CE-66001-23-31-001-2005-00119-00(AP)-2010

SEÑALIZACION NACIONAL - Competencia / SEÑALES DE TRANSITOInstalación y mantenimiento De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 3° de la Ley 769 de 2002, compete a las autoridades de tránsito instalar las señales de tránsito en los perímetros urbanos, inclusive en las vías privadas abiertas al público. Así mismo, compete al Ministerio de Transporte diseñar y definir las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación, y demás características que estime conveniente; como a cada organismo de tránsito responder, en su jurisdicción, por la instalación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito, que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción.

FUENTE FORMAL: LEY 769 DE 2002 - ARTICULO 3 / LEY 769 DE 2002ARTICULO 115.

COMITE DE VERIFICACION DEL PACTO DE CUMPLIMIENTO - Conformación Respecto a la conformación del comité de seguimiento y verificación del pacto de cumplimiento, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el juez conserva competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto acordada por las partes. En observancia de los principios de descentralización y especialidad, se accederá a la solicitud del Alcalde de conformar el Comité de Verificación con el Secretario de Infraestructura del Municipio y el Director del Instituto de Tránsito Municipal, pues son las

autoridades competentes para la instalación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito e inventario general de las señalizaciones.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 27

SENTENCIA APROBATORIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia del incentivo / INCENTIVO - No procede si proceso termina con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento En orden a resolver lo relacionado al reconocimiento del incentivo, advierte la Sala, que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en la acción popular el actor tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. El artículo 34 ibídem prevé que «la sentencia que acoja las pretensiones del demandante... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular», lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala, que solo hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. Esta Sala ya ha tenido oportunidad de consignar su pensamiento acerca de la cuestión que vuelve a plantearse en el asunto sub examine, al decidir en ocasión precedente un recurso de apelación sustentado en análogos argumentos a los expuestos en el caso presente por el actor. Con fundamento en el artículo 34 ídem, la Sala ha dejado claramente definido que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. Según lo

anterior, es claro para la Sala que el a quo no debió reconocer el incentivo económico que señala el artículo 39 ibídem, puesto que en el caso sub examine el proceso concluyó con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento y no con una sentencia estimatoria de las pretensiones de la parte actora, único presupuesto para que proceda su reconocimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 39

NOTA DE RELATORIA: Sobre el incentivo en sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente AP-090. Actor Gustavo Quintero García y Sentencia de 27 de julio de 2000. Expediente AP-061.

Actor Hernán Arias Henao.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 66001-23-31-001-2005-00119-00(AP)

Actor: LUCIA ARIAS ARIAS Y DIANA CRISTINA ERAZO CASANOVA Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y OTROS Se decide la impugnación interpuesta por el apoderado del municipio de Pereira contra la sentencia de 3 de agosto de 2006, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda, aprobó el pacto de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 9 de noviembre de 20041, LUCIA ARIAS ARIAS entabló acción popular contra

el municipio de Pereira, el Instituto Municipal de Tránsito y Transportes de Pereira y el Instituto Nacional de Vías, para reclamar protección de los derechos colectivos al goce del espacio publico y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y salubridad públicas, que estimó violados por la falta de señalización vial a la altura de la carrera 15 con calles 17 y 16 de Pereira. 1 Folios 4 a 7. Mediante auto de 17 de marzo de 20052, el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó acumular los procesos radicados 66001233100020040125101 y 660012331001200500119 00. Por auto de 7 de junio de 2006, el mismo Tribunal desvinculó al INVIAS como parte en el proceso, habida cuenta que la vía objeto de la acción no es de carácter nacional y, en consecuencia, no le competía su mantenimiento y vigilancia.

1.1. HECHOS

Las demandantes manifiestan que la Avenida Belalcázar, a la altura de la carrera 15 con calles 17 y 16 de Pereira, por la que transitan vehículos a alta velocidad, carece de señalización vial que garantice la movilidad segura de los peatones y conductores. 1.2. PRETENSIONES Las actoras solicitan que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: Que se ordene a las entidades demandadas hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, instalando semáforos o construyendo un puente peatonal que cuente, en ambos extremos, con rampas para los discapacitados físicos. Reconocer a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de

1998. Condenar a los entes demandados a las costas del proceso.

2. LAS CONTESTACIONES 2.1 El municipio de Pereira, mediante apoderado, propuso la excepción de «improcedencia de la acción popular», argumentando que no se probó la vulneración o amenaza de los derechos colectivos alegados, pues la avenida Belalcázar se construyó con el objeto de agilizar el tránsito vehicular en el sector. 2 Folios 123 a 124.

Agregó que los peatones deben hacer uso de los puentes construidos en las calles 14 y 21, y en la avenida “El Ferrocarril”, que cuentan con andenes. Advirtió que no puede pretenderse la ubicación de semáforos en cada esquina de la ciudad, pues ello limitaría la circulación de vehículos y produciría embotellamientos y congestiones innecesarias. 2.2. El Instituto Municipal de Tránsito y Transportes de Pereira, mediante apoderado, replicó que ha obrado con diligencia al señalizar el sector y que compete a la Secretaria de Infraestructura la construcción y conservación de los puentes peatonales. Agregó, conforme al artículo 7 de la Ley 769 de 20023, que a las autoridades de tránsito les compete vigilar el cumplimiento de las normas de tránsito, y que son los conductores quienes vulneran los derechos colectivos alegados, pues ponen en peligro la seguridad de los demás al exceder los límites de velocidad permitidos.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 21 de junio de 2006 con la asistencia de las actoras, del apoderado

del Director del Instituto de Tránsito y Transporte de Pereira, del Procurador Judicial en Asuntos Administrativos y del apoderado y un delegado del municipio de Pereira. Las actoras manifestaron su voluntad de “…llegar a un pacto de cumplimiento con fórmulas que impliquen soluciones como resaltos en la zona, señalización y guardas en horas pico”. A su turno, el Instituto Municipal de Tránsito y Transportes de Pereira declaró que “desde el inicio de la acción popular y en alguna de las diligencias suspendidas, el Instituto ha manifestado algunas alternativas de solución que se plasmaron en un documento allegado al Despacho, posteriormente y a raíz del dictamen pericial y 3 Articulo 7 Ley 769 de 2002 “(…) Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías (…)”. de la inspección judicial realizada, y de acuerdo al dictamen del perito con fecha junio 7, la entidad planteó su posición con respecto a lo que técnica y operativamente se requería en el sector, copia de tal oficio fue remitido al proceso en el cual prácticamente estamos aprobando lo manifestado por los peritos con algunas variaciones que también se encuentran plasmadas allí, es decir, tenemos toda la disposición para que se lleve a cabo una solución al problema planteado, la cual nos pudiere explicar el ingeniero Carlos Iván Rojas como jefe del área técnica del Instituto, quien nos puede ilustrar sobre el tema”.

El Agente del Ministerio Publico manifestó que a las partes les asistía ánimo conciliatorio y solicitó “...escuchar en (…) audiencia la intervención del doctor Carlos Iván Rojas para que ilustre a los presentes sobre unos temas puntuales sobre los cuales podría darle claridad a la voluntad del Instituto de aceptar el pacto de cumplimiento.” El Magistrado Ponente negó la posibilidad de escuchar en audiencia al doctor Carlos Iván Rojas debido a que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 no consagra dicha posibilidad, y propuso como fórmula de solución al conflicto que “en el sitio de confluencia de vehículos y peatones, que es objeto esta acción, se construyan tres (3) reductores de velocidad, dos (2) resaltos sobre la calle 17, uno (1) en cada calzada con una distancia de diez (10) metros, de conformidad con el Manual de señalización del Ministerio de Transporte y otro reductor de velocidad sobre el lazo que une la carrera 14 con calle 17”. El municipio de Pereira acogió la propuesta de las actoras y se comprometió ”…a construir los reductores de velocidad en el tiempo y los sitios que nos indique el Instituto”. Por último, el Instituto Municipal de Tránsito y Transportes de Pereira manifestó estar de acuerdo con la fórmula conciliatoria presentada y expuso no tener “… ninguna objeción con respecto a la señalización que se requiera en el sector para la ejecución de tales obras proponemos un termino de treinta (30) días hábiles”.

