CE-66001-23-31-000-2010-00038-01(19397)-2014

ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL / SENTENCIA

DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COSA

JUZGADA ERGA OMNES / NORMA ANULADA POR LA JURISDICCION

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

175

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) DEPARTAMENTO DE RISARALDA – (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00038-01 (19397)

Actor: EMPRESA DE ENERGIA DE PEREIRA S.A. E.S.P.

Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el departamento demandado contra la sentencia del 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el proceso de nulidad simple previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, que dispuso1: “1.- Se declara no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por el Departamento de Risaralda. 2.- Declárase la nulidad del literal b del artículo 3 de la Ordenanza N. 012 del 7 de mayo de 2009, emanada de la Asamblea Departamental de

Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…)” La demanda 1 Folios 125 a 145 La Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. demandó la nulidad de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009, de la Asamblea Departamental de Risaralda, que a continuación se trascribe.

“SESIONES ORDINARIAS

ORDENANZA NÚMERO 012

(Mayo 7 de 2009) “POR LA CUAL SE MODIFICA LA ORDENANZA 002 DE JULIO DE 1986 QUE

CREA LA ESTAMPILLA PRODESARROLLO PARA EL DEPARTAMENTO DE

RISARALDA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA en uso de sus facultades legales en especial la conferida por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 1996 que modifica el artículo 300 de la constitución política; y el Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) ORDENA: Artículo 1°. Modificar las disposiciones relativas a la Ordenanza 002 de 1986 ajustando los hechos generadores y la base gravable. Artículo 2°. DESTINACIÓN: Los ingresos productos de la Estampilla ProDesarrollo, se destinará exclusivamente a la Construcción de Infraestructura Educativa, Sanitarias y Deportiva de conformidad con lo establecido en el plan de Desarrollo Departamental. ARTÍCULO 3º: HECHO GENERADOR: Generan la obligación de cancelar la estampilla Prodesarrollo, los siguientes hechos y actos: a) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin las

formalidades plenas, suscritas por el Departamento y sus entidades descentralizadas del orden departamental, tales como: Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Sociedades de Economía Mixta con el Régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Empresas Sociales del Estado; Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y demás entidades del orden departamental, incluida la Contraloría y la Asamblea Departamental, en los cuales éstos actúen como contratantes. b) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por los 14 municipios del Departamento y sus entidades descentralizadas del orden municipal, tales como: Establecimientos Públicos; Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Sociedades de Economía Mixta con el Régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresas Sociales del Estado; Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y demás entidades del orden municipal, incluida la Contraloría, la Personería y los Concejos. c) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos entre las entidades estipuladas en el literal a) y b) d) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por el Área Metropolitana y las Asociaciones de Municipios.

Parágrafo: El valor de la Estampilla será descontada del primer pago que realicen cada una de las entidades contratantes.

Artículo 4º. BASE GRAVABLE Y TARIFA: Se causa por todos los hechos generadores indicados en el artículo tercero, el dos por ciento (2%) sobre el valor

incorporado en el contrato o convenio, -según el casoantes del IVA. Artículo 5°. La responsabilidad del recaudo por concepto de la Estampilla Prodesarrollo corresponde a los tesoreros de los municipios, de las entidades descentralizadas y al tesorero departamental, quienes efectuaran la transferencia del valor recaudado los 5 primeros días hábiles siguientes al vencimiento de cada mes al Departamento de Risaralda.

Parágrafo: Cada año las Tesorerías Municipales, de las entidades descentralizadas y del Departamento, remitirán un informe al Secretario de Hacienda sobre el total anual recaudado por concepto de esta estampilla.

Articulo 6º. OTROS ACTOS Y TARIFAS: También serán objeto del cobro de la estampilla los siguientes actos:

INSTITUTO, SECRETARIAS, INSPECCIONES U OFICINAS DE TRANSITO.

Registro inicial, traspaso, traslado de $6,000 cuenta, radicado cuenta, cambio de color, cambio de servicio, cambio de empresa, grabar motor, grabar chasis/serie, transformación, duplicado licencia de transito, inscripción alerta, cancelación de matricula, cambio placa y cambio motor $6,000

SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL, EMPRESAS SOCIALES

DEL ESTADO DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL Y ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL.

