CE-66001-23-33-000-2014-00020-02(AP)A-2018

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Se confirma el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda por agotamiento de la jurisdicción por los efectos de la cosa juzgada absoluta / COSA JUZGADATipos de efectos / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - Se configura al existir identidad de hechos, causa petendi y parte demandada con otra acción popular que amparó los derechos colectivos alegados En el presente caso se alega la presunta vulneración de los derechos colectivos (…), por cuanto la sede del Banco Agrario en el Municipio de Dosquebradas carece de baños públicos adecuados para el acceso de personas en condición de discapacidad. El mismo guarda identidad de hechos, pretensiones, parte demandada y material probatorio con otra acción popular proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas. (…). [E]s evidente que las dos acciones interpuestas por el [demandante] fueron fundamentadas bajo los mismos hechos, pretensiones y dirigidas contra la misma entidad demandada (el Banco Agrario de Colombia), por lo que la Sala advierte que en el caso sub-lite se enmarca en la aplicación de la figura jurídica del agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, teniendo en cuenta que según la jurisprudencia citada con anterioridad, en los casos en los cuales los derechos colectivos son amparados se constituye el efecto jurídico de cosa juzgada absoluta, produciéndose el agotamiento de jurisdicción, toda vez que ya existe un precedente que resolvió la afectación del o de los derechos colectivos que se pretendan amparar, situación que ocurre en el caso concreto.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la figura del agotamiento de la Jurisdicción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2018, exp. 200900030, C.P. Susana Buitrago Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00020-02(AP)A

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra el proveído de 8 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en adelante el Tribunal, que dejó sin efectos todo lo actuado al interior de la acción popular de la referencia y, en consecuencia, rechazó la demanda por agotamiento de la jurisdicción por la excepción de cosa juzgada absoluta.

I-. ANTECEDENTES El señor JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA, en nombre propio, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, presentó demanda ante el Tribunal, contra el Banco Agrario de Colombia, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y

desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. El actor pretende obtener el amparo de los derechos colectivos en mención, por cuanto una de las sedes de la entidad demandada en el Municipio de Dosquebradas (Risaralda) carece de baños públicos que permitan el acceso de personas en situación de discapacidad. El Tribunal Administrativo de Caldas declaró la falta de competencia por el factor territorial para conocer del asunto y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia del 5 de noviembre de 20132. Seguidamente, el actor recusó a los magistrados del Tribunal, argumentando su solicitud con base en una denuncia que había efectuado en contra de todos ellos. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Folio 47 del cuaderno 1. El Tribunal no aceptó la recusación formulada por el actor y en consecuencia, ordenó remitir el proceso a esta Corporación, de conformidad con lo previsto en el numeral 5º del artículo 132 de la Ley 1437 de 20113, en auto del 11 de febrero de 20144. Este Despacho, en providencia del 26 de enero de 2015, declaró no probada la causal de recusación formulada por el actor en contra de los Magistrados del Tribunal. El Tribunal, mediante proveído del 26 de enero de 20165 admitió la demanda y ordenó notificar del auto admisorio de la demanda al Representante legal del

Banco Agrario de Colombia, al Ministerio Público y al Defensor Regional del Pueblo. El Tribunal, de manera oficiosa en providencia de 8 de mayo de 20176 dejó sin efectos las actuaciones surtidas dentro del proceso de la referencia y declaró el agotamiento de la jurisdicción. El actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la referida providencia, siendo el primero rechazado por ser improcedente y el segundo concedido por el Tribunal en proveído de 4 de julio de 20177. 3 “[…] Artículo 132. Trámite de las recusaciones. Para el trámite de las recusaciones se observarán las siguientes reglas: … 5. Si la recusación comprende a todo el Tribunal Administrativo, se presentará ante los recusados para que manifiesten conjunta o separadamente si aceptan o no la recusación. El expediente se enviará a la Sección del Consejo de Estado que conoce del tema relacionado con la materia objeto de controversia, para que decida de plano. Si se declara fundada la recusación, enviará el expediente al tribunal de origen para el sorteo de conjueces, quienes deberán conocer del asunto. En caso contrario, devolverá el expediente al referido tribunal para que continúe su trámite […]”. 4 Folios 62 a 64 del cuaderno 1. 5 Folio 106 del cuaderno 1. 6 Folios 251 a 257 del cuaderno 2. 7 Folios 267 a 268 del cuaderno no 2. El proceso de la referencia fue repartido en principio al Despacho del consejero Hernando Sánchez Sánchez, quien consideró pertinente remitir el proceso a este

Despacho, ya que este en otra oportunidad se había pronunciado sobre esta actuación. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante el citado auto de 8 de mayo de 2017, el a quo declaró la nulidad de todo lo actuado y, en consecuencia, rechazó la demanda por agotamiento de la jurisdicción. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor popular interpuso los recursos de reposición (ya resuelto por el Tribunal) y en subsidio de apelación. Con los referidos medios de impugnación busca que se anule la decisión tomada el 8 de mayo de 2017 por el Tribunal y que fue notificada al actor el 10 de mayo de la misma anualidad; asimismo busca que se concedan una serie de pretensiones como la vinculación al contradictorio como litis consorcio necesario al representante legal del Banco Agrario de Colombia; al propietario del inmueble donde funcionan la sede bancaria del Banco Agrario en el Municipio de Dosquebradas; y como demandado al “Ente Territorial”. Por último, en su escrito solicita que se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación para que sancione por fraude al Representante Legal del Banco Agrario de Colombia. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con la figura del agotamiento de la Jurisdicción, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación de 11 de septiembre de 20128, puso de manifiesto que, para perfeccionarse la figura jurídica del agotamiento de jurisdicción es necesario que con apoyo de los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen el desarrollo de la función judicial, se

oriente el trámite de la acción popular, en los eventos en que este tipo de acciones sean implementadas de forma simultánea y que ellas guarden identidad de hechos, causa petendi y estén dirigidas contra la misma demandada, haciendo que se racionalice la administración de justicia. Ahora bien, en consideración al agotamiento de jurisdicción, la Sala Plena también se pronunció sobre el tema de la cosa juzgada, en el sentido de explicar que los efectos resolutorios de las sentencias producen dos tipos de efectos de cosa juzgada dando lugar al agotamiento de jurisdicción, los cuales se explican de la siguiente forma:  Cosa juzgada absoluta: se produce cuando la sentencia fue estimatoria de las pretensiones de la demanda, haciendo que el fallo haga tránsito a cosa juzgada con efecto erga omnes.  Cosa juzgada relativa: se produce cuando la sentencia niega las pretensiones de la demanda y se vuelve a ejercer la acción con la misma fundamentación fáctica, causa petendi, parte demandada. En efecto, la Sala plena sobre lo anterior consideró lo siguiente: “[…] Al respecto la Sala considera que, justamente, a fin de darle cabal aplicación a los antes mencionados principios que se consagran en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, que se insiste, es norma especial que reglamenta la acción popular, es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia

8 Expediente 2009-00030, Consejera ponente: doctora Susana Buitrago Valencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios9 […]” (negrillas del Despacho). Ante la referida situación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió que, en los casos anotados, lo procedente sería que en las acciones populares que hayan sido admitidas sin advertir la excepción de cosa juzgada, se deberá declarar la nulidad de todo lo actuado y se procederá al rechazo de la demanda en virtud del fenómeno jurídico del agotamiento de la jurisdicción. La aplicación de esta figura jurídica también tendrá lugar cuando la demanda este pendiente para ser evaluada para su admisión y ante tal situación también se dará lugar al rechazo de la demanda. Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo previó lo siguiente “[…] Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo

lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión10 […]”. (Negrillas del Despacho) CASO CONCRETO En el presente caso se alega la presunta vulneración de los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por cuanto la sede del Banco 9 Ibídem. 10 Ibídem. Agrario en el Municipio de Dosquebradas carece de baños públicos adecuados para el acceso de personas en condición de discapacidad. El mismo guarda identidad de hechos, pretensiones, parte demandada y material probatorio con otra acción popular proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, como se puede observar en el siguiente cuadro comparativo: Acción popular 2014-00020-02 Acción Popular 2009-01834-02 por la de conocimiento de cual el Tribunal Administrativo de este Despacho Caldas amparó los derechos colectivos en esa oportunidad -. Accionante: Javier Elías Arias Idarraga -. Accionante: Javier Elías Arias Idarraga -. Accionado: Banco Agrario de Colombia -. Accionado: Banco Agrario de – Sede del Municipio de Dosquebradas Colombia – Sede del Municipio de (Risaralda) Aránzazu (Caldas). -. Hechos: La entidad accionada no -. Hechos: La entidad accionada no cuenta cuenta con baños públicos para con baños públicos para discapacitados

discapacitados que se movilizan en sillas que se movilizan en sillas de ruedas de ruedas -. Pretensiones: realización de las -. Pretensiones: realización de las construcciones, edificaciones y construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los beneficio de la calidad de vida de los habitantes habitantes. De conformidad con el cuadro ilustrativo, es evidente que las dos acciones interpuestas por el señor Arias Idarraga fueron fundamentadas bajo los mismos hechos, pretensiones y dirigidas contra la misma entidad demandada (el Banco Agrario de Colombia), por lo que la Sala advierte que en el caso sub-lite se enmarca en la aplicación de la figura jurídica del agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, teniendo en cuenta que según la jurisprudencia citada con anterioridad, en los casos en los cuales los derechos colectivos son amprados se constituye el efecto jurídico de cosa juzgada absoluta, produciéndose el agotamiento de jurisdicción, toda vez que ya existe un precedente que resolvió la afectación del o de los derechos colectivos que se pretendan amparar, situación que ocurre en el caso concreto. Cabe enfatizar que no obstante que el actor en su escrito de apelación justifica que no hay identidad de elementos en las acciones populares antes descritas, ya que la afectación se esta produciendo en distintos municipios del país; no obstante, ante esta situación se tiene que en el fallo proferido por el Tribunal

Administrativo de Caldas, en la parte resolutiva de dicho proveído se resolvió extender los efectos del fallo a “[…] todos y cada uno de los inmuebles donde funcionen oficinas de atención al público del Banco Agrario de Colombia, en el sentido de ordenar la construcción de un servicio sanitario para el uso de población discapacitada […]”11, de ahí que se entiende que dicha orden de adecuación sanitaria debe realizarse en todas las sedes bancarias del país, lo cual implica que las pretensiones de ambas acciones constitucionales tienen identidad de parte demandada, de conformidad con lo expuesto. (Negrillas y subrayas del Despacho) Siendo ello así, la Sala considera que en efecto se configura el agotamiento de la jurisdicción, toda vez que el presente asunto es idéntico al que ya fue resuelto en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la que amparó los derechos colectivos que se presumían vulnerados. Respecto a las demás solicitudes del actor relacionadas con la vinculación al contradictorio como litis consorcio necesario al Representante legal del Banco Agrario de Colombia; al propietario del inmueble donde funciona la sede Bancaria del Banco Agrario en el Municipio de Dosquebradas; al “Ente Territorial” y la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación para que sancione por fraude al Representante Legal del Banco Agrario de Colombia, la Sala considera 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Radicación número: 17001333100220090183402 (AP) Magistrado ponente: Jairo Ángel Gómez Peña.

que no resulta procedente hacer pronunciamiento alguno sobre ellos, por cuanto aquello resultaría inoficioso, ya que la acción instaurada, como se observó en la parte motiva de este proveído, fue rechazada y las actuaciones adelantadas hasta el momento de declarar el agotamiento de la jurisdicción, fueron anuladas. Visto lo anterior la Sala confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: CONFÍRMASE el proveído del 8 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 26 de abril de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS