CE - 66001-23-33-000-2016-00295-01(25426)-2022

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA ¿La sentencia apelada incurrió en el defecto de incongruencia?

ARGUMENTOS NUEVOS PROPUESTOS EN EL RECURSO DE APELACIÓN – Improcedencia / EFECTO PLUSVALÍA – Cálculo / ACCIÓN URBANÍSTICA – Alcance / ACCIÓN URBANÍSTICA – Etapa de ejecución / INCONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Inexistencia / PRUEBA DE TESTIMONIO – Improcedencia Debe agregarse que no será objeto de análisis la ampliación de argumentos nuevos que hace la apelante en su recurso, relacionados con variaciones que, presuntamente, hicieron los actos demandados a la resolución ministerial que elevó a rango de macroproyecto el plan parcial municipal, sobre aspectos como los costos directos, costos indirectos y a un lote urbanizado y las irregularidades que anotó frente al avalúo contratado por el municipio para establecer el plusvalor, esto último, porque considera que no se tuvo en cuenta los movimientos de tierra internos para las unidades, lo cual afectaba directamente el valor del lote al disminuir los costos de construcción, aumentar el precio de venta, y no indexar la utilidad a la fecha de estimación. Al efecto, se detalla que todos estos argumentos no se sustentaron en la demanda, no siendo la apelación la oportunidad para ampliar la fundamentación de los cargos de anulación. En los precisos términos de la parte recurrente, corresponde a esta corporación determinar si la sentencia apelada incurrió en el defecto de incongruencia, por cuenta de que el

tribunal no resolvió el debate planteado por la parte actora, según el cual, los actos demandados, para establecer el plusvalor originado por la acción urbanística de mayor aprovechamiento del suelo, desatendieron el documento soporte técnico, que comprendía estimaciones financieras y avalúos, incorporado a las resoluciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de las cuales se convirtió en Macroproyecto de Interés Social Nacional el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo (Decreto 832 de 2008). Igualmente, si procede la valoración probatoria de la prueba testimonial rendida por un economista que, según lo considerado por la apelante, esclareció situaciones financieras del macroproyecto que debían tenerse en cuenta para resolver el presente litigio. La apelante insiste en que su censura no estaba dirigida a desvirtuar la participación en plusvalía originada sobre sus inmuebles, como tampoco que el procedimiento para determinar el plusvalor haya sido conforme a la Ley 388 de 1997 y la Resolución 620 de 2008 del Igac, pues, en realidad, el debate consistía en que la participación del plusvalor que en los actos demandados se estableció para los inmuebles ubicados en la Unidad de Ejecución Urbanística nro. 4 del Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, se hicieron con un avalúo que variaba los datos económicos y financieros tomados del documento soporte técnico que se incorporó en las resoluciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (resoluciones nros. 2146 de 2009, modificada por la 1348 de 2010 y 664 de 2012), a

través de las cuales se consideró que el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, adoptado por el municipio en la Resolución 832 de 2008 y modificado por el Decreto 2013 de 2011, sería un Macroproyecto de Interés Social Nacional (en adelante, MISN), conforme al artículo 79 de la Ley 1151 de 2007. En línea con ello, puntualizó que, para la época de los hechos, las resoluciones nacionales que catalogaban MISN eran de mayor jerarquía que las normas locales en materia de ordenamiento territorial, así que el municipio estaba compelido a adoptar los datos económicos tenidos en cuenta por las normas nacionales, a efectos de determinar el plusvalor y su participación. Por otra parte, consideró que el tribunal debió valorar la prueba testimonial practicada en primera instancia que arrojaba datos sobre los estudios financieros de los macroproyectos que adoptaba el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En contraste, el demandado sostuvo que no existe tal superioridad jerárquica de las disposiciones que adoptaron el MISN en el municipio, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA sino que, de acuerdo con el artículo 2.° de la Ley 1469 de 2011, estas decisiones administrativas comportan un ejercicio de planeación urbanística definida en común acuerdo con el Gobierno nacional y las autoridades locales, de manera que comparten