Actos Administrativos de inscripción de todos los profesionales en el área de la $3,000 salud. Actos administrativos para conceder licencias de salud ocupacional y licencias $3,000

de equipos de rayos X, inscripciones a las farmacias, droguerías, servicios farmacéuticos, depósitos de medicamentos para el manejo de los medicamentos de control especial Conceptos sanitarios que emita la Secretaría de Salud Departamental y la $3,000 Secretaria de Salud Municipal SECRETARIA DE HACIENDA Expedición de tornaguías para licores, vinos, aperitivos y similares, cigarrillos y $10,000 tabaco elaborado, nacionales y extranjeros, que realice el Departamento Actos contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro en la Oficina de 0.5% del V/r de el acto registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio Actos o negocios jurídicos sin cuantía sujetos a registro en la Oficina de Registro $25.000 o en las Cámaras de Comercio. Resoluciones de nuevas autorizaciones de bodega a distribuidores y/o productores de 4 SMDLV productos sujetos al pago del impuesto al consumo. Resoluciones de nuevas autorizaciones de 2SMDLV ingreso por cada marca de productos sujetos al pago del impuesto al consumo La celebración de contratos de licores mayores a 20º, adiciones, Prórrogas y 2% cesiones celebradas con la Administración Departamental SECRETARIA DE GOBIERNO En todos los actos administrativos que se expidan sobre Personerías Jurídicas, copia $3.000 o fotocopia de estatutos o reforma a estatutos Del salario mínimo legal mensual vigente por cada pasaporte que expida el Gobierno 5% SMDLMV Departamental

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL

Certificados para homologación de estudios en el exterior $5,000 Certificados de créditos para escalafón $5,000 Certificados de tiempo de servicio $5,000 Licencias de funcionamiento para las instituciones de educación formal e $25.000 Instituciones de Educación para el trabajo y desarrollo humano (antes denominadas no formal) Resoluciones de registro de nuevos programas de estudio de Instituciones de $25.000 Educación para el trabajo y desarrollo humano (IETDH) Licencias de iniciación de labores, formularios de inscripción y Renovación $25.000 de establecimientos de educación formal de instituciones educativas de carácter privado por cada nivel que se de en la secretaria de educación Departamental Actualizaciones de los programas de educación y registro de las Instituciones de $15,000 educación para el trabajo y Desarrollo humano (no formal) Cancelación de licencia de funcionamiento de Instituciones educativas formal e $15.000 instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano (antes denominados de educación no formal). Cambio de nombre o razón social de Establecimiento educativo de naturaleza $15.000 privada Cambio de rector o director de centro Educativo de naturaleza privada $15.000 Reconocimiento de nueva junta directiva y de Representante legal de corporaciones y $15.000 fundaciones que se dediquen a labores educativas SECRETARÍA ADMINISTRATIVA Las actas de posesión del Registrador de Instrumentos Públicos, Registradores $15.000 delegados del estado civil, los Notarios y los magistrados Tiempos de servicio, Paz y Salvo; Certificaciones; Constancias; Copia o $1.000 por cada hoja

fotocopia de actos administrativos; Actas de Posesiones de Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales que 0,5% de la remuneración deben posesionarse ante el Gobernador, de acuerdo a la Ley, en propiedad o por encargo. Se incluye los miembros de la fuerza pública, cuando se posesionan en cargos públicos en la administración general Venta de bienes del departamento en 2% del valor de la venta subasta Pública Contratos de arrendamiento que suscriba el sector central o 0,3% a cargo del propietario del inmueble. Descentralizado del Departamento CAMARAS DE COMERCIO DEL DEPARTAMENTO Registro de Contratistas, Proveedores y Consultores ante las Cámaras de Comercio 2% del valor del formulario del Departamento Artículo 7º. EXENCIONES: Se exceptúan del pago de la estampilla los actos y entidades que se describen a continuación: a. Los pagos por concepto de salarios y prestaciones sociales b. Los contratos o convenios interadministrativos, así como en los convenios que se celebren conjuntamente entre la Administración Departamental, las municipales y sus entidades descentralizadas, siempre que este último aporte recursos para financiar las obras de que trate el respectivo convenio. c. Los pagos por concepto de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas y telefonía básica conmutada; Todos los convenios interadministrativos que tengan por objeto hacer cruces de cuentas o compensaciones por deudas mutuas. d. Pagos por caja menor. e. Los contratos o convenios que se celebren entre las administraciones

departamental, municipal y sus entidades descentralizadas y los organismos de socorro defensa civil colombiana, cruz roja colombiana y cuerpo de bomberos voluntarios. f. La juntas de Acción comunal, las entidades de beneficencia, las de asistencia social, las asociaciones de padres de familia de entidades educativa de carácter público. Las Asociaciones de Usuarios y utilidad común, las constituciones de patrimonio de familia y las afectaciones sobre vivienda familiar de interés social y todas las demás sin ánimo de lucro. Artículo 8º. Los funcionarios responsables de recaudar este impuesto, tienen la obligación de adherir y anular las Estampillas Prodesarrollo Departamental que se exigen en los actos que señala la ordenanza. Artículo 9º. La Contraloría General del Departamento velará por el fiel cumplimiento de la presente ordenanza y tendrá a su cargo la fiscalización de los dineros que se recauden por concepto de la Estampilla Pro-desarrollo; así como del destino de los dineros y su inversión. Artículo 10º. La emisión de Estampilla Pro-desarrollo cumpliendo con el artículo 32 de la Ley 3a de 1986 no podrá exceder la cuarta parte del Presupuesto Departamental para cada vigencia fiscal. Artículo 11º. El administrador General de los recaudos de la Estampilla Prodesarrollo Departamental, será el Secretario de Hacienda del Departamento. Artículo 12º. Facúltese al Gobierno Departamental por un periodo de 4 meses para reglamentar los procedimientos necesarios en la Administración y Control de la estampilla. Artículo 13º. Destinase el 50 % de lo recaudado por concepto de esta estampilla

en la construcción de escenarios deportivos. De estos recursos se destinará el 70% a deporte para todos y el 30% a deporte de alto rendimiento.

Parágrafo: Que la inversión en deporte a que se refiere el presente artículo, obedezca a un plan departamental de construcciones deportivas, elaborado por la Secretaría del Deporte, evaluado y controlado por planeación departamental e infraestructura, en coordinación con los municipios, a través de las secretarías del Deporte, INDER o quien haga sus veces.

Artículo 14º: Los escenarios deportivos de alto rendimiento que se construyan con base en el artículo 13º de esta Ordenanza, deberán contar con las especificaciones técnicas y reglamentarias que permitan la realización de eventos nacionales e internacionales. Artículo 15º: La presente Ordenanza rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Dada en Pereira a los siete días del mes de mayo del dos mil nueve (…)” El actor alegó que la ordenanza demandada viola los artículos 1°, 6°, 113, 121, 122, 123, 287 y 300 de la Constitución Política y 32 de la Ley 3ª. de 1986. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente: El artículo primero de la Constitución Política establece que “Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria”, lo que supone que debe existir uniformidad en la ley para evitar la concurrencia de una multiplicidad de regímenes legales propios de otros tipos de estados. La autonomía de las entidades territoriales, al igual que la descentralización, son

principios estructurales que definen la modalidad del Estado determinado por el constituyente y que, por ende, comportan específicas formas de organización para el ejercicio del poder público. Estos principios procuran una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos fiscales, económicos y políticos dentro de un margen o límites establecidos por la Constitución Política y la ley. Bajo ese contexto es evidente que los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y, en consecuencia, les corresponde la administración de sus recursos y votar los tributos bajo las limitaciones de la Constitución y la ley, que en todo caso, no pueden ser ordenados por las asambleas departamentales que tienen legitimidad para ejercer funciones relacionadas únicamente con los intereses del departamento como persona jurídica, sin afectar a los municipios. Debe existir armonía entre los municipios y el departamento pero la administración de los recursos y el establecimiento de los tributos son funciones y facultades propias de cada ente territorial, sobre los cuales no puede tener injerencia la asamblea departamental porque le restaría autonomía y desconocería su carácter de entidad fundamental. Con la Ordenanza 012 de mayo de 2009, se genera un perjuicio en el patrimonio de los municipios del departamento de Risaralda, así como de sus entes descentralizados y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios del orden municipal, al hacer más gravosa la actividad contractual, lo que finalmente debe ser asumido por los ciudadanos. La actuación de la Asamblea de Risaralda excede los límites impuestos por la Constitución Política y la ley y contraría el modelo de Estado Unitario promulgado en el artículo primero de la Constitución Política; así mismo, vulnera los artículos

287 y 300, numeral 4, superiores al pretender establecer un hecho generador porque es una facultad exclusiva del Congreso de la República. SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 26 de marzo de 2010, negó la solicitud de suspensión provisional de la Ordenanza 012 de 20092. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento de Risaralda solicitó denegar las pretensiones de la demanda al no encontrarse configurada la violación de las normas citadas por la demandante3. Propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque la actora no indicó con precisión las normas que estimó violadas, impidiendo el análisis de validez por parte del Juez, en cuanto este parte de la confrontación directa entre el acto demandado y las normas superiores que se alegan vulneradas, según la indicación hecha en la demanda. Afirmó que la actora pidió la nulidad del texto completo de la Ordenanza 012 de 2009, pero el ataque de legalidad no lo planteó respecto de su contenido integral, sino únicamente sobre su artículo 3º. Respecto del fondo del asunto adujo lo siguiente: La Asamblea Departamental de Risaralda no definió indebidamente el hecho generador, toda vez que el artículo 338 de la Constitución Política le permite fijar directamente los hechos gravables y, por lo tanto, no incurrió en extralimitación de funciones. La determinación de los elementos del tributo de estampilla pro desarrollo departamental se sujetó a la Ley 3ª de 1986 que la creó. La Ley 3ª de 1986 no definió el hecho generador ni los sujetos activos o pasivos

del tributo de estampillas, dejando en manos de las asambleas departamentales la facultad derivada de definir dichos elementos, de acuerdo con las realidades territoriales y presupuestales existentes, precisamente para no desconocer la autonomía territorial. El Consejo de Estado ha aceptado que los concejos 2 Folios 55 a 60 3 Folios 65 a 83 municipales determinen los elementos esenciales de los tributos creados por la ley, cuando esta no los fija directamente. Determinados los elementos de la obligación tributaria, se debían delimitar los condicionamientos mínimos para aplicarla, como en efecto se hizo. La Constitución Política le permite al departamento afectar la actividad pública territorial con gravámenes que finalmente benefician a toda su población, máxime cuando se encuentra integrado por municipios ubicados en una misma región, sin los cuales no tendría existencia. Establecer tributos en todo el departamento no usurpa el ámbito de las competencias de los municipios, porque el departamento está conformado por un espacio geográfico, económico y cultural, que inescindiblemente se encuentra integrado por los municipios, sin los cuales no sería posible su existencia, es decir, el departamento, como tal, es una persona ficticia, por cuanto su existencia se encuentra condicionada a la integración municipal en una misma región. La autonomía es un elemento de la esencia en la existencia de las entidades territoriales, pero en el caso de los departamentos no puede argumentarse la misma autonomía, entendida desde la órbita funcional, porque las actividades a cargo del departamento, respecto de los municipios de su territorio son coordinadoras, subsidiarias y concurrentes, las cuales no pueden ser bajo ningún aspecto excluyentes de la precitada autonomía territorial, por cuanto no tendría

razón de ser la existencia de los departamentos dentro de la división político – administrativa colombiana, aunado a que el concepto de autonomía no puede ser entendida en una sola vía. Dentro de la programación de actividades para la distribución de los recursos recaudados se identifican las necesidades de cada municipio; así, el gravamen de la actividad contractual de los municipios y sus entidades descentralizadas consulta el postulado constitucional de igualdad de cargas públicas. No existe perjuicio o sobrecosto, pues el denominado por la actora como sobrecosto, es una figura utilizada en los contratos, pero solo apunta a indicar que bajo la violación al principio de la moralidad administrativa y bajo la presencia de irregularidades administrativas se aumenten los gastos dentro de la ejecución del contrato, pero nunca puede ser aceptada esta palabra para indicar que con un gravamen legalmente establecido se produzcan mayores sumas para la entidad responsable. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 11 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva propuesta por el Departamento de Risaralda y anuló el literal b) del artículo 3º de la Ordenanza Nº 012 del 7 de mayo de 2009, por las siguientes razones4: La jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ha respaldado la autonomía fiscal de las entidades territoriales para establecer los elementos del tributo, a partir de la facultad ex novo o de creación del mismo, conforme con la reserva de ley. En lo relacionado con la Estampilla Pro Desarrollo Departamental, el artículo 32 de

la Ley 3ª de 1986 autorizó a las asambleas departamentales su creación y determinó la destinación de los recursos obtenidos a través de ella, sin facultar a dichas entidades para gravar los contratos y actos del nivel municipal, tal como se advierte en el artículo 3° de la ordenanza demandada, consolidándose así una extralimitación de funciones por parte de la Asamblea Departamental de Risaralda, porque dicha competencia corresponde a los concejos municipales. Así pues, no puede pretenderse la anulación de toda la ordenanza demandada, porque el vicio de nulidad sólo se presenta respecto del literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 012 de 2009.

EL RECURSO DE APELACIÓN 4 Folios 125 a 145

Inconforme con la decisión de primera instancia, el departamento demandado interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y rechazar las súplicas de la demanda5. Indicó que el a-quo no indicó las normas vulneradas en que fundamentó la nulidad ni las causas generadoras de la extralimitación de funciones por parte de la Asamblea Departamental. En lo demás, reiteró las razones que expuso en el escrito de contestación de la demanda. Manifestó que la Asamblea Departamental de Risaralda fijó los elementos del tributo en ejercicio de su facultad derivada; que el hecho de gravar actos municipales solo apunta al cumplimiento de esa función y a la destinación indicada en la ley que la creó, bajo el postulado de igualdad en las cargas públicas, atendiendo las necesidades del municipio, y al principio de concurrencia administrativa entre ambas

entidades territoriales. Precisó que la ley no definió los elementos del tributo y delegó esa función en las asambleas departamentales, en reconocimiento a la autonomía territorial; que la ordenanza se expidió dentro de los límites de legalidad y que el ámbito de aplicación lo constituyen los municipios que conforman el territorio del Departamento de Risaralda. Que el hecho de que el departamento recaude el valor de la estampilla al gravar las actividades de los municipios no mengua los recursos de esos entes, porque el ingreso por tal concepto se invierte en escenarios municipales, por lo cual procede que el municipio y las entidades descentralizadas armonicen dicho precepto con su actividad contractual, sin que ello signifique una intromisión o sobrecostos asumidos por las entidades. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante no intervino en esta etapa procesal. 5 Folios 147 a 162 El departamento demandado insistió en las razones que expuso en el recurso de apelación6. Aseveró que no existe en la Ley 3ª de 1986, que autorizó a las asambleas departamentales a expedir la estampilla pro-desarrollo, prohibición alguna de gravar los actos onerosos de los municipios, ya que estos territorios en sí forman parte del Departamento, creando un nuevo territorio. Destacó que el Departamento de Risaralda ha recaudado con eficiencia, con el apoyo de los distintos municipios, los recursos provenientes de la estampilla prodesarrollo, los cuales ha invertido con transparencia en pro de beneficiar a la población infantil, a los adolescentes y a los adultos mayores con la construcción de colegios, escuelas y escenarios deportivos, como lo ordenan la Constitución Política

y las Leyes 3ª de 1986 y 181 de 1995. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación solicitó que se confirme la sentencia apelada7. Precisó que el hecho de que los catorce (14) municipios hagan parte de la jurisdicción del departamento de Risaralda no habilita a la Asamblea Departamental para gravar los actos municipales con un impuesto departamental. Advirtió que el proceder de la asamblea mencionada desbordó la facultad conferida en la ley que autorizó la estampilla pro-desarrollo y a la cual debía someterse por mandato del artículo 300 numeral 4° constitucional, que la faculta para establecer los tributos, pero conforme a la ley. Indicó que los actos de los municipios que tuvo en cuenta el literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 de 2009, anulado en primera instancia, son parte de la autonomía municipal para todos los efectos legales a que haya lugar, porque son inherentes a sus funciones autónomas y, por eso, la asamblea no podía invadirla en la forma en que lo hizo en la norma aludida. 6 Folios 176 a 210 7 Folios 213 a 215 Señaló que el hecho de que los municipios puedan llegar a beneficiarse de las obras que desarrolle el departamento con el producto de la estampilla, y de que sean parte del territorio del mismo, no significa que las asambleas puedan disponer sobre cuáles de los actos municipales podía imponer la estampilla pro-desarrollo, porque no pueden ser objeto de ella los documentos en cuyo otorgamiento no interviene el departamento, pues ello desnaturaliza el carácter departamental que le atribuyó

expresamente la ley. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que anuló el literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 de 2009.

Dice la disposición referida: “ARTÍCULO 3º: HECHO GENERADOR: Generan la obligación de cancelar la estampilla Prodesarrollo, los siguientes hechos y actos: (…) b) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por los 14 municipios del Departamento y sus entidades descentralizadas del orden municipal, tales como: Establecimientos Públicos; Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Sociedades de Economía Mixta con el Régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresas Sociales del Estado; Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y demás entidades del orden municipal, incluida la Contraloría, la Personería y los Concejos.

Precisa la Sala que mediante sentencia del 18 de julio de 2013, proferida dentro del proceso radicado con el No. 193988 se declaró la nulidad del literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009, objeto de la demanda que ahora nos ocupa.

La aludida sentencia señaló: “(…) 8 C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez En consecuencia y dentro del marco jurisprudencial traído a colación, es claro que la Asamblea Departamental de Risaralda podía establecer los elementos

sustanciales del impuesto de estampilla prodesarrollo departamental a partir de la norma legal que lo autorizó, pues al disponer el límite de la tarifa sobre el valor del “documento o instrumento gravado”, ella dio cuenta del aspecto material del tributo como determinante de su hecho generador y supuesto revelador de la capacidad contributiva que se quiere gravar, correspondiéndole a las Asambleas Departamentales concretar esos documentos o instrumentos. Acorde con esa distinción, el artículo 3º de la ordenanza demandada se ajusta a los parámetros de la ley que autoriza la emisión de estampillas pro desarrollo fronterizo, en cuanto consagra los contratos celebrados por las entidades territoriales como hechos generadores del impuesto, porque aquellos, en sí mismos, hacen parte del género “documentos” que la ley consideró gravables. Ello, de paso sea anotar, consulta la esencia intrínseca del impuesto y la identidad que esta le endilga como tributo perfeccionado sobre cada instrumento físico al que pueden adherirse estampillas, dado el carácter comprobatorio de las mismas al que expresamente se refirió la ya citada sentencia C-1097 del 2001, a partir del cual esta Sala analizó la naturaleza documentaria del impuesto de estampillas pro desarrollo fronterizo, en fallo proferido el 13 de septiembre del 2012 (exp. 18537). Lo anterior, unido a que el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 no previó expresamente una limitante espacial para aplicar el impuesto que se examina a los contratos del orden municipal, conduciría a pensar que, en principio, la estampilla prodesarrollo departamental puede recaer sobre los contratos municipales.

Sin embargo, una conclusión en tal sentido por la exégesis interpretativa de la norma departamental, sesga el principio tributario de justicia en el marco de la legalidad, en cuanto deforma el ámbito geográfico de imposición de cara al sujeto activo de la relación jurídico tributaria, quien funge como acreedor de la obligación sustancial que ella involucra y ostenta la legitimación para exigir su cumplimiento. En el género de la hacienda pública, la Administración Tributaria Nacional y las Administraciones Territoriales en sus diferentes niveles aparecen como sujetos activos de la mencionada relación9, en cuanto detentadoras de la potestad tributaria que permite aplicar normas y procedimientos asociados a la titularidad de obligaciones y deberes tributarios, por supuesto, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones. Ello responde a la inevitable e inescindible conexión entre los hechos gravados con un determinado territorio, como lugar en el que ellos se realizan y factor determinante de su extensión, y que, en el mejor de los casos, la propia ley debería delimitar para garantizar la eficacia de las normas fiscales territoriales. Bajo esa premisa, surgida en el marco de la organización territorial que dispuso el constituyente de 1991, en la que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para administrar los asuntos de sus respectivos territorios con la consiguiente facultad de decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la referida sentencia del 12 de marzo del 2012