CE-66001-23-31-000-2010-00403-01(48893)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA /

LIMITACIONES A LA PROPIEDAD / HECHO DEL LEGISLADOR /

ORDENAMIENTO TERRITORIAL / ORDENAMIENTO DEL SUELO RURAL / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [C]omo en el presente asunto no se demostró que la expedición de la Ley 1228 de 2008 que estableció las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional atentara contra el núcleo esencial de la propiedad, en tanto que mantuvo la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien, no encuentra esta Subsección que la parte de demandante haya probado el primer elemento de la responsabilidad, esto es, el daño antijurídico, por tanto, resulta innecesario adentrarse en la imputación y por ende, se denegaran las pretensiones de la demanda. Por todo lo expuesto, la Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y se inhibió para pronunciarse de fondo, y en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / HECHO DEL LEGISLADOR / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO El Pleno de lo Contencioso Administrativo, en sesión del 13 de marzo de 2018,

unificó su jurisprudencia en el sentido de admitir que la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución Política presta fundamento suficiente a las pretensiones de reparación de daños antijurídicos causados por acción u omisión del legislador. En ese entendido, basta decir que frente al perjuicio que en este caso se pretende por vía de reparación directa por la imposición que devino ante la expedición de la Ley 1228 de 2008, la acción de reparación directa resulta ser la adecuada en tanto que no se está cuestionando lo dicho por el Legislador, sino que, lo que se demanda es la reparación del daño derivado de un desequilibrio en la distribución y asignación de las cargas públicas, que es el fundamento de la pretensión que formula la parte actora. […] Así, la Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos, título objetivo de imputación al que es ajeno el reproche relacionado con la legalidad de los actos generadores del daño. Por consiguiente, contrario a lo planteado por el A quo, siguiendo el lineamiento recreado por la jurisprudencia de la Corporación, esta Subsección considera que la acción de reparación directa sí es la procedente en este caso en el que la parte pretende el resarcimiento de los perjuicios que considera que le fueron ocasionados en razón a la expedición de la Ley 1228 de

2008, el Decreto 4066 de 2008 y 3600 de 2007 y el Decreto 792 de 27 de octubre de 2008 del municipio de Pereira, normativa que no le merece reproche alguno referente a su conformidad con el derecho objetivo al que debía subordinarse, pero que, estima, ha limitado, con detrimento de su derecho de propiedad, las atribuciones que le son naturales como titular del dominio sobre el predio […] FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 1228 DE 2008

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la idoneidad de la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento del daño que devino de la expedición de una ley, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de marzo de 2018, rad. 28769, C. P. Danilo Rojas Betancourth. Respecto de la procedencia de la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento del daño que devino de la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, rad. 13685, C. P.

Daniel Suárez Hernández; sentencia de 16 de agosto de 2007, rad. AG-00832, C.

P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 23 de abril de 2008, rad. 15906, C. P.

Mauricio Fajardo Gómez. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Ahora bien, a propósito de la legitimación en la causa por pasiva la Sala considera

que, entendida ésta como “la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial” […]. Así pues, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Instituto Nacional de Concesiones –INCO, del Departamento de Risaralda, y de la Concesionaria de Occidente S.A. pues al tenor de los fundamentos de la demanda, estas personas ninguna relación fáctica o jurídica tienen con el daño objeto de la pretensión de reparación. LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA / EXPROPIACIÓN / AFECTACIÓN A BIEN / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE POR OBRA PÚBLICA Sobre este tipo de limitaciones (al margen de la expropiación), y la forma como opera en tales casos el principio de equidad, la Corporación ha dicho) que de ordinario el mismo ordenamiento jurídico satisface el equilibrio que este demanda entre cargas y beneficios, al establecer satisfacciones tarifarias, pero que en ausencia de la previsión legal, será el juez competente para determinar la procedencia del restablecimiento de derechos o la reparación de daño deprecadas, quien garantice dicho equilibrio. Para ello, deberá comprobar la existencia de la lesión, como daño resarcible -misión para la cual presta especial utilidad la aplicación del test de proporcionalidad entre el derecho del propietario (cuyo núcleo esencial debe permanecer incólume) y el interés común que sirvió de fundamento a su intervención-, y hallar demostrado el factor de imputación mediante un juicio al que viene pertinente la aplicación del título de imputación

objetiva de daño especial. Según la jurisprudencia, en función del grado de afectación del derecho, pueden presentarse las siguientes hipótesis: a) que la intervención prive al propietario de su derecho, caso en el cual la administración debe adelantar el trámite de la expropiación so pena de comprometer su responsabilidad; b) que la intervención no prive formalmente al propietario de su derecho, pero comporta la imposición de una afectación que supera en modo e intensidad aquel tipo de las que el ordenamiento jurídico considera como de obligatoria tolerancia en cabeza de los particulares, de forma tal que vacía de contenido su núcleo esencial, caso en el cual, la afectación tendrá alcance expropiatorio, y comporta un daño antijurídico asimilable al que configura la ocupación permanente de bienes inmuebles; c) que la intervención del Estado en la propiedad comporte una afectación de aquellas que el ciudadano está en el deber de tolerar como consecuencia de la función social y ecológica de la propiedad, lo que ocurre cuando sus efectos no vulneran el núcleo esencial de la propiedad privada puesto que el propietario mantiene la posibilidad de explotar jurídica y económicamente el bien. En este último evento, pueden ocurrir que el ordenamiento mismo prevea medidas compensatorias cuya suficiencia para el cubrimiento de los perjuicios ha de determinar el juez, o que el ordenamiento no prevea compensación alguna, caso en el cual el juez deberá determinar si la afectación trae como consecuencia un perjuicio cierto aunque no se pueda asimilar a una ocupación temporal de bienes inmuebles.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la limitación a la propiedad, cita: Consejo de

Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 2012, rad. 21906, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 2 de abril de 2013, rad. 26437, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL / ORDENAMIENTO DEL SUELO RURAL /

FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO En nuestro caso, el decreto 3600 de 2007 se ocupó de la reglamentación de las disposiciones de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones. Entre aquellas, se ocupó de los corredores viales suburbanos, para prescribir que, en los planes de ordenamiento territorial sólo se podrían clasificar como tales, las áreas paralelas a las vías arteriales o de primer orden y vías intermunicipales o de segundo orden; que su extensión máxima sería de 300 metros medidos desde el borde de la vía; que en ellos sólo se permitiría el desarrollo de actividades con determinadas restricciones de uso, intensidad y densidad; que, para su ordenamiento, en el plan de ordenamiento o en las unidades de planificación rural se debía delimitar una franja de terreno mínima de quince (15) metros de aislamiento, contados a partir del borde de la vía, y una calzada de desaceleración para permitir el acceso a los predios resultantes de la parcelación, cuyo ancho

mínimo debe ser de diez (10) metros contados a partir del borde de la franja de aislamiento antes referida. Las extensiones dela franja de aislamiento y de la calzada de desaceleración, como ha quedado dicho, fueron modificadas por el decreto 4066 de 2008 para adecuarlas a la normativa de la ley 1228 de 2008.Pues bien, en relación con estas directrices, la Sala, a partir del tenor literal del artículo 11 del decreto 3600 de 2007, tanto en su texto original o como en el modificado por el decreto 4066 de 2008, ve en ella un mandato, que en ejercicio de su competencia para establecer las determinantes de ordenamiento territorial, dictó el legislador. […] Tales prescripciones, en consecuencia, tienen por destinatarias a las autoridades locales competentes para elaborar los planes de ordenamiento territorial, circunstancia que determina su falta de aptitud para fungir como causa de lesión o afectación al derecho de propiedad, en concreto, de la demandante. Por tanto, la sociedad demandante no probó haber sufrido un daño, razón por la que ha de confirmarse la decisión impugnada en el aparte que denegó esta pretensión.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de los consejeros

Guillermo Sánchez Luque y Nicolás Yepes Corrales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00403-01(48893)

Actor: KAISA LTDA.

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS-; INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONESINCO-; DEPARTAMENTO DE RISARALDA; MUNICIPIO DE PEREIRA Y

CONCESIONARIA DE OCCIDENTE

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (DECRETO 01 DE 1984)

(APELACIÓNSENTENCIA) Tema. La responsabilidad del Estado – régimen objetivo Subtema 1. Acción procedente para el reconocimiento de perjuicios por daños con ocasión de la expedición de una norma jurídica que impone una carga publica, cuya legalidad o constitucionalidad no cuestiona el actor. Subtema 2. Responsabilidad por la expedición de una Ley. Subtema 3. Ocupación jurídica Subtema 4. Inexistencia de daño antijurídico Sentencia revoca. A la Sala corresponde decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante, propietaria del predio denominado “Finca Villas de San Martín”, resulta afectada en su derecho de propiedad por la restricción dispuesta en la Ley 1228 de 2008, el Decreto 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, y el Decreto 792 del 27 de octubre de 2008 del municipio de Pereira, en tanto que en dichas normas se fijaron unas fajas de

terreno de retiro obligatorio para determinados predios, las que fueron declaradas de interés público.

II. ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 13 de octubre de 2010, Kaisa Ltda (en adelante, la Sociedad demandante), en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra La Nación – Ministerio de Transporte; Instituto Nacional de Vías –INVÍAS-; Instituto Nacional de Concesiones –INCO-; departamento de Risaralda; municipio de Pereira y Concesionaria de Occidente con la pretensión principal de que se las declarara responsable por los perjuicios de orden material que considera le fueron causados por la restricción que sufrió la propiedad en razón a la expedición de la Ley 1228 de 2008, el Decreto 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, y el Decreto 792 del 27 de octubre de 2008 del municipio de Pereira1.

Los hechos relevantes que tomó la demandante como fundamento de sus pretensiones son, en resumen, los siguientes: La sociedad adquirió, mediante escritura pública del 23 de agosto de 2001, el predio denominado “FINCA VILLAS DE SAN MARTIN”. La Ley 1228 de 2008, publicada en el diario oficial N° 47052, en su artículo 2° dispuso las “ZONAS DE RESERVA PARA CARRETERAS DE LA RED VIAL NACIONAL” y estableció las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para las carreteras que forman parte de la red vial nacional, las que declaró como zonas de interés público. Esta ley prescribe que no procede ningún

tipo de indemnización por obras nuevas o mejoras que se levanten en las zonas de reserva, y prohíbe a las autoridades competentes, otorgar licencias o permisos de construcción sobre estas fajas o zonas de retiro; y prohíbe a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, dotar de dichos servicios a los inmuebles ubicados en tales franjas, que se construyan a partir de su entrada en vigencia. El Decreto 4006 de 2008 del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, que en su artículo 4° modificó el artículo 11 del decreto 3600 de 2007, dispuso que, para el ordenamiento de los corredores viales suburbanos, en el plan de ordenamiento o en las unidades de planificación rural se debe delimitar una franja mínima de aislamiento, la cual debía entregarse como área de cesión pública. Esta reglamentación tampoco contempló pago a manera de indemnización, pese a que la preceptiva antes referida afectó el derecho de propiedad. En cumplimento a lo ordenado en la Ley 1228 de 2008, el municipio de Pereira profirió el Decreto 792 de 2008 por medio del cual dictó “unas medidas tendientes a habilitar las fajas de retiro obligatorio en el municipio de Pereira para las carreteras que conforman la red vial nacional declaradas de interés público por la Ley 1228 de 2008”. El predio “Villas de San Martín” colinda en varios metros lineales con la vía Pereira –la Virginia y, por tanto, ha sido afectado por las disposiciones ya referidas. 2.2. Trámite procesal relevante 2.2.1.- Admitida la demanda2, el auto admisorio fue notificado en debida forma.

2.2.2.- Las demandadas contestaron la demanda con oposición a las pretensiones de la sociedad demandante3. En síntesis, dijeron en sus respectivos escritos: Instituto Nacional de Vías – INVIASEn relación con los hechos, que algunos son ciertos, otros no, algunos no le constan y otros no son hechos. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Como razones de defensa indicó que, en la 1Folios.236 a 252, C1 2 Folio 262, C.1 3 Folios 280 a 286, 204 a 229 y 64 a 192, C1 eventualidad que se requiera la ampliación de la vía donde está el predio propiedad de la actora, deberán hacer tales apropiaciones para el pago de indemnizaciones a que haya lugar, pero no antes, sin existir proyecto alguno sobre la vía en comento, ni mucho menos, cuando no se demuestra el supuesto perjuicio causado, cuya disposición es de orden público y de estricto cumplimiento para los entes estatales. Advirtió que la demanda no da cuenta de los elementos de responsabilidad del Estado, como el daño y la imputación del mismo a la entidad. Propuso la excepción de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva porque quien tiene a cargo la vía a la que se refiere la demandante, es una concesionaria.

Ministerio de Transporte: Se opuso a todas y cada una de las pretensiones.

Considera que no se aprecia en el asunto una relación directa que lo vincule o que comprometa su responsabilidad, porque la Constitución y la Ley le asignan funciones específicas. Por otro lado, manifestó la improcedencia de la acción de

reparación directa para solicitar el reconocimiento de daños o perjuicios causados con la entrada en vigencia de la ley 1228 de 2008. Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de responsabilidad del ente demandado, (ii) falta de legitimación en la causa por la parte pasiva, iii) Inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte e iv) Inexistencia del daño o perjuicio.

Municipio de Pereira: Respecto de los hechos, dijo que algunos son ciertos, otros no. Se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que no se encuentra demostrada la existencia del daño, pues la afectación realizada por el Decreto 792 de 2008 del municipio de Pereira, se da en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 1228 de 2008, quedando la limitación al predio pendiente de una posible implementación de la infraestructura vial. Expuso que la ley otorga la categoría de bien de dominio público a bienes privados, atendiendo razones de utilidad e interés público, sin que ello configure como antijurídico. Propuso las excepciones que denominó: (i) Inexistencia de daño especial por la expedición de los Decretos 792 de 2008, 4066 de 2008 y 3600 de 2007, (ii) falta de legitimación por pasiva,

(iii) indebida escogencia de la acción, (iv) encauzamiento de la demanda por el trámite de un proceso diferente al que corresponde e (v) inexistencia de la obligación. Instituto Nacional de Concesiones INCO: Manifestó que algunos hechos son ciertos y otros no los considera como hechos, de igual forma se opuso a todas y

cada una de las pretensiones. En las consideraciones y fundamentos de derecho de la defensa, indicó que al Instituto Nacional de Concesiones no se le puede imputar responsabilidad alguna por motivo de la expedición de la ley 1228 de 2008, lo que demuestra una inexistencia de nexo causal entre el daño reclamado y la actuación de esa entidad. Propuso las excepciones que denominó (i) Legalidad (ii) falta de legitimación material por pasiva del INCO, (iii) Ilegitimidad de persona adjetiva e inepta demanda, (iv) Equivocada escogencia de la acción y jurisdicción para reclamar los supuestos daños, (v) Dar a la demanda un trámite diferente de un proceso diferente al que corresponde, (vi) Imposibilidad de calcular indemnizaciones no contempladas en la ley por hechos futuros o eventuales, daño no consolidado, (vii) Primacía del interés general sobre el particular, (viii) Transpolación de la ley 1228 de 2008 por la parte accionante e (ix) Inexistencia de la obligación.

Departamento de Risaralda: En relación con los hechos, dijo que algunos son ciertos, otros no, algunos no le constan y otros no son hechos. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Indicó que en el caso objeto de análisis el demandante no precisa cuál es la razón de la indemnización, si la construcción específica de una vía de tercer orden o si considera que la ley en sí misma le está ocasionando un desequilibrio frente a las cargas públicas. Señaló que, ante la eventualidad de existencia de desequilibrio frente a las cargas públicas en virtud de la ley, no existiría legitimación por pasiva para convocar y/o demandar al

departamento de Risaralda, toda vez que el ejecutivo departamental no ha expedido ningún acto administrativo relacionado con los predios respecto de los cuales considera la sociedad demandante se está causando un daño especial generador de responsabilidad a cargo del departamento y otros. Propuso como excepción la de falta de legitimación en la causa por pasiva. Concesionaria de Occidente S.A. Se opuso a las pretensiones, y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual fundamentó en que esta sociedad se encuentra ejecutando el contrato de concesión GG-0462004 que, según su objeto, no cubre la vía que corresponde al predio denominado “Villas de San Martín” de propiedad de la sociedad demandante. 2.2.3.- Agotada la etapa probatoria, corrió el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Publico para que presentara concepto de fondo. 2.2.4.- El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia de primera instancia el 18 de julio de 20134, con la que denegó las pretensiones de la demanda. 2.2.5.- Contra esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación5. 2.2.6.- Admitida la apelación6, corrió el traslado a las partes y al representante del Ministerio Público para alegaciones y concepto de segunda instancia, respectivamente. 2.3.2. La parte demandada presentó sus alegatos7, la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

3. CONSIDERACIONES La Sala procede a dictar sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por

remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo8, y considerando que es competente para desatar el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en proceso con vocación de segunda instancia por razón de la cuantía9. 3.1. Lo probado 3.1.1. Con la copia de la escritura pública N° 3627 del 23 de agosto de 2001 y el Certificado de tradición y libertad del predio con matrícula inmobiliaria 290-21422, 4 Folios. 372 a 406, C.P. 5 Folios. 408 a 421, C.P 6 Folio. 434, C.P 7 Folios 437 a 441, CP 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, rad. 21.060. 9 La pretensión mayor, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales a favor de la actora, se estimó en doscientos ochenta y cinco millones, sesenta y cuatro mil quinientos sesenta pesos ($285.064.560), monto que supera la cuantía requerida en 2010, año de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia. Para la fecha de presentación de la demanda la norma aplicable para determinar la cuantía era la Ley 446 de 1998. expedido el 10 de julio de 2010[10], quedó debidamente demostrado que el bien inmueble denominado “FINCA VILLAS DE SAN MARTIN” es de propiedad de la sociedad demandante. Conforme se lee en la copia autentica de la ficha predial

que se aportó junto con el avalúo del área afectada, este es un predio rural de destinación económica agropecuaria, en el que funciona una plaza de toros11. 3.1.2. Que el 16 de julio de 2008 fue publicada en el diario oficial N° 47052, la Ley 1228 de 2008 que en su artículo 2° dispuso las “ZONAS DE RESERVA PARA CARRETERAS DE LA RED VIAL NACIONAL”, estableciendo las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para las carreteras que forman parte de la red vial nacional, y las declara como zonas de interés público. 3.1.3. Que, en cumplimento a lo ordenado en la Ley 1228 de 2008, el municipio de Pereira profirió el Decreto 792 de 2008 por medio del cual dictó “unas medidas tendientes a habilitar las fajas de retiro obligatorio en el municipio de Pereira para las carreteras que conforman la red vial nacional declaradas de interés público por la Ley 1228 de 2008”.12 3.1.4. Que el predio denominado “Finca Villas de San Martín”, se encuentra localizado sobre la carretera que de Pereira conduce a La Virginia, a la vera del tramo que de Cerritos lleva a la Virginia, por fuera del corredor vial intervenido mediante el contrato de concesión GG-046-2004 -proyecto Pereira –La victoriaa cargo de la Concesionaria de Occidente S.A. Este hecho está debidamente acreditado con la copia del contrato de concesión GG-046-2004 y el oficio emanado de la Agencia Nacional de Infraestructura.13

El Instituto Nacional de VíasINVIAScertificó que “la carretera que del municipio de Pereira comunica al municipio de la Virginia, en el departamento de Risaralda, es de primer orden y pertenece a la Red Vial Nacional. Desde Pereira hasta el sitio Cerritos está a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) anteriormente Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y entregada a la concesión de Occidente, y a partir del Cerrito hacía la Virginia está a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS)”14. 3.2. Lo que se debate En su escrito de demanda, la parte actora solicitó la declaración de la responsabilidad patrimonial de las demandadas por la expedición de la normativa que declaró de interés público unas “fajas de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión para las carreteras que forman parte de la red vial nacional” y conforme al orden al que pertenezca la carretera que colindara con el terreno afectado con la medida, porque ello constituye una limitación a su derecho de propiedad, ya que no puede disponer de una parte del terreno que conforma el inmueble denominado “Finca Villas de San Martín”. El Tribunal A quo se declaró inhibido para decidir de fondo, por cuanto consideró que el actor se equivocó al ejercer la acción de reparación directa, pues la acción procedente era, respecto de la Ley 1228 DE 2008, la de constitucionalidad; y 10 Folios 8 a 17, C1 (documentos que fueron presentados en original y copia autentica, y que la Sala Valorará porque respecto de ellos se respetó el derecho de contradicción.) 11 Folios 253 a 267, C1