el mismo nivel jerárquico. Adicional a ello, advirtió que la adopción que hizo el municipio en el Decreto 887 de 2012 de las decisiones contenidas en las resoluciones ministeriales obedecieron a órdenes impartidas por estos mismos actos que exigían la adecuación del plan parcial a la estructura del MISN. Por su parte, en la sentencia de primera instancia el tribunal desestimó las irregularidades anotadas por la demandante frente al avalúo empleado por el municipio para calcular el efecto plusvalía tomando en consideración que el demandado sujetó sus actos al procedimiento de los artículos 75 y 77 de la Ley 388 de 1997, así como que el precio comercial por metro cuadrado de los predios se valuó según el método residual del artículo 4.º de la Resolución Igac 620 de 2008, todo lo cual se ajustó a la legalidad. Además, el a quo concluyó que los cuestionamientos de la demandante frente al nivel jerárquico de las resoluciones ministeriales que convirtieron el plan parcial en MISN, así como la presunta improcedencia de adoptarse el macroproyecto a través del Decreto municipal 887 de 2012, dependían de que este último se hubiese demandado en el plenario, lo cual no ocurrió y ello impedía estudiar de fondo los cargos. De acuerdo con lo expuesto, la Sala estima acertada la decisión del tribunal de abstenerse de resolver cuestionamientos sobre irregularidades en la adopción local de las normas ministeriales que elevaron a MISN el plan parcial aludido, dado que ese debate recae sobre un acto administrativo no demandado. Con todo, esta judicatura extrae que la apelación persiste en que su

cuestionamiento iba dirigido a que el nivel jerárquico de las resoluciones que convirtieron el plan parcial en MISN daba lugar a que el municipio tuviese que determinar la participación en plusvalía según el documento soporte técnico, que comprendía estimaciones financieras y avalúos, pues esas normas nacionales del ministerio eran vinculantes por encima del nivel territorial, conforme al artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 (antes de su declaratoria de inconstitucionalidad). Al respecto, se observa que el tribunal pretendió desestimar ese cargo analizando el cumplimiento de la normativa de la Ley 388 de 1997 y la Resolución Igac 620 de 2008 por parte de los actos acusados al sustentarse en un avalúo contratado por el municipio; no obstante, es necesario dirimir directamente el reproche de la apelante de cara a establecer si los actos demandados debían someter el cálculo de la participación en plusvalía al estudio técnico que se elaboró en las resoluciones nacionales, como a continuación se efectúa. 3.1Sobre el particular, cabe registrarse que, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 establecido mediante la Ley 1151 de 2007, se fijaron mecanismos de intervención y financiación del Gobierno nacional, entre otras cosas, para la adopción de políticas públicas orientadas al acceso a viviendas de interés social e infraestructura urbana (servicios públicos domiciliarios, saneamiento básico y redes viales), para lo cual, el artículo 79 ibidem, otorgó al ejecutivo la potestad de definir,

formular, adoptar, ejecutar y financiar macroproyectos que fueran de interés social nacional (MISN), cuyo objetivo era promover la disponibilidad del suelo para ejecutar programas de interés social. Así, el mismo dispositivo del PND definió los MISN como el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno, en las que convergen instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial de municipios, distritos o regiones en los que se ejecuten, de suerte que estas decisiones administrativas tuvieran una categoría determinante en la normativa urbanística, en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y se entendían incorporadas al POT de los municipios. 3.2De acuerdo con tal atribución, el Gobierno nacional profirió el Decreto Reglamentario 4260 de 2007, modificado por el Decreto Reglamentario 3671 de 2009, en el cual se fijaron los lineamientos para la definición, formulación, adopción, ejecución y financiación de los MISN. Al efecto, trazó los Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA objetivos de los macroproyectos en el sentido que debían promover el diseño y ejecución de proyectos integrales que contemplen la habilitación de suelo para vivienda de interés social, la provisión de servicios públicos domiciliarios, redes viales de

integración urbana, zonal y local, espacios públicos y equipamientos colectivos, así como el ordenamiento territorial y el desarrollo equilibrado de las ciudades (artículo 2.° ibidem). El decreto reglamentario estableció que los macroproyectos se llevarían a cabo en cuatro etapas (artículo 4.°): la primera de identificación y determinación; la segunda de formulación; la tercera de adopción; y la última de ejecución. Dentro de la primera etapa el ministerio competente podía identificar un prospecto de macroproyecto, para lo cual se debían tener en cuenta tres criterios a saber: la dinámica poblacional, el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda de interés social y el impacto territorial de la intervención (artículo 5.°) y, en ese orden, debía elaborar un documento técnico de soporte que consultara, entre otros aspectos, una prefactibilidad técnica y financiera (artículo 6.°). A su turno, las entidades territoriales también podían solicitar al ministerio competente la identificación y determinación de macroproyectos previa acreditación de los requisitos antes señalados. Esta primera etapa culminaba con el anuncio de identificación y determinación mediante resolución emitida por el ministerio, del cual hacen parte el plano que delimita mediante coordenadas geográficas el área preliminar en la cual se formulará el macroproyecto y los avalúos representativos por zonas geoeconómicas homogéneas existentes en el área en la cual se desarrollará y ejecutará el macroproyecto, cuya estimación debía tener en cuenta la normativa urbanística vigente en el momento de su realización «sin incorporar las expectativas en el valor del

suelo que pueda generar el macroproyecto» y, para los efectos del procedimiento de enajenación voluntaria previsto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1991, el valuador «descontará del valor comercial de los inmuebles individuales, que se requieran para el desarrollo del macroproyecto, el monto correspondiente al mayor valor generado por el anuncio del mismo» (artículo 8.). En la segunda etapa, el ministerio formula el macroproyecto teniendo en cuenta la delimitación definitiva del área, mediante coordenadas geográficas, donde se llevarían a cabo las actuaciones urbanísticas correspondientes, el estudio ambiental con las pautas pertinentes, la estructura urbana del macroproyecto, el proyecto de normas urbanísticas necesarias para el desarrollo de los usos contemplados en cada una de las unidades de ejecución urbanísticas, la estructuración financiera y la estrategia de gestión y fases para su ejecución (artículo 9.°). Para el desarrollo de esta fase, los entes territoriales podían presentar los estudios ambientales, técnicos y financieros correspondientes y los demás requisitos y documentos, a partir de los cuales el ministerio podría formular el macroproyecto (artículo 10). Una vez finiquitadas las anteriores etapas, el ministerio adoptaría el MISN, que constituye la tercera etapa, en los términos del artículo 12 del referido decreto reglamentario. Dado que esta decisión administrativa comporta una acción urbanística, el mismo artículo establece que los beneficiarios de la plusvalía que se genere de la adopción del MISN serán los respectivos municipios y distritos. Igualmente, el parágrafo tercero ídem, señala que en los eventos en que el acto administrativo por medio del

cual se adopte el MISN así lo exija, se requerirá de la adopción de planes parciales para su ejecución. Finalmente, la etapa de ejecución comprende las actuaciones urbanísticas necesarias para la materialización del macroproyecto, i. e. licencias urbanísticas, y la construcción en sí misma de la infraestructura urbana y de viviendas, de forma tal que el Gobierno nacional participará en su financiación mediante el Fondo Nacional de Vivienda (artículos 13 y 14). 4Según la normativa descrita, la Sala constata que tras la solicitud del municipio de Pereira, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Territorio determinó la identificación del Macroproyecto de Interés Social Nacional Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, mediante su anuncio en la Resolución nro. 1952, del 09 de octubre de 2009, y tras evidenciar el cumplimiento de los requisitos exigidos por las disposiciones legales y reglamentarias explicadas de forma precedente, adoptó dicho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA macroproyecto mediante la Resolución nro. 2146, del 04 de noviembre de 2009, en cuyo artículo 4.° se dispuso que harían parte integral de la resolución el Documento Técnico Soporte que la sustenta (que hizo parte de la fase dos de la adopción del macroproyecto). Esta resolución fue modificada mediante la Resolución nro. 1340 de

2010, en el sentido de ajustar el área de delimitación del macroproyecto y aspectos relacionados con la estructura financiera del mismo, así como las unidades de ejecución urbanísticas en las que se desarrollarían las viviendas de interés social y de interés prioritario. Posteriormente, mediante la Resolución nro. 664 de 2012, el referido ministerio modificó en su integridad la Resolución 1952, por solicitud del municipio demandado, entre otros motivos, para aumentar el índice de construcción máximo de las unidades de ejecución urbanística, ajustar el reparto equitativo de cargas y beneficios, áreas de cesión obligatorias, ordenar al municipio que realizara la adecuación normativa de las disposiciones contenidas en el Decreto 832 de 2008 (Plan Parcial de Expansión Urbana Gonzalo Vallejo Restrepo) y disponer que la adopción del macroproyecto constituye hecho generador de plusvalía, en los términos de la Ley 388 de 1997 (índice 13). 4.1De acuerdo con el Documento Soporte Técnico de la Resolución nro. 2146 de 2009, los avalúos de referencia aportados por el municipio y que integran dicho documento comportan el objetivo de «establecer el precio del suelo antes de que se iniciaran las intervenciones públicas dirigidas a formular el plan zonal y los planes parciales y, sobre todo la ejecución de las obras previstas», para cuantificar el monto del mayor valor del suelo que propició el anuncio del macroproyecto, pues este plusvalor deberá descontarse del precio comercial de estimación o valuación de los predios que requieran ser adquiridos, mediante el procedimiento de enajenación voluntaria, para el desarrollo del macroproyecto (parágrafo 1.° del artículo 8.° del

Decreto 4260 de 2007) (índice 13). Pero dicho plusvalor no es equivalente a aquel sobre el cual participaría el municipio para financiar las obras, sino que cumplía los estrictos propósitos de evaluar la viabilidad de convertir en MISN el respectivo plan parcial del municipio demandado. 4.2Como se ve, la adopción del MISN comportó una verdadera acción urbanística pasible de generar plusvalía y, si bien en el contenido del Documento Técnico Soporte que lo integra, se incorporaron avalúos de referencia, estos se efectuaron con una finalidad distinta a la de fijar los insumos definitivos con base en los cuales se calcularía la plusvalía originada por la propia acción urbanística, pues a efectos de determinar la plusvalía el municipio debía seguir, ineludiblemente, el procedimiento fijado en la Ley 388 de 1997. En ese contexto, la actora formuló la presente demanda bajo el errado entendimiento de que dentro de la decisión administrativa que contiene la acción urbanística se establecieron los precios de referencia necesarios para el cálculo del plusvalor y de la participación que tendría el municipio en el mismo, en los términos del artículo 77 de la Ley 388 de 1997 (para el caso del mayor aprovechamiento del uso del suelo), pues para tal efecto el municipio debió contratar un estudio posterior a la adopción de la acción urbanística generadora de plusvalía según lo exige el artículo 80 ibidem. En todo caso, se advierte que el avalúo contratado por el municipio tuvo en cuenta el precio de referencia 1 (precio comercial del terreno antes de la acción urbanística) que empleó el documento técnico

soporte de la resolución que elevó a macroproyecto el plan parcial del municipio, pero ello no significa que el avalúo contratado por el municipio tuviere que emplear los demás datos del mencionado documento, por las razones expuestas. No prospera el cargo y se debe confirmar la sentencia apelada, en tanto negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. Frente al segundo problema jurídico relativo a que el tribunal no valoró la prueba testimonial del economista que asesoró al aludido ministerio en la adopción de macroproyectos, la Sala estima que los análisis precedentes son suficientes para anotar que los avalúos y estudios para el macroproyecto no constituyen el avalúo que debe emplear el municipio para determinar la participación en plusvalía (sin perjuicio de que sirvieran para elaborar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA el precio de referencia 1 en el avalúo contratado por el municipio), de forma que se releva de estudiar esta prueba que ahondó acerca de las variaciones entre los avalúos efectuados para expedir el acto que adoptó el macroproyecto y el de los actos enjuiciados (índice 13).

FUENTE FORMAL: DECRETO 832 DE 2008 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 75 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 77 / RESOLUCIÓN IGAC 620 DE 2008 – ARTÍCULO

74/ RESOLUCIÓN 2146 DE 2009 / RESOLUCIÓN 1348 DE 2010 / RESOLUCIÓN 664

DE 2012 / DECRETO 2013 DE 2011 / LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 79 / LEY 1469

DE 2011 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 887 DE 2012

CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / FALTA DE PRUEBA DE SU CAUSACIÓN Finalmente, no se impondrá condena en costas en esta instancia, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP para su procedencia.

FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., cinco (05) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2016-00295-01(25426)

Actor: Constructora Palo de Agua SA Demandado: Municipio de Pereira Temas: