CE-66001-23-31-000-2010-00040-01(19398)-2013

ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - Es legal en cuanto grava con la estampilla pro desarrollo departamental los contratos y convenios que el departamento de Risaralda celebra con sus municipios, pero no al gravar los que tales municipios y sus entidades descentralizadas suscriben con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental, en razón de que la competencia para establecer el tributo en sus jurisdicciones es privativa de los concejos de dichos municipios / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Elementos. Las asambleas departamentales los pueden establecer a partir de la ley que autoriza el impuesto / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTALContratos del orden municipal. En virtud de la autonomía impositiva de las entidades territoriales los municipios pueden adoptar la estampilla en su jurisdicción y fijar su regulación conforme con la ley de creación […] dentro del marco jurisprudencial traído a colación, es claro que la Asamblea Departamental de Risaralda podía establecer los elementos sustanciales del impuesto de estampilla prodesarrollo departamental a partir de la norma legal que lo autorizó, pues al disponer el límite de la tarifa sobre el valor del “documento o instrumento gravado”, ella dio cuenta del aspecto material del tributo como determinante de su hecho generador y supuesto revelador de la capacidad contributiva que se quiere gravar, correspondiéndole a las Asambleas Departamentales concretar esos documentos o instrumentos. Acorde con esa distinción, el artículo 3º de la ordenanza demandada se ajusta a los parámetros de

la ley que autoriza la emisión de estampillas pro desarrollo fronterizo, en cuanto consagra los contratos celebrados por las entidades territoriales como hechos generadores del impuesto, porque aquellos, en sí mismos, hacen parte del género “documentos” que la ley consideró gravables. Ello, de paso sea anotar, consulta la esencia intrínseca del impuesto y la identidad que esta le endilga como tributo perfeccionado sobre cada instrumento físico al que pueden adherirse estampillas, dado el carácter comprobatorio de las mismas al que expresamente se refirió la ya citada sentencia C-1097 del 2001, a partir del cual esta Sala analizó la naturaleza documentaria del impuesto de estampillas pro desarrollo fronterizo, en fallo proferido el 13 de septiembre del 2012 (exp. 18537). Lo anterior, unido a que el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 no previó expresamente una limitante espacial para aplicar el impuesto que se examina a los contratos del orden municipal, conduciría a pensar que, en principio, la estampilla prodesarrollo departamental puede recaer sobre los contratos municipales. Sin embargo, una conclusión en tal sentido por la exégesis interpretativa de la norma departamental, sesga el principio tributario de justicia en el marco de la legalidad, en cuanto deforma el ámbito geográfico de imposición de cara al sujeto activo de la relación jurídico tributaria, quien funge como acreedor de la obligación sustancial que ella involucra y ostenta la legitimación para exigir su cumplimiento. En el género de la hacienda pública, la Administración Tributaria Nacional y las Administraciones Territoriales en sus diferentes niveles aparecen como sujetos activos de la

mencionada relación, en cuanto detentadoras de la potestad tributaria que permite aplicar normas y procedimientos asociados a la titularidad de obligaciones y deberes tributarios, por supuesto, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones. Ello responde a la inevitable e inescindible conexión entre los hechos gravados con un determinado territorio, como lugar en el que ellos se realizan y factor determinante de su extensión, y que, en el mejor de los casos, la propia ley debería delimitar para garantizar la eficacia de las normas fiscales territoriales. Bajo esa premisa, surgida en el marco de la organización territorial que dispuso el constituyente de 1991, en la que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para administrar los asuntos de sus respectivos territorios con la consiguiente facultad de decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la referida sentencia del 12 de marzo del 2012, anotó: […] Expuesto así el criterio de la Sala frente a la transgresión del principio de autonomía territorial respecto de hechos generadores de estampillas departamentales asociados a contratos suscritos con municipios ubicados dentro de los departamentos que son sujetos activos del tributo, y dado que esos razonamientos se retomaron en la sentencia del pasado 4 de abril (exp. 18660), para anular la norma por la cual el Consejo Comisarial del Amazonas estableció la “estampilla prodesarrollo comisarial” sobre contratos celebrados con los Municipios de Leticia y Puerto Nariño; esta Sala resolverá el caso de autos en el mismo sentido, por similitud temática. En consecuencia, entendiendo que los