12 Se portó copia autentica del referido decreto, la cual obra a folios 197 a 203, C1 13 Folios 130, c1 principal y 19, c 2 de pruebas 14 Folio 18, C2 de pruebas respecto de las demás normas invocadas en la demanda –Decreto 4066 de 2008 y 3600 de 2007 del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y el Decreto 792 de 2008 emanado del municipio de Pereira, la de nulidad o nulidad con restablecimiento del derecho. El apelante insiste en que la acción de reparación directa es la vía adecuada para buscar el resarcimiento de los perjuicios ocasionados en razón a limitación a su derecho de propiedad. 3.2.1. Problema jurídico En atención al asunto objeto de debate, la Sala analizará la procedencia de la acción de reparación directa como vía procesal para dar cauce a la pretensión de reparación de perjuicios generados con ocasión de la expedición de normas que, aunque no se reputan ilegales o inconstitucionales, imponen una carga a los administrados que estos consideran, no deben soportar. De encontrar que esta acción es idónea para esos efectos, analizará la oportunidad del ejercicio que hizo la demandante, de la acción de reparación directa o atinente a la caducidad de la acción, y los demás presupuestos procesales de la acción de reparación directa, teniendo en cuenta que varias de las demandadas–en el escrito de contestación de la demanda– sostuvieron que carecen de legitimación en la causa por pasiva. Finalmente, si a ello hay lugar, se detendrá en el estudio del mérito de las

pretensiones resarcitorias. 3.3. Análisis de la Sala 3.3.1. La procedencia de la acción de reparación directa para obtener la reparación de los perjuicios causados con ocasión de la expedición de normas que imponen una carga pública El Pleno de lo Contencioso Administrativo, en sesión del 13 de marzo de 2018[15], unificó su jurisprudencia en el sentido de admitir que la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución Política presta fundamento suficiente a las pretensiones de reparación de daños antijurídicos causados por acción u omisión del legislador. En ese entendido, basta decir que frente al perjuicio que en este caso se pretende por vía de reparación directa por la imposición que devino ante la expedición de la Ley 1228 de 2008, la acción de reparación directa resulta ser la adecuada en tanto que no se está cuestionando lo dicho por el Legislador, sino que, lo que se demanda es la reparación del daño derivado de un desequilibrio en la distribución y asignación de las cargas públicas, que es el fundamento de la pretensión que formula la parte actora. También depreca la accionante la declaración de responsabilidad del Estado con ocasión de la expedición de los Decretos 4066 de 2008 y 3600 de 2007 proferidos por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y el Decreto 792 de 2008 emanado del municipio de Pereira, pretensión respecto de la cual viene necesario recordar la jurisprudencia constante de esta Sala que ha precisado: “(…) la elección de la acción no depende de la voluntad, el arbitrio o el

querer del demandante, sino que obedece a la precisa finalidad que con ella se persigue y a las normas que la consagran y que describen los eventos que dan lugar a su procedencia; y cuando de lo que se trata es de reclamar la indemnización de los perjuicios sufridos con ocasión de la actividad de las entidades del Estado, debe establecerse cuál es el origen del daño, pues éste indicará así mismo cuál es la acción procedente (…)” 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de marzo de 2018, exp28769. Lo anterior, por cuanto, planteada así esta pretensión, entiende la Sala que la demandante depreca la condena en reparación de un daño causado con la expedición de un acto administrativo general respecto del que no cuestiona su legalidad, aspecto sobre el que la jurisprudencia ha experimentado una evolución cuyo trazado fue recreado en sentencia que de la que se extracta el siguiente aparte: “(…) la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de qu