIBIYENTE DE CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Tiene la carga de la prueba para demostrar que su predio no se encuentra dentro de la zona de influencia de las obras Ahora bien, en el caso sub examine, la Sala entra a determinar la forma en que el municipio demandado determinó la zona de influencia de las obras del Plan 2005,

2007. De la lectura conjunta de los artículos 11 del Acuerdo Nº 122 de 1998 y 2º del Acuerdo ordenador 012 de 2005, en lo relativo al concepto de “zona de citación”, se extrae que estos determinaron que dicha zona “puede” ser reducida o ampliada según lo establezcan los estudios de factibilidad o definitivos realizados por la entidad ejecutora, y una vez esto ocurra, quedará conformada la zona de influencia o zona definitiva. El numeral 2.1 del artículo 2º del Acuerdo ordenador 12 de 2005, determinó la zona de citación de las obras del Plan 2005-2007 y dentro de ésta se encontraba el predio del demandante. Así mismo, la zona de citación fue adoptada, salvo algunas diferencias en las coordenadas de la parte oriental de la misma, por el artículo 3º de la Resolución Nº 1238 del 14 de julio de 2006 que determinó la zona de influencia. (…) En el estudio de factibilidad realizado por la ejecución del contrato de consultoría, se estableció la zona de influencia de las obras, cuya determinación se dio con fundamento en los

siguientes criterios: la movilidad y la conectividad; la prevalencia de las principales obras a realizarse; los efectos valorizadores del Plan de Obras 2005-2007 y la delimitación de la zona prevista en el estudio de pre-factibilidad, que sirvió de fundamento al Acuerdo Nº 012 de 2005 para determinar la zona de citación. De lo anterior, se evidencia que la determinación de la zona de influencia se dio como resultado de las atribuciones legalmente conferidas al Alcalde Municipal por los acuerdos 122 de 1998 y 012 de 2005, previa definición de la zona de citación por parte del concejo del municipio demandado. Por lo tanto, para la Sala no existen razones para pensar que el inmueble del actor se encontraba en un área diferente a la de influencia de las obras, o que ésta fuera delimitada de una forma contraria a la normativa aplicable, máxime si se tiene en la cuenta que las estadísticas que sirvieron de fundamento para la determinación de dicha zona, y que incluían las características de los bienes y su vínculo con las obras a realizarse, en atención a su localización con respecto a éstas, no fueron desvirtuadas por el demandante sobre quien recaía la carga de la prueba.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 122 DE 1998 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA / ACUERDO 012 DE 2005 CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA METODO DE FACTORES DE BENEFICIO – Factores que determinan el beneficio reconocido por los predios objeto de contribución de valorización / CAPACIDAD DE PAGO EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION – El contribuyente debe demostrar que es contraria a la determinada en el

estudio de factibilidad / CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Es un gravamen real que se predica de la tierra y no del propietario Así las cosas, la visita individual a cada uno de los predios afectados con la realización de las obras referidas no es un requisito previsto por los acuerdos municipales citados y, por ende, no puede predicarse su incumplimiento por parte de los actos demandados, los cuales, como se dijo, se fundamentaron en el estudio de factibilidad efectuado. Ahora bien, en cuanto al beneficio que recibe el predio con la ejecución de las obras, en los folios 147 a 196 del estudio de factibilidad que sirvió de fundamento a los actos administrativos demandados, obran los factores tenidos en cuenta para determinar el beneficio aludido, dentro de los que se encuentran: la incidencia de las obras en los precios de los predios, el uso de suelos, la destinación económica de los inmuebles, los factores socioeconómicos, topográficos, de ríos y zonas de protección, de distancia y acceso, de capacidad de pago y el beneficio que se genera a nivel de movilidad y conectividad. Estas circunstancias apreciadas en conjunto no solo evidencian el cumplimiento del método de factores beneficio dispuesto en los acuerdos señalados, sino también conllevan un incremento en el valor de los predios afectados con las obras del “Plan 2005 – 2007”, pues es claro que el mejoramiento de la infraestructura vial se ve reflejado en el aumento del valor de la tierra, tema que además fue abordado en el dictamen pericial practicado, tal y como se indica a continuación. (…) En suma, se concluye que el predio del actor sí se vio

beneficiado por la realización de las obras del Plan 2005 – 2007, y que dicho beneficio fue determinado mediante la utilización del método de “los factores de beneficio”, lo cual no fue desvirtuado por el demandante y, en consecuencia, el cargo propuesto no tiene vocación de prosperidad. Lo mismo ocurre con el factor relativo a la capacidad de pago, pues el actor no demostró que éste fuera contrario a lo señalado por el estudio de factibilidad; por el contrario, habida cuenta de que la contribución por valorización es un gravamen de carácter real que se predica de la tierra y no del propietario de la misma, en la prueba pericial practicada en el proceso se demostró que el área en la que se encuentra el predio del actor está destinada a la construcción de vivienda campestre para estrato alto. Además, tampoco se encuentra demostrado en el proceso que otros predios de similares características fueran gravados en un monto inferior al del demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil trece (2013).

Radicación número: 66001-23-31-000-2008-00020-01(18737)

Actor: JORGE BERNARDO LONDOÑO GUTIERREZ

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 22 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El 7 de abril de 2005, el Concejo Municipal de Pereira aprobó el Acuerdo Nº 12, por medio del cual ordenó la ejecución de 15 obras viales por el sistema de valorización y facultó al alcalde municipal para liquidar las contribuciones a cargo de los inmuebles afectados. Mediante la Resolución Nº 1268 de 2006, el municipio de Pereira asignó el monto de la contribución por valorización a pagar por parte de los propietarios o poseedores de predios beneficiados por el “Plan de obras 2005 – 2007”, entre quienes se encontraba el demandante, a quien le correspondió la suma de $313.961.762. Contra la mencionada resolución, el actor interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución Nº 3051 del 26 de junio de 2007, en el sentido de confirmar la decisión adoptada. LA DEMANDA El demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se efectúen las siguientes declaraciones: “PRIMERO. Se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución Nº 1268 del 14 de julio de 2006 en la parte que distribuye y liquida la contribución de valorización causada por el PLAN DE OBRAS 20052007 y determina gravar con la contribución de valorización de $313.961.762 al predio “Londo Burgo” ubicado en jurisdicción del municipio de Pereira identificado la Cédula Catastral No. 000200020109000 de propiedad de mi mandante, y en la Resolución Nº 3051 del 26 de junio de 2007 que confirmó la Resolución 1263 (sic) de 2006, ambas, expedidas por la Alcaldía del

Municipio de Pereira. SEGUNDO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, en calidad del restablecimiento del Derecho, se ordene al Municipio de Pereira que suprima la distribución y el cobro por valorización sobre el predio objeto del gravamen, de propiedad de mi poderdante, y que, en consecuencia se declare que su propietario no está obligado a pagar suma alguna por concepto de esta contribución o gravamen en cuantía de $313.961.762. TERCERO.- Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene dar aplicación a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”. (Negrilla original). Invocó como disposiciones violadas, los artículos 2º, 6º, 13, 58, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política; 1º, 3º, 4º, 5º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 18 y 23 del Acuerdo Municipal Nº 122 de 19981 y 6º del Acuerdo Municipal Nº 12 de 20052, ambos expedidos por el Concejo del municipio de Pereira. Concepto de la Violación. Señaló que el Estatuto de Valorización del municipio de Pereira y el Acuerdo ordenador Nº 012 de 2005, exigen la determinación del beneficio particular de cada uno de los predios afectados, para que éstos sean objeto de la contribución por valorización. Sobre el particular, señaló que su predio no se benefició en manera alguna con las obras referidas y, por tanto, no hace parte de la zona de influencia de las mismas.