contratos suscritos por el departamento con los municipios son pasibles de gravarse con el impuesto de estampillas, no así los contratos que estos últimos suscriben con terceros distintos del departamento, es claro que la sentencia apelada se ajusta a derecho en cuanto anuló el literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 del 7 de mayo del 2009. Por lo demás y revisada la motivación de la declaratoria de nulidad del artículo 6° de la ordenanza demandada, contra la cual la alzada no formuló reparo específico, se precisará el alcance limitado que le dio el a quo en dicha motivación al prever la anulación sólo respecto de las entidades que no forman parte del orden departamental, conforme con el análisis que hizo respecto de la extralimitación de funciones de la Asamblea Departamental para gravar contratos y convenios del nivel municipal, por ser ello una competencia restrictiva de los respectivos Concejos Municipales. Con ese cometido, se modificará el numeral 1 del fallo impugnado para disponer la nulidad parcial del referido artículo 6° bajo el parámetro considerado por el a quo, es decir, en cuanto grava contratos y convenios celebrados por el Municipio y sus entidades descentralizadas con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental.

FUENTE FORMAL: LEY 3 DE 1986 - ARTICULO 32 / DECRETO 1222 DE 1986ARTICULO 170

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 3 LITERAL B (Anulado) / ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE

RISARALDA - ARTICULO 6 (PARCIAL) (Anulado) NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009, por la que la Asamblea de Risaralda modificó la Ordenanza 002 de 2006 que, a su vez, creó la estampilla pro desarrollo departamental en esa jurisdicción. La Sala confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda en cuanto anuló el literal b) del artículo 3 del acto acusado, pero lo modificó para precisar el alcance de la nulidad del artículo 6, para indicar que se anulaba parcialmente, en relación con las tarifas previstas para los contratos y convenios celebrados por el municipio y sus entidades descentralizadas, con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental. Para adoptar su decisión la Sala concluyó que los contratos y convenios que el departamento de Risaralda celebra con los municipios del mismo departamento son susceptibles de gravarse con el impuesto de estampilla pro desarrollo departamental, pero no los que tales municipios y sus entidades descentralizadas suscriben con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental, toda vez que la competencia para establecer el tributo en mención en sus jurisdicciones es privativa de los concejos de dichos municipios. ESTAMPILLAS - Modalidades / ESTAMPILLAS - Origen y desarrollo como tributo / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Naturaleza Jurídica. Tributo departamental y municipal que se paga por la realización de ciertos actos, contratos y actuaciones con entidades públicas / ESTAMPILLA

PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Creación y desarrollo normativo En nuestro sistema jurídico las estampillas operan bajo tres modalidades a saber: sellos postales que deben pagar los remitentes que usan el servicio de correo; certificados de pago de impuesto al consumo de productos gravados, según el sistema único de transporte; y tributos departamentales, municipales y distritales, con destinación específica. Como tributos, las estampillas tienen origen en los sellos postales utilizados en el sistema de correos. De hecho, en sus inicios, se emplearon para recaudar el impuesto de timbre adhiriendo su forma física a los documentos otorgados o aceptados, como medio de control de pago, una vez dicho impuesto se causaba. Posteriormente, en 1949, se connotó como tributo territorial con la primera ley de autorización para la emisión de la estampilla “Bodas de Oro del Departamento del Atlántico”. En general, la estampilla prodesarrollo departamental ha sido concebida por esta Sala como un tributo departamental y municipal, creado por mandato legal y que, según las regulaciones locales en concordancia con la ley que la crea, se paga por la realización de ciertos actos, contratos o actuaciones con entidades públicas. Dicha estampilla fue creada por el artículo 32 de la Ley 3ª de 1986 “por la cual se expiden normas de administración departamental” al referirse a los asuntos fiscales de los departamentos, a modo de permisión a las Asambleas Departamentales para ordenar emitirla, con un límite de monto y bajo el único objetivo económico de recaudar ingresos para construir infraestructura educativa, sanitaria y deportiva […]. Esta disposición fue reproducida por el artículo 170 del

Código de Régimen Departamental, al regular lo concerniente a las rentas departamentales, a través de su capítulo II. Según la exposición de motivos del proyecto de ley que originó la normativa de autorización, esta pretendió fortalecer la autonomía departamental fiscal y alcanzar una mayor descentralización, como se lee a continuación: “El logro descentralista está en buena parte condicionado a la institucionalización de mecanismos que permitan agilizar el ejercicio de las funciones atribuidas y el manejo de los recursos disponibles, porque es evidente que la presencia de requisitos y controles innecesarios obstruye el margen de autonomía necesario para lograr rapidez y eficiencia en la prestación de los servicios y en la ejecución de las obras. El proyecto busca a través de distintos instrumentos fortalecer la autonomía departamental en lo administrativo y lo fiscal”.

FUENTE FORMAL: LEY 3 DE 1986 - ARTICULO 32 / CODIGO DE REGIMEN DEPARTAMENTAL - ARTICULO 170

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 3 LITERAL B (Anulado) / ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 6 (PARCIAL) (Anulado) NOTA DE RELATORIA: Sobre la estampilla pro-desarrollo departamental se cita sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 4 de marzo de 2010, Exp. 16557 y C-768 de 2010 de la Corte Constitucional.

ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Autonomía impositiva

de las entidades territoriales. Alcance. En virtud de este principio las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden adoptar o no en su jurisdicción la estampilla y regularla conforme con la ley de creación Ahora bien, dentro de la noción de estado social de derecho que supone el sometimiento de todos los elementos que lo integran al orden jurídico preestablecido, el principio de legalidad de los tributos que expresa la regla de competencia territorial prevista en el numeral 4º del artículo 300 de la C. P., según la cual, los tributos y contribuciones departamentales deben decretarse “de conformidad con la Ley”, no puede entenderse circunscrito a la “ley de autorización” independientemente de que ella sea condición primigenia del acto departamental. Y es que por su propia connotación, la ley de autorizaciones sólo está llamada a crear el tributo fijando sus elementos esenciales o, por lo menos, según la jurisprudencia actual de esta Sección, a establecer las pautas necesarias para determinar su hecho generador, presuponiéndose la concordancia del mismo con las demás disposiciones jurídicas promulgadas e igualmente obligatorias a menos que el mismo legislador establezca excepciones concretas de aplicación. Desde esta perspectiva se pone de presente la facultad coreguladora entre el legislativo y los cuerpos colegiados territoriales para determinar los elementos sustanciales del impuesto de estampillas, como de hecho se concibe en la sentencia C-413 de 1996, que validó el contenido generalísimo del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 a la luz del artículo 338 de la CP, por establecer un impuesto departamental cuyos elementos y características podían ser establecidos por las

Asambleas Departamentales en virtud del principio de autonomía territorial […] A su turno, la sentencia C-1097 del 2001 examinó la constitucionalidad de la norma que autorizó la creación de la estampilla procultura (art. 38 de la Ley 397 de 1997), indicando que cuando la ley faculta a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretarlo o no, e incluso derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado; y que en esa hipótesis la ley de facultades mantiene su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica depende con exclusividad de las asambleas y concejos. De acuerdo con ello, la Corte puntualizó que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución. Por su parte y acogiendo las orientaciones de las sentencias C-504 del 2002 y C-035 del 2009, entre otras, esta Sección modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio. Fue así como en sentencia del 9 de julio del 2009, la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886

la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el Constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria. De acuerdo con lo anterior, se concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través de su artículo 338. Al tiempo, se precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente. De acuerdo con lo anterior, el fallo retomó el criterio de la sentencia del 15 de octubre de 1999 (exp. 9456) según el cual, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la

Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. […]. Este criterio en materia de facultad impositiva de Concejos Municipales, aplica igualmente a las Asambleas Departamentales como entidades territoriales autónomas y detentadoras del poder tributario derivado que constitucionalmente se reconoce. En ese sentido, la sentencia proferida el 12 de marzo de 2012 (exp. 18744, CP. Dra. Martha Teresa Briceño) que examinó la legalidad de la ordenanza departamental que estableció la “estampilla probienestar centro del anciano” en el Departamento del Amazonas, sobre los contratos celebrados por las personas naturales y jurídicas con los Municipios de Leticia y Puerto Nariño, entre otros, puntualizó que, si bien las asambleas departamentales y los concejos municipales no pueden crear tributos, en desarrollo de su autonomía impositiva sí pueden definir los elementos básicos de los tributos creados, que no hubiere regulado el legislador.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 NUMERAL 3 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313

NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 3 LITERAL B (Anulado) /

ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 6 (PARCIAL) (Anulado) NOTA DE RELATORIA: Sobre la autonomía impositiva de las entidades territoriales se citan sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo; de 9 de abril de 2009, Exp. 16544, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 12 de marzo de 2012, Exp. 18744, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 13 de septiembre de 2012, Exp. 18537, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y C-413 de 1996, C-1097 de 2001, C-504 de 2002 y C-035 de 2009 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C, dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00040-01(19398)

Actor: PERSONERO MUNICIPAL DE PEREIRA

Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 30 de noviembre del 2011, dentro del proceso que tramitó con ocasión de la acción de

nulidad simple instaurada contra la Ordenanza N º 012 de 7 de mayo del 2009, expedida por la Asamblea de dicho departamento, por la cual se modificó la Ordenanza Nº 002 de julio de 1986 que, a su vez, creó la estampilla prodesarrollo departamental.

Dicho fallo dispuso: “1. Declárase la nulidad del literal b) del artículo 3º y del artículo 6º de la Ordenanza N. 012 del 7 de mayo de 2009 emanada de la Asamblea Departamental de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. A costa de la parte interesada, expídanse las copias que sean solicitadas.

3. En firme la decisión, archívese el expediente.” ANTECEDENTES La Ley 3ª de 1986 autorizó a las Asambleas de los Departamentos para que ordenaran la emisión de estampillas "Pro-desarrollo departamental", cuyo producido sería destinado a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva.

En desarrollo de dicha facultad Legal, la Asamblea Departamental de Risaralda expidió la Ordenanza Nº 002 de julio de 1986, la cual fue modificada por la Ordenanza Nº 012 del 7 de mayo de 2009, aprobada previo agotamiento de sus respectivos debates reglamentarios (3, fl. 65). La mencionada Ordenanza 012 reguló los elementos del tributo de estampilla pro desarrollo departamental en Risaralda. LA DEMANDA El actor demandó la nulidad de la Ordenanza Nº 012 del 7 de mayo del 2009, por violar los artículos 122, 287 y 300 de la Constitución Política. Sobre el concepto de

violación expuso, en síntesis: La Asamblea Departamental de Risaralda se extralimitó en sus funciones al expedir la ordenanza demandada, porque constitucionalmente la obligación de fijar los elementos diferenciadores de la obligación tributaria es del Congreso de la República. Así mismo, dicha expedición invadió la órbita de competencia de los municipios en cuanto gravó la actividad contractual de los mismos, no obstante que las ordenanzas sólo pueden afectar la órbita del departamento como persona jurídica. Las actividades contractuales del Departamento, los Municipios y sus entes descentralizados se encuentran gravadas con otros tipos de impuestos como la estampilla pro anciano y pro cultura, o la sobretasa deportiva, sin que sea procedente establecer un gravamen adicional dado que ello implica doble tributación por un mismo hecho generador y sobrecostos en la contratación de los municipios. El acto demandado incurre en vicios invalidantes por inconstitucionalidad, violación de la legalidad formal, usurpación de funciones, incompetencia del sujeto activo e incompetencia ratione loci o territorial, error de derecho, ilicitud en el objeto del acto, falta de motivación y desvío de poder. Lo anterior, porque el acto demandado no se adecuó a las normas legales superiores que lo rigen y la Asamblea Departamental abusó de sus facultades para entrometerse en las competencias de los Concejos Municipales, invadiendo la circunscripción territorial de los municipios y desconociendo que las atribuciones de cada órgano de la Administración Pública se encuentran consagradas taxativa y estrictamente en la ley. Frente a ello, la administración departamental debió objetar la ordenanza de

acuerdo con el ordenamiento legal al que debe someter sus actuaciones. Adicionalmente, dicho acto administrativo reglamentó el alcance de la ley porque estableció nuevos hechos generadores y nuevos sujetos de la obligación tributaria, lo cual sólo puede hacerse con autorización legal, y ejerció sus potestades administrativas con fines diferentes a los fijados por el ordenamiento jurídico. La administración de recursos y el establecimiento de tributos son facultades propias de cada ente territorial, para las cuales los municipios gozan de plena autonomía en la que no puede interferir las Asambleas Departamentales, independientemente de la armonía que debe existir entre municipios y departamentos. Dado que los municipios son quienes conocen de primera mano sus necesidades, ninguna otra entidad puede pretender menguar sus rentas, so pretexto de crear tributos cuyo recaudo no ingrese a sus arcas. La jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-335 de 1996, C-521 de 1997, C-004 de 1993, precisan que la autonomía de los departamentos y municipios en materia tributaria, se encuentra sometida a la constitución y a la ley. La Ley 3ª de 1986 autorizó la emisión de las estampillas prodesarrollo fronterizo, pero no autorizó a las Asambleas para establecer el hecho generador de las mismas que, como tal, sólo puede ser dispuesto por la ley, siendo improcedente que cada corporación edilicia determine ese elemento de la obligación tributaria a su leal saber y entender, so pena de generar caos y anarquía en las entidades territoriales.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Departamento de Risaralda propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque si bien pidió la nulidad del texto completo de la Ordenanza 012 de 2009, el ataque de legalidad no lo planteó respecto de su contenido integral, sino únicamente sobre su artículo 3º. En ese sentido, el demandado adujo que el libelo no precisó las normas violadas ni explicó el concepto de violación, obstruyendo el análisis de validez por parte del Juez, en cuanto este parte de la confrontación directa entre el acto demandado y las normas superiores que se alegan vulneradas, según la indicación hecha en la demanda. El actor se limitó a citar normas sobre cuya aplicación al caso y transgresión concreta no rindió explicación alguna, con soporte jurisprudencial ajeno al objeto de la demanda. Así mismo, el departamento se opuso a la pretensión de nulidad, aduciendo lo siguiente: La Asamblea Departamental de Risaralda no definió indebidamente el hecho generador, toda vez que el artículo 338 de la CP le permite fijar directamente los hechos gravables y, en ese sentido, no incurrió en extralimitación de funciones. La determinación de los elementos del tributo de estampilla pro desarrollo departamental se sujetó a la Ley 3ª de 1986 que la creó. Imponer gravámenes aplicables en la jurisdicción territorial no invade la órbita de las competencias de los municipios, porque el territorio departamental no existe como tal, pues los departamentos ejercen funciones administrativas de coordinación y complementariedad de la acción municipal. Los actos municipales se gravan con la estampilla prodesarrollo para que el

departamento pueda cumplir sus funciones constitucionales asociadas a la coadministración de las atribuciones autónomas municipales en ejercicio del principio de concurrencia y a la destinación de los recursos recibidos a los fines legales de construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. Dentro de la programación de actividades para la distribución de los recursos recaudados se identifican las necesidades de cada municipio; así, el gravamen de la actividad contractual de los municipios y sus entidades descentralizadas consulta el postulado constitucional de igualdad de cargas públicas. No existe doble tributación, porque lo que se grava es la actividad contractual de las entidades que son sujeto pasivo de las estampillas, en cumplimiento del deber de contribuir al financiamiento de las cargas públicas. La ordenanza demandada se expidió por las autoridades facultadas para expedir las reglamentaciones de carácter departamental y de acuerdo con la respectiva ley de autorización, sin que se hayan configurado vicios por falta de competencia o violación al principio de legalidad, porque la estampilla se impuso en virtud de la aplicación de la ley que la creó y atendiendo a la definición y organización material del tributo. La Ley 3ª de 1986 no definió el hecho generador ni los sujetos activos o pasivos del tributo de estampillas, dejando en manos de las asambleas departamentales la facultad derivada de definir dichos elementos, de acuerdo con las realidades territoriales y presupuestales existentes, precisamente para no desconocer la autonomía territorial. El Consejo de Estado ha aceptado que los concejos municipales determinen los elementos esenciales de los tributos creados por la ley, cuando esta no los fija directamente. Determinados los elementos de la obligación tributaria se debían delimitar los

condicionamientos mínimos para aplicarla, como en efecto se hizo. La Constitución Política le permite al departamento afectar la actividad pública territorial con gravámenes que finalmente benefician a toda la población de aquél, máxime cuando se encuentra integrado por municipios en una misma región, sin los cuales no podría existir. La autonomía es un elemento esencial de la existencia de las entidades territoriales, pero en el caso de los departamentos no puede argumentarse la misma autonomía entendida desde la órbita funcional, porque el departamento tiene funciones coordinadoras, subsidiarias y concurrentes respecto de los municipios de su territorio, las cuales no pueden ser excluyentes de la precitada autonomía territorial. En la expedición de la ordenanza no se presentaron razones distintas a la distribución equitativa de las cargas públicas y la facultad derivada impositiva, sin que el demandante haya especificado el exceso en los límites de la Asamblea Departamental o la violación de la autonomía municipal, que sólo ocurre cuando se quebranta la constitución y la ley, lo cual no ha sucedido. El concepto de autonomía no se puede interpretar en una sola vía como lo hace el accionante, con fundamento en sentencias ajenas a la causa de la demanda, es decir, a la violación de la autonomía de las entidades territoriales; ello exhorta al Juez a realizar una valoración ajena a la norma demandada. El ingreso derivado del recaudo de estampilla se invierte en escenarios de infraestructura municipal, de modo que bajo el principio de equilibrio es procedente que el municipio y sus entidades descentralizadas armonicen la norma demandada con su actividad contractual, sin que ello implique generar sobrecostos asumibles por las entidades territoriales, que sólo se producen por el

aumento de gastos en la ejecución del contrato por irregularidades administrativas y la violación del principio de moralidad administrativa. El gravamen es adicional a los descuentos propios de los contratos que celebran las entidades beneficiadas con los mismos. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló el literal b) del artículo 3º y del artículo 6º de la Ordenanza Nº 012 del 7 de mayo de 2009, previo señalamiento de que los argumentos de la demandada no constituyen excepción previa alguna, dado que no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino a cuestionar la legalidad del acto demandado que es el objeto mismo del proceso. Para fundamentar su decisión anulatoria, señaló: La jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ha respaldado la auto