CE-66001-23-33-000-2013-00041-01(ACU)-2014

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y finalidad La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma o el acto administrativo prescribe. Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE

1997 ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el

afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Propósito / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se niegan las pretensiones porque la norma que se pretende hacer cumplir no contiene un mandato dirigido a obtener por parte del Ministerio del Trabajo la devolución de los bienes inmuebles que fueron adquiridos por el Gobierno de conformidad con la Ley 5 de 1936 / ACCION DE CUMPLIMIENTOImprocedente para obtener el reconocimiento de un derecho real por existencia de otro mecanismo de defensa judicial La acción consagrada en la Ley 393 de 1997 es un mecanismo de control judicial que tiene por propósito obtener que las autoridades públicas o los particulares en ejercicio de funciones públicas den cumplimiento a mandatos claros, expresos, imperativos e inobjetables contenidos en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. Si la norma no tiene tales características, la acción no procederá. Conforme con lo anterior, debe indicarse que la norma que se estima como incumplida no contiene un mandato dirigido a ordenar a las autoridades públicas, en este caso, el Ministerio de Trabajo la devolución de bienes inmuebles que fueron adquiridos por el gobierno nacional en observancia de la finalidad de la Ley 5 de 1936. Tal conclusión porque lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley 5 de 1936, surgió como una necesidad para el Gobierno de ese momento, orientada a dotar y a proveer a las entidades de orden público de edificaciones apropiadas

para su funcionamiento. Con tal fin al gobierno se le autorizó a i) construir y/o ii) adquirir inmuebles. En este caso, como se advirtió desde un comienzo, el objeto pretendido por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira no se dirige propiamente a reclamar del Gobierno que dote de infraestructura a la Direccional Seccional de Administración Judicial de Pereira para el buen desempeño de las actividades judiciales a cargo de los Despachos que le están adscritos, sino a pedir - en términos del actor - que les devuelvan los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional de Pereira, para poder retornar a las instalaciones que ocupan desde la construcción de dicho edificio y hasta el año 1999 cuando fue evacuado para su reconstrucción, con ocasión del terremoto ocurrido en ese año en el Eje Cafetero, por cuanto afectó estructuralmente la edificación. Además, pide se declare la propiedad sobre este inmueble en lo que respecta a la ocupación que reclama. Estos requerimientos no están contemplados a la luz de la norma que cita incumplida ni atienden la finalidad y naturaleza de esta acción por las siguientes razones: 1. El artículo 1 de la Ley 5 de 1936 no contempla la obligación expresa, clara y actualmente exigible de restituir o devolver inmuebles, que es lo que reclama el Director a través de esta acción de cumplimiento. 2. Tampoco prevé la obligación de que se declare la propiedad en favor de las entidades que ocupan dichos inmuebles desde su construcción. 3. Además y como lo que en últimas persigue el Director de la Seccional es que se profiera una decisión sobre

la titularidad de derechos reales que deriva de la ocupación de los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional de Pereira soportado en el Acta de entrega dicho inmueble de fecha 29 de diciembre de 1993 realizada por el Ministerio de Obras Públicas en favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en observancia del artículo 5 del Decreto Reglamentario 1166 de 1993, para la Sala es evidente que un examen y determinación sobre el particular le corresponde únicamente al juez ordinario competente para resolver sobre la materia. 4. Entonces, de acuerdo con lo anterior, si lo que considera la entidad que representa el actor es que le asiste un derecho de uso, goce y disposición sobre los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional de Pereira, fundado en los documentos que aportó al expediente, entre otros el acta de entrega que dice dejó a salvo los derechos que reclama soportada en los términos del artículo 6 del Decreto precitado - 1166/93-, y las demás pruebas con las que dice acreditar acciones de señor y dueño, la acción de cumplimiento no resulta procedente para resolver tal discusión por cuanto su pretensión debe ser resuelta en el trámite judicial ordinario que inicie para el reconocimiento del derecho real que dice derivarse de la posesión ejercida sobre algunos pisos de la edificación y que son del resorte y pronunciamiento exclusivo del juez civil. 5. En todo caso, debe resaltarse que la entidad se limitó a requerir el cumplimiento de la Ley 5 de 1936, y en tal medida la competencia del juez de esta acción se restringe a pronunciarse únicamente respecto de la norma en que fundó su reclamo al

constituir en renuencia al Ministerio de Trabajo y la que estimó inobservada a través del ejercicio de este medio judicial. 6. Finalmente, frente al reclamo sobre la propiedad y la restitución de bienes debe resaltarse la intervención de la Procuraduría judicial en la primera instancia, al señalar que con el fin pretendido puede iniciar las ordinarias posesorias o reivindicatorias previstas en la legislación civil para superar la controversia aquí suscitada.

NOTA DE RELATORIA: Se pretende que el Ministerio de Trabajo de cumplimiento al artículo 1 de la Ley 5 del 11 de enero de 1936, por la cual se provee la construcción de edificios nacionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 66001-23-33-000-2013-00041-01(ACU) Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - SALA ADMINISTRATIVADIRECCION SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE PEREIRA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO La Sala se pronuncia sobre la apelación interpuesta por intermedio de apoderada judicial por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira contra la sentencia dictada el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la solicitud de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud Por medio de apoderada judicial el Director Seccional de Administración Judicial

de Pereira presentó acción de cumplimiento contra el Ministerio de Trabajo, en la que pidió hacer las siguientes declaraciones: “Solicito comedidamente a la Honorable Colegiatura ordenar al Ministro de Trabajo, el cumplimiento inmediato de la Ley 5ª de 1936 (acto incumplido), para que la Nación - Rama Judicial pueda retornar a los espacios físicos que por ley le corresponden y que por falta de aplicación de las normas legales y confusión en las mismas generaron el éxodo de la (sic) misma en detrimento presupuestal y del servicio de la entidad. En cumplimiento de lo anterior, que se ordene la devolución de los espacios físicos a la Nación - Rama Judicial, esto es, los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional. Que se ordene al Ministerio de Trabajo, en calidad de administradora de la edificación, que inicie todas las gestiones legales, administrativas y presupuestales para dar cumplimiento a la normativa vulnerada, determinándose la propiedad del espacio para efectos de cesar la confusión que al respecto se tiene y que ha vulnerado el derecho a la propiedad de mi representada, concretándose ello en el proceso de escrituración de la propiedad y el subsiguiente registro ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Pereira.”.

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento Comienza la Sala por determinar que de acuerdo con la pretensiones de la acción transcritas, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira pretende que le sean “devueltos” o restituidos por el Ministerio de Trabajo los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional de Pereira donde antes operaban unas dependencias de los

Tribunales Superior de Pereira y Administrativo de Risaralda. Con tal propósito expone lo que a su juicio ha sido el desarrollo normativo de sus pretensiones. Relaciona de manera cronológica las normas en las que se funda para exigir al Ministerio de Trabajo el cumplimiento del artículo 1º de la Ley 5ª de 1936 “Por la cual se provee la construcción de edificios nacionales”, así:  Refiere que el artículo 1° de la citada Ley 5ª de 1936, ordenó que el Gobierno Nacional construyera los inmuebles necesarios para el buen funcionamiento de la administración pública, incluido el Poder Judicial.  Bajo dicho mandato indica que el Ministerio de Obras Públicas adquirió el lote identificado con la matricula inmobiliaria N° 290-0028622 de venta efectuada por el municipio de Pereira. Que en el año 1944 se construyó el Palacio Nacional de Pereira, ocupado en un 25% por dependencias de la Rama Judicial, porcentaje representado en los pisos 3, 4 y 5 de dicho edificio.  Que el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia se creó por el Decreto 12081 de 1973. En sus estatutos se estableció que su patrimonio lo conformaban los inmuebles nacionales destinados al servicio de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Dirección General de Prisiones.  Que el artículo 232 del Decreto 2652 de 1991 “Por el cual se adoptan medidas administrativas para el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura” 1 Por el cual se dictan normas sobre el régimen de adquisiciones y suministros con destino a la Rama Jurisdiccional y al

Ministerio Público y se reorganiza el Fondo Rotatorio Ministerio de Justicia. 2Este decreto fue derogado expresamente por el artículo 210 de la Ley 270 de 1996, que dice: “VIGENCIA. La presente ley tiene vigencia a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 2652 de 1991. Disponía la norma en mención lo siguiente: Artículo 23. Constituyen recursos de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura, los siguientes: 1º Las apropiaciones que le sean asignadas en el presupuesto general de la Nación. 2º Los recursos del Fondo de Seguridad de la Rama Judicial, que se aplicarán a lo dispuesto en el numeral 12 del el artículo 4º de este Decreto. 3º Las donaciones que se hagan a la Nación destinadas al servicio de la Rama Judicial, para lo cual no se requerirá insinuación judicial. 4º Los demás que determine la ley. Parágrafo. TODOS LOS BIENES DEL FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA ADQUIRIDOS PARA LA RAMA JUDICIAL PASARÁN A LA NACIÓN-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN UN PLAZO MÁXIMO DE DOS AÑOS, sin perjuicio de los bienes que por este mismo concepto deban pasar a la Fiscalía General de la Nación. debe entenderse en el sentido de que los inmuebles nacionales ocupados por la Rama Judicial debían trasladarse al Consejo Superior de la Judicatura.  Mediante el Decreto N.° 2171 de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen,

fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”, suprimió el Fondo de Inmuebles Nacionales.  Con posterioridad se expidió el Decreto N° 1166 de 1993 “Por el cual se reglamentan los artículos 129 a 135 del Decreto Ley 2171 de 1992”, En su artículo 6°3 dispuso que los inmuebles que estaban a cargo del suprimido Fondo debían ser entregados de acuerdo con las reglas previstas. Que las entidades que recibieran un inmueble de propiedad de la Nación debían respetar las ocupaciones que otros organismos estatales tuvieran en los mismos.  Indica que la entrega de la propiedad del Palacio Nacional de Pereira no podía operar plenamente en favor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social porque los inmuebles ocupados por la Rama Judicial debieron ser integrados al patrimonio del Consejo Superior de la Judicatura.  Lo anterior, pese a que mediante Acta del 19 de diciembre de 1993, previo concepto favorable de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Fondo de Inmuebles Nacionales en liquidación hicieron entrega del Edificio Palacio Nacional de Pereira al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dicha acta fue registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos de Pereira. En ella se consignó que: “[…] A partir de la suscripción de este documento, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tendrá LA ADMINISTRACIÓN del mencionado edificio 3 “ARTÍCULO 6. Para la entrega de los denominados Edificios Nacionales, se estudiará cada caso en particular, a efecto de realizar la entrega en primera instancia, a favor de las entidades contempladas en las Leyes 47 de 1971 y 51 de 1982 y en

segunda instancia, a la entidad que tenga el mayor índice de ocupación. PARÁGRAFO 1. La entidad beneficiada con la entrega, deberá respetar la ocupación de las demás entidades oficiales que se encuentren funcionando en el respectivo Edificio Nacional, en el momento de la expedición de este Decreto y establecerá la forma jurídica y las condiciones que considere convenientes para una adecuada administración del inmueble. PARÁGRAFO 2. En los edificios sometidos al Régimen de Propiedad Horizontal, la entrega deberá hacerse mediante acta que deberá publicarse y registrarse conforme a lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 5 de este Decreto.” y podrá ejercer las facultades que deriven de la PROPIEDAD del mismo, conforme a las normas sobre la materia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 6° parágrafo primero del referido Decreto Reglamentario, el Ministerio de Trabajo y seguridad Social deberá respetar las ocupaciones de las demás entidades oficiales que se encuentren funcionando en el citado edificio, a la fecha de la suscripción de la presente Acta y establecerá la forma jurídica y las condiciones que considere convenientes para una adecuada administración del inmueble”. (Las subrayas son tomadas del texto de la demanda)  Refiere la Dirección demandante que al momento de dicha entrega la edificación la ocupaba la Rama Judicial, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la DIAN, el INPEC, ADPOSTAL y la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social de Risaralda, todas éstas, entidades del orden nacional.  Manifiesta en todo caso que “la entrega que efectuó el Ministerio del

Transporte, a nombre del Fondo de Inmuebles Nacionales, y el recibo del Palacio Nacional de Pereira por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante acta, fue ajustada a derecho en lo referente a aquellas áreas del inmueble que no estaban ocupadas por la Rama Judicial”. Por lo anterior, concluye que los inmuebles que para el año 1973 eran ocupados por la Rama Judicial continúan siendo patrimonio de la misma. Luego de la relación normativa que antecede informó que debido al terremoto que acaeció en la ciudad de Pereira en el año 19994, los espacios ocupados en los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional de Pereira desde su construcción, se entregaron para su reconstrucción. Afirma que el Palacio Nacional de Pereira fue reconstruido en parte a las gestiones que realizó la Rama Judicial ya que destinó más de $120.000.000 con tal propósito, soportado en actos de señor y dueño que le implicaron sufragar el valor de la póliza que cubrió el riesgo de terremoto. 4 Aunque también refiere que hubo un movimiento telúrico en el año 1995 pero éste no implicó la entrega de las dependencias que ocupaba según el relato de hechos que fundan esta solicitud. Que en su intención de retornar a los pisos que previamente ocupó, realizó diversas reuniones sin que su pretensión hubiese resultado posible. Aduce que incluso recurrió al alcalde de Pereira para que interviniera; sin embargo tal actuación tampoco obtuvo el cometido perseguido, esto es, la entrega de los espacios que reclama en el Palacio Nacional de Pereira.

Todo lo anterior, llevó al Director Seccional de Administración Judicial de Pereira a reclamar ante el Ministerio de Trabajo el cumplimiento del artículo 1º de la Ley 5ª de 1936. Para tal efecto remitió vía postal el oficio DESAJP12-960 de 15 de noviembre de 2012, en el que requirió disponerse de: “lo necesario por parte del Ministerio de Trabajo para la devolución de los espacios físicos a la NaciónRama Judicial, esto es, los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional”. Además, pidió se iniciaran “todas las gestiones legales, administrativas y presupuestales para dar cumplimiento a la normativa vulnerada, determinándose la propiedad del espacio para efectos de cesar la confusión que al respecto se tiene y que ha vulnerado el derecho a la propiedad de la Nación - Rama Judicial (Pereira), concretándose ello en el proceso de escrituración de la propiedad y el subsiguiente registro ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Pereira”. Que hasta la fecha de interposición de la acción el Ministerio no dio respuesta al requerimiento, con lo cual se constituyó en renuencia. Aseguró que en aplicación del artículo 6º del Decreto N.° 1166 de 1993, los pisos 3, 4 y 5 del Palacio Nacional de Pereira que eran ocupadas para ese entonces por las Salas Laboral y de Familia del Tribunal Superior de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda desde su construcción y hasta el año 1999, deber ser devueltos a la Rama Judicial y pasar a propiedad del Consejo Superior de la Judicatura. Sumados a los anteriores argumentos soporta la solicitud de cumplimiento en i) la

presunta afectación presupuestal que se le genera a la Rama Judicial en el pago de canon de arrendamiento mensual por un costo mensual de $30.568.914, con cargo directo a la Dirección Seccional de Administración Judicial y ii) porque requieren con urgencia contar con espacios físicos para el desarrollo de las actividades judiciales, en virtud de las diferentes medidas de descongestión que se han adoptado.

3. Trámite de la solicitud La acción de cumplimiento se presentó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, quien por auto de 4 de febrero de 2013 la admitió y ordenó notificarla personalmente al Ministro de Trabajo (fls. 248 y 249 cuaderno 2).

La entidad accionada radicó su respuesta por memorial visible a los folios 254 a 257, pero no fue tenida en cuenta por el Tribunal a quo, en virtud a que la contestación fue extemporánea. Al folio 282 a 288 se encuentra concepto rendido por la Procuradora Judicial II en Asunto Administrativos N° 38 de Pereira, en el que pide luego de hacer un recuento de la solicitud de cumplimiento, que se nieguen las súplicas de la acción. Fundamenta su petición en la consideración de que la norma que se dice incumplida no contiene un deber jurídico de traslado de titularidad de bienes inmuebles a la Rama Judicial y que en todo caso, el actor cuenta con las acciones civiles posesorias o reivindicatorias para procurar el reconocimiento del derecho de propiedad que reclama. Por auto de 18 de febrero de 20135 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las pedidas por el Director Seccional de Administración Judicial. Se ordenó la

práctica de los testimonios sobre la ocupación del edificio en mención y el pago de las pólizas de seguro de terremoto que adquirió, la remisión de los documentos pedidos y el informe que debía rendir el Ministerio de Trabajo en relación con el tema objeto de debate, esto es, el por qué no se “ha accedido a la devolución del espacio físico que reclama la Nación - Rama Judicial dentro de las instalaciones del Palacio Nacional”6.

4. Sentencia impugnada Se trata de la proferida el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la acción.

Fundó tal decisión en el siguiente estudio, que comprendió: i) naturaleza de la acción instaurada, ii) renuencia, iii) incumplimiento atribuido y iv) análisis jurídico. En este último acápite desarrolló cada uno de los requisitos legales exigidos para la 5 Folios 289-290 Cuaderno 2 6 Folio 290 Cuaderno 2 “procedencia de la acción de cumplimiento”, soportado en varios pronunciamientos emitidos por esta Corporación, para luego concluir: “[…] De la lectura de la disposición que la entidad accionante invoca incumplida por parte del Ministerio de Trabajo, advierte la Sala que de la misma no se desprende una orden directa cuyo cumplimiento sea exigible de manera inmediata a la entidad accionadas, por cuanto la norma hace referencia a la construcción de edificaciones, para el correcto funcionamiento de la administración pública; sin embargo, de dicha disposición no surge la obligación pretendida por la Nación - Rama Judicial, esto es, que se ordene a la autoridad demandada efectuar la entrega y declaratoria de propiedad de los pisos 3°, 4° y 5° parcial del

Palacio Nacional de Pereira. La norma que se señala incumplida no contiene un mandato del cual se desprenda una obligación clara, expresa y exigible, que permita a través de esta acción una orden directa de aplicación o ejecución por parte de la entidad demandada. […] […] en el presente asunto la norma citada no cumple con el presupuesto de contener una obligación, clara, expresa y actualmente exigible de la entidad demandada, por cuanto en la misma no se define de manera directa que la entidad accionada deba construir una edificación el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, así como tampoco las pretensiones de la demanda guarda estrecha relación con el contenido de la disposición supuestamente incumplida . […]” (subrayas y resaltas fuera del texto original”

5. La apelación La apoderada del Director Seccional de Administración Judicial de Pereira apeló la sentencia de primera instancia7. Expuso como argumentos los que a continuación

se sintetizan:  Que la decisión adoptada carece de una decisión de fondo sobre el asunto sometido a examen. Dice que la argumentación que sirvió de sustento desconoce “la dinámica social, natural, legal que influye inexorablemente en las instituciones, las hace cambiantes pero en las cuales prevalecen conceptos consuetudinarios como el interés general y la justicia”.  Que la interpretación que acoge el a quo para señalar que la norma incumplida no contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible no 7 (fls. 668 a 676 cuaderno 3) se compadece con el verdadero sentir del legislador y la necesidad de interés

general que se pretendió satisfacer.  Afirma que el verbo rector de la norma incumplida es “proveer”, y por tanto le correspondía dotar de oficinas a la administración pública para su correcto funcionamiento. De esta manera, insiste en que existe una obligación clara que no admite interpretación diferente.  Que el mandato imperativo inobjetable no es el de construir sino el de proveer, “COMO EFECTIVAMENTE SE HIZO” y, en virtud de ello, la Rama Judicial mantuvo la ocupación del 25% del inmueble desde su construcción.  Insiste en que el propósito de esta solicitud es que el Ministerio de Trabajo de acuerdo con las obligaciones contenidas en el “acta de entrega” por medio de la cual el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Fondo de Inmuebles Nacionales en liquidación, le cedió el inmueble al accionado, debe respetar las ocupaciones que la Rama Judicial tenía para dicha fecha y que dice tuvo que facilitar con “ocasión del estudio de vulnerabilidad sísmico a que debía someterse la edificación para proceder a su recuperación”. Aclara que sin embargo, siempre manifestó su interés de retornar al espacio que dice le fue otorgado en procura del correcto funcionamiento del poder judicial, como lo dispone la ley que cita incumplida.  Finalmente insiste en la finalidad con la que se tramitó la Ley 5ª de 1936. También, en reiterar que padece de un perjuicio actual debido a que no cuenta con espacios físicos y que debe sufragar el pago de arrendamientos para garantizar el funcionamiento de los despachos judiciales a su cargo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1.° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se resolvió la acción de cumplimiento dirigida contra el Ministerio de Trabajo, entidad del nivel nacional.

2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma o el acto administrativo prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de

cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

4. Norma cuyo cumplimiento se solicitó ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El Director Seccional de Administración Judicial de Pereira solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda hacer cumplir al Ministerio de Trabajo el artículo 1° de la Ley 5ª de 11 de enero de 1936 “Por la cual se provee la construcción de edificios nacionales”, cuyo texto es del siguiente tenor: “Artículo 1: Con el fin de proveer de oficinas adecuadas para su correcto funcionamiento a la administración pública en los ramos de Correos y Telégrafos, Hacienda Nacional, Contraloría y Poder Judicial, el Gobierno procederá a construir por administración directa o delegada, o por medio de contratos a precio fijo, los edificios apropiados para llenar esta necesidad, tanto en las capitales de los Departamentos e Intendencias como en las ciudades principales en donde, a su juicio, sea conveniente su

construcción. El gobierno podrá adquirir, con este fin, los inmuebles que sean necesarios.”.

5. Agotamiento del requisito de procedibilidad en el caso concreto El Director Seccional de Administración Judicial de Pereira reclamó al Ministro de Trabajo mediante escrito del 15 de noviembre de 20128, el cumplimiento del artículo 1° de la citada Ley 5ª de 1936, con fundamento en lo siguiente:

“ASUNTO: CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA ARTÍCULO 2º LEY 393 DE 1997

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 2º de la Ley 393 de 1997 y con el fin de agotar el requisito para incoar acción de cumplimiento, me permito solicitarle dar cumplimiento a la Ley 5ª de 1936 “Por la cual se provee a la construcción de edificios nacionales”, petición que fundamento en los siguientes aspectos fácticos:

1. El 11 de enero de 1936, el Congreso de Colombia expidió la Ley 5ª de 1936, norma mediante la cual se ordenó la construcción de edificaciones para el buen funcionamiento de la administración pública en los siguientes términos: “Artículo 1: Con el fin de proveer de oficinas adecuadas para su correcto funcionamiento a la administración pública en los ramos de Correos y Telégrafos, Hacienda Nacional, Contraloría y Poder Judicial, el Gobierno procederá a construir por administración directa o delegada, o por medio de contratos a precio fijo, los edificios apropiados para llenar esta necesidad, tanto en las capitales de los Departamentos e Intendencias como en las ciudades principales en donde, a su juicio, sea conve