Precisó que para determinar los beneficios que reciben los predios afectados con las obras del “Plan 2005-2007”, el Acuerdo Nº 012 de 2005 estableció el método de “los factores de beneficio”, para así poder fijar las contribuciones por concepto de valorización; sin embargo, los actos demandados no aplicaron los componentes del método indicado, a pesar de que son necesarios para liquidar y cobrar el gravamen, lo cual no puede ser dejado al “sano criterio técnico de la entidad que adelantará las obras”. Al respecto, luego de citar el artículo 3º del Acuerdo 122 de 19983 que definió el método de los factores de beneficio, explicó que el artículo 6º del Acuerdo 012 de 20054 determinó que se deben tomar como base las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, pero calificando en cada uno de ellos, separadamente y mediante la utilización de factores, las respectivas características, condiciones 1 Estatuto de Valorización del municipio de Pereira. 2 “Por medio del cual se ordena la ejecución de unas obras mediante el sistema de la contribución por valorización” 3 Artículo 3º “…Los métodos que podrán ser utilizados, son entre otros, los siguientes: (…) e) Método de los factores de beneficio. Consisten en que los beneficios se determinan empleando un coeficiente numérico, obtenido con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los inmuebles. Toma como base para la distribución de las contribuciones de valorización, las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, pero calificando en cada uno de ellos, separadamente y mediante la utilización de factores, las respectivas características, condiciones individuales de los predios y su relación con la obra y los beneficios

que han de obtener con su construcción (…)”. 4 Art. 6º”Liquidación de contribuciones: facúltese al Alcalde Municipal, para elaborar los estudios de factibilidad, la expedición y aprobación de los cuadros definitivos de las contribuciones que deberán pagar los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiados por las obras aplicando el método de los factores de beneficio consagrado en el literal e) del artículo tercero del Acuerdo 122 de 1998. individuales de los predios, su relación con la obra y los beneficios que han de obtener con su construcción, lo cual no se hizo en los actos demandados. Además, enumeró los factores previstos para tal efecto así: 1.- Distancia y acceso a la obra; 2.- Beneficio generado por la obra; 3.- Características geométricas de cada inmueble; 4.- Cambios de uso a causa de la obra; 5.- Topografía; 6.- Calidad de la tierra; 7.- Situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia; 8.- otros factores dependiendo de la naturaleza de las obra. Y conforme con el artículo 6º del Acuerdo 012 de 2005, las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras5. De igual forma, expresó que el artículo 23 del Acuerdo 122 de 1998, en desarrollo del artículo 338 de la Constitución Política, señaló como requisitos previos para autorizar una obra por el sistema de contribución por valorización, la elaboración de un censo, en el que cada uno de los predios afectados debió ser individualizado para establecer con certeza: “…la distancia del predio, y acceso

del mismo a la obra, causante de la contribución, establecer el beneficio generado por la obra a ese específico predio; las características geométricas del inmueble, los cambios de uso a causa de la obra, la topografía, la calidad de la tierra, la situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia, otros factores dependiendo de la naturaleza de la obra, las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras6”. De otro lado, indicó que el predio objeto del gravamen no recibe beneficio alguno de las obras, por las siguientes razones: (i) Factor distancia: en la zona de ubicación del predio existen vías de acceso suficientes; (ii) Factor uso del suelo: las obras no determinan un cambio en su uso o explotación; (iii) Factor capacidad de pago: Las obras no inciden en generar capacidad de pago para la contribución proyectada sobre el predio; (iv) Factor valorización: Las obras no determinan el incremento en el valor del predio; (v) Factor relación del predio con las obras: ninguna de las obras tiene relación directa o indirecta con el predio. 5 Visible a folio 25del cuaderno principal. 6 Visible a folio 26 del cuaderno principal. Concluyó que como el área de influencia fue determinada sin tener en cuenta el levantamiento del censo respectivo, no se pudo establecer el beneficio del predio, concepto que al constituir el hecho gravable de la contribución por valorización hace inexistente la base gravable de la misma. En cuanto al método y al sistema, en el numeral 4º del acápite de los “Hechos” de

la demanda7, mencionó que la zona de influencia fue determinada “al arbitrio de la autoridad administrativa en detrimento del interés de mi poderdante, cuyo predio no ha recibido beneficio por el plan de obras 2005-5007” y agregó que no “se estableció de manera legal el “sistema” y la conexión “sistema – método” como garantía de los contribuyentes”. En el mismo sentido anotó que los actos demandados violaron el artículo 4º del Acuerdo 122 de 1998, sobre los “sistemas”, pues “…al no tener el sustento de los diferentes FACTORES DE BENEFICIO por no haber sido legalmente determinados conforme lo ordenado en las demás disposiciones violadas, era imposible su ponderación y por tanto no existen bases para fijar la tarifa”, lo cual, influyó en la determinación indebida de: el valor de la contribución, el hecho gravable, la base gravable, la determinación de la zona de citación y de la zona de influencia, entre otros conceptos. Por lo expuesto, adujo que los criterios para imponer el gravamen obedecieron a criterios subjetivos fundamentados en estadísticas generales, y no a los exigidos en los acuerdos municipales anotados. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se resumen a continuación: Señaló que el demandante no indicó el concepto de violación de los artículos 3º de la Ley 25 de 1921 y 1º y 2º del Decreto 1604, así como del Decreto 868 de 1996, por lo que propuso la excepción del numeral 4º, artículo 137 del Código

Contencioso Administrativo. 7 Visible en el folio 19 del cuaderno principal. Explicó que los actos acusados cuentan con el soporte técnico exigido por los acuerdos municipales respectivos, para lo cual se refirió al contrato de consultoría Nº 993 del 12 de septiembre de 2005, cuyo objeto consistió en la realización del estudio de factibilidad para efectuar, por el sistema de contribución por valorización, la construcción del “Plan de Obras 2005 - 2007”. Mencionó que el estudio de factibilidad hizo uso del método de “Factores de Beneficio” aprobado por el concejo municipal y abordó, entre otros, los siguientes elementos: uso de suelos, destinación económica de predios, factores socioeconómicos, topográficos, de ríos y zonas de protección, de distancia y acceso, de capacidad de pago y de beneficio. Señaló que la zona de influencia de las obras fue delimitada por el Concejo Municipal de Pereira mediante el Acuerdo Nº 012 de 2005, y su realización mejora el acceso a los predios afectados, lo que incide en un mayor valor de los mismos, además del evidente beneficio general para el desarrollo de la ciudad. Dijo que el factor “distancia y acceso” fue evaluado en el sub-lite, como consta en el estudio de factibilidad, al igual que el de “capacidad de pago” que se hizo dentro del estudio socioeconómico de la zona de influencia, con fundamento en encuestas y recolección de información en otras entidades. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las súplicas de la demanda al

considerar que la Resolución Nº 1268 de 2006, que asignó el monto de la contribución por valorización a los predios afectados con el “Plan de obras 20052007”, se ajustó a los Acuerdos Municipales 122 de 1998 y 012 de 2005, por las siguientes razones: Negó la excepción propuesta sobre la falta de indicación del concepto de violación de las normas invocadas en la demanda, (Art. 137 – 4 C.C.A.), al estimar que los argumentos de la misma tienen la aptitud suficiente para postular la solicitud de declaratoria de nulidad. Citó las normas invocadas como violadas y las sentencias C-155 de 20038, C525 de 20039 y C-115 de 200510, para significar que en el caso de la contribución por valorización, los concejos municipales deben fijar directamente “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables”, y autorizar a los alcaldes para fijar las tarifas, siempre y cuando el sistema y el método para definir los costos y beneficios se hayan señalado previamente en los acuerdos municipales respectivos. Entendió que la carga de la contribución depende del beneficio que la obra produzca en los inmuebles gravados, el cual está determinado por el mayor valor económico que estos bienes adquieren. En el examen del caso particular, se remitió a la jurisprudencia expedida por esa misma corporación sobre casos similares, y precisó que los actos demandados aplicaron debidamente el método de “factores de beneficio”, que toma como base para la distribución de la contribución el área de los predios, previa calificación de

diversos aspectos del bien, que deben ser apreciados en forma conjunta, tendientes a establecer sus condiciones individuales y los beneficios que han de obtenerse con las obras. En ese orden de ideas, precisó que el factor “distancia” del inmueble, respecto de las obras proyectadas, no debe analizarse en forma aislada de los demás factores de beneficio, dentro de los que se encuentran la movilidad y la conectividad que ha de lograrse con las vías planeadas, lo cual fue puesto de presente en el dictamen pericial practicado. Finalmente, explicó que frente a la indebida liquidación del gravamen alegada por el demandante no se solicitó ningún análisis en el dictamen pericial practicado dentro de la oportunidad prevista por el artículo 236-4 del Código de Procedimiento Civil, por lo que no se puede tener por establecida la violación de los procedimientos técnicos y normativos previstos para el efecto. 8 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 9 Corte Constitucional, sentencia C-525 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 10 Corte Constitucional, sentencia C115 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. RECURSO DE APELACIÓN El demandante apeló la sentencia del 22 de octubre de 2010, por las razones de inconformidad que se sintetizan a continuación: Señaló que el a-quo se equivocó al considerar que la contribución de valorización fue fijada conforme al método de “Factores de Beneficio”, porque en el estudio de factibilidad se aplicó el de “Doble Avalúo”, sin que este último fuera autorizado por

el Acuerdo ordenador Nº 012 de 2005. Además, fue aplicado de forma irregular. Sobre el particular, alegó que la “zona testigo”, referida en el estudio de factibilidad para determinar el beneficio del predio gravado, y que sirvió de fundamento de los actos acusados, no tiene ninguna similitud con las obras del “Plan 2005 – 2007”, que se pretenden financiar con la contribución de valorización que nos ocupa. Argumentó que el fallo apelado no se refirió al sistema; a la conexión sistemamétodo ni al hecho y la base gravable, a pesar de hacer parte de los argumentos de la demanda. Explicó que el beneficio sólo se puede entender como el mayor valor económico que adquiere un bien por la realización de las obras, lo que excluye cualquier otra forma de “beneficio”, dado que el Estatuto de Valorización del municipio de Pereira así lo exige. En ese sentido, la demandada no ha probado la existencia del beneficio que soporte el gravamen de valorización imputado. A su juicio, consideró que el Tribunal confunde el concepto de “zona de citación” con el de “zona de influencia”, pues el primero determina los posibles predios beneficiarios de las obras y el segundo es fijado por el concejo municipal con fundamento en un estudio definitivo y señala, tanto la zona afectada con el gravamen, como los sujetos pasivos del mismo. Por lo tanto, en el presente caso, no existió una zona definitiva determinada por el concejo municipal y, en ese orden de ideas, no le era dado hacerlo al estudio de factibilidad que sustentó la resolución demandada. Dijo que el censo que hace parte del estudio de factibilidad, por el cual se

determinó la capacidad de pago de los propietarios o poseedores de los predios afectados con la contribución de valorización, no se ciñó al rigorismo prescrito por el Estatuto de Valorización del municipio de Pereira, en razón a que su predio no fue objeto de visita, siendo claro que el municipio desconoció su situación real. TRÁMITES JUDICIALES PREVIOS El demandante solicitó, mediante escrito del 4 de noviembre de 2010, la práctica de pruebas en segunda instancia, que fue negada mediante proveído del 23 de julio de 2012. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante no presentó alegatos de conclusión El municipio reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, la Sala decide sobre la legalidad de las Resoluciones 1268 del 14 de julio de 2006 y 3051 del 26 de junio de 2007, expedidas por el municipio de Pereira, por las cuales se determinó gravar al predio del demandante, con la contribución de valorización, en cuantía de $313.961.762. Para el efecto, la Corporación debe determinar si los actos administrativos demandados aplicaron debidamente el método de los “factores de beneficio”, previsto por los Acuerdos Municipales 122 de 1998 y 012 de 2005, proferidos por el Concejo Municipal de Pereira. Asunto previo. La Sala observa que en el recurso de apelación se plantearon argumentos diferentes a los expuestos en el escrito de la demanda, que si bien hicieron parte

de los alegatos de conclusión en primera instancia, difieren abiertamente de lo indicado en aquella y, por tanto, desdibujan la línea argumentativa trazada inicialmente, a la cual se deben ajustar las actuaciones del demandante y sobre la cual se edifica el convencimiento del juez. Lo anterior, en razón a que el actor, en la demanda, aceptó que el método utilizado por la Administración, para efectos de determinar el beneficio del predio denominado “Londo Burgo”, fue el de “Factores de Beneficio”11 y se enfocó en demostrar que los factores establecidos en los acuerdos municipales fueron aplicados indebidamente en los actos administrativos demandados. Sin embargo, en la apelación se introduce un nuevo planteamiento según el cual, el método supuestamente utilizado por la Administración correspondió al de “doble avalúo”, circunstancia que, por demás, no fue objeto de demostración por la parte demandante y que, por tanto, no puede ser tenida en cuenta en el presente fallo, so pena de vulnerar el principio de lealtad procesal entre las partes, así como el debido proceso y el derecho de defensa del municipio demandado. Aspectos normativos. Mediante el Acuerdo Nº 122 de 199812, el Concejo del Municipio de Pereira fijó los parámetros y procedimientos tendientes a permitir la ejecución de obras de interés público a través de la contribución por valorización, entendida como la compensación por el beneficio que se obtiene como consecuencia de la realización de una obra de interés público. En ese sentido, dicha norma determinó los elementos esenciales del tributo, así: (i) sujeto activo13: el municipio de Pereira; (ii) sujeto pasivo14: las personas sobre

las que recae la obligación de pago; (iii) hecho gravable15: el beneficio que la 11 Visible entre otros, en los folios 19 primer párrafo y 28 cuarto párrafo, del cuaderno de antecedentes. 12 “Por el cual se adopta el Estatuto de la Contribución de Valorización para el Municipio de Pereira”. 13 Artículo 7º del Acuerdo 122 de 1998. 14 Artículo 6º del Acuerdo 122 de 1998. 15 Artículo 8º del Acuerdo 122 de 1998. propiedad recibe por la construcción de las obras y (iv) base gravable16: el costo de las obras dentro del límite del beneficio que ella produzca. Ahora bien, con el fin de determinar el beneficio de cada uno de los predios objeto del gravamen, el acuerdo mencionado estableció el método17 de “los factores de beneficio”18, que toma como base las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, calificándolas mediante la utilización de los siguientes factores:  Distancia y acceso a la obra.  Beneficio generado por la obra.  Características geométricas de cada inmueble.  Cambios de uso a causa de la obra.  Topografía.  Calidad de la tierra.  Situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia, además de otros factores propios de las obras a realizarse. Sobre el particular, es del caso precisar que el parágrafo del artículo 3º del citado Acuerdo 122 de 1998, señaló que el concejo podía fijar otros factores según la naturaleza de la obra a realizarse. De otra parte, definió los conceptos de zona de citación y zona de influencia, así:

“Artículo 11.- Zona de citación: Es el área territorial que de acuerdo con los estudios de prefactibilidad (beneficio y capacidad de pago), resulta beneficiada con las obras a cobrar. Dicha zona puede ser reducida o ampliada según lo determinen los estudios definitivos.

Zona de influencia: Es el área territorial que de conformidad con lo