4. LA SENTENCIA APROBATORIA DEL PACTO DE CUMPLIMIENTO Tras examinar la procedencia de la acción popular, mediante sentencia de 3 de

agosto de 2006, el Tribunal Administrativo de Risaralda analizó el pacto de cumplimiento, la legalidad y la congruencia de lo acordado con los hechos y las pretensiones de la demanda. Puesto que el municipio de Pereira es apelante único en el proceso, la Sala se contraerá a examinar los fundamentos expuestos en el recurso interpuesto, a la luz de las obligaciones que contrajo en el pacto de cumplimiento, siendo estas como siguen: “El Municipio de Pereira se compromete a construir tres (3) reductores de velocidad, dos (2) resaltos sobre la calle 17, uno (1) en cada calzada con una distancia de diez (10) metros o conforme con el manual de señalización del Ministerio de Transporte y otro reductor de velocidad sobre el lazo que une la carrera 14 con calle 17, en el término de treinta (30) días hábiles.” El Tribunal integró el Comité de Verificación del pacto con el Procurador Judicial No. 37 y el alcalde de Pereira.

II. LA IMPUGNACION 3.1. El municipio de Pereira replicó el fallo por considerar que no es autoridad de tránsito y, por lo tanto, no es competente para adoptar las medidas necesarias para la protección y preservación de la seguridad peatonal en las vías publicas.

Adujo como innecesaria su presencia, a través del Alcalde de Pereira, como integrante del Comité de Verificación del cumplimiento de la sentencia, y pidió reemplazarlo por el Secretario de Infraestructura del municipio, en asocio del Director del Instituto de Tránsito Municipal. Agregó que al no haber sentencia estimatoria, puesto que el proceso concluyó con sentencia aprobatoria del pacto cumplimiento, no procedía reconocer el

incentivo a favor de las actoras, pues es reiterada la jurisprudencia que lo contrae al fallo estimatorio.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política dispone: « Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Artículo 2. Las acciones populares son los medios procésales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». 4.1. Caso concreto Los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales d) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante el ejercicio de la acción popular. El Tribunal Administrativo de Risaralda aprobó el pacto de cumplimiento logrado entre las partes, por medio del cual el municipio de Pereira y el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte, se comprometieron a instalar las señalizaciones necesarias en la vía Belalcázar, a fin de proteger los derechos colectivos

vulnerados. El municipio de Pereira apeló la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento argumentando que dentro de sus funciones no se encuentra la de señalizar las vías públicas; que no comparte la presencia del Alcalde de Pereira en la Comité de Verificación del cumplimiento de la sentencia; y que el reconocimiento del incentivo económico sólo procede en el evento en que el proceso termine normalmente, esto es, con fallo estimatorio de las pretensiones. 4.1.1. Marco normativo de la señalización vial. Según el artículo 3° de la Ley 769 de 20024, son autoridades de tránsito: (i) El Ministerio de Transporte. (ii) Los Gobernadores y los Alcaldes, (iii) Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, (iv) La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte, (v) Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial, (vi) La Superintendencia General de Puertos y Transporte, (vii) Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo, y (viii) Los agentes de Tránsito y Transporte. Los Alcaldes, según lo establece el artículo 3° de la misma Ley, dentro de su respectiva jurisdicción, deben expedir las normas de tránsito y tomar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a sus disposiciones.5 De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 3° de la Ley 769 de

20026, compete a las autoridades de tránsito instalar las señales de tránsito en los perímetros urbanos, inclusive en las vías privadas abiertas al público. Así mismo, compete al Ministerio de Transporte diseñar y definir las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación, y demás características que estime conveniente; como a cada organismo de tránsito responder, en su jurisdicción, por la instalación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito, que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción.7 4 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, modificado por la ley 1383 de 2010 (16 de marzo) “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones” 5 Parágrafo 3° del artículo 6° de la Ley 769 de 2002. 6 “Parágrafo 2o. Es responsabilidad de las autoridades de tránsito la colocación de las señales de tránsito en los perímetros urbanos inclusive en las vías privadas abiertas al público. Las autoridades locales no podrán ejecutar obras sobre las vías públicas sin permiso especial de las autoridades de tránsito que tendrán la responsabilidad de regular los flujos de tránsito para que no se presenten congestiones. “ 7 Artículo 115 ibídem. De lo anterior se concluye que no le asiste razón al municipio de Pereira al manifestar que no es autoridad de tránsito, pues de conformidad con la

Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 769 de 2002, los alcaldes son autoridades de tránsito y les compete velar por la adecuada señalización vial del territorio nacional, dentro de su jurisdicción, para garantizar la seguridad de la ciudadanía. 4.1.2. Conformación del Comité de Verificación Respecto a la conformación del comité de seguimiento y verificación del pacto de cumplimiento, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el juez conserva competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto acordada por las partes. En observancia de los principios de descentralización y especialidad, se accederá a la solicitud del Alcalde de conformar el Comité de Verificación con el Secretario de Infraestructura del Municipio y el Director del Instituto de Tránsito Municipal, pues son las autoridades competentes para la instalación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito e inventario general de las señalizaciones. 4.1.3. Incentivo En orden a resolver lo relacionado al reconocimiento del incentivo, advierte la Sala, que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en la acción popular el actor tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. El artículo 34 ibídem prevé que «la sentencia que acoja las pretensiones del demandante... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular», lo

que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala, que solo hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. Esta Sala ya ha tenido oportunidad de consignar su pensamiento acerca de la cuestión que vuelve a plantearse en el asunto sub examine, al decidir en ocasión precedente un recurso de apelación sustentado en análogos argumentos a los expuestos en el caso presente por el actor. Con fundamento en el artículo 34 ídem, la Sala ha dejado claramente definido que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. La Sala reitera8: «El incentivo sólo puede ser reconocido en la que se dicta como consecuencia de la terminación normal del proceso... Si bien la Ley 472 de 1998, en su artículo 39 prevé que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un “Pacto de Cumplimiento”, no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos que queden conciliados y posteriormente aprobados. Por último, es necesario anotar que, en principio, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que no se persigue un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, éste no es el fin primordial, pues se obra más en beneficio de la comunidad de la que el demandante forma parte».

Según lo anterior, es claro para la Sala que el a quo no debió reconocer el incentivo económico que señala el artículo 39 ibídem, puesto que en el caso sub examine el proceso concluyó con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento y no con una sentencia estimatoria de las pretensiones de la parte actora, único presupuesto para que proceda su reconocimiento. Por lo anterior, se revocará el numeral tercero de la sentencia apelada que reconoció el incentivo a favor de las actoras populares. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 8 Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente AP-090. Actor Gustavo Quintero García y Sentencia de 27 de julio de 2000. Expediente AP-061. Actor Hernán Arias Henao. Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- MODIFICASE el numeral 2 de la sentencia apelada, el cual quedará así: Confórmase el Comité de Verificación de la sentencia por el Procurador Judicial No. 37, el Secretario de Infraestructura de Pereira y el Director del Instituto de Tránsito Municipal SEGUNDO.- REVOCASE el numeral 3 de la sentencia apelada y en su lugar, niégase el incentivo a los actores. TERCERO.- CONFIRMASE en todo lo demás la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada

en la fecha.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA

GONZALEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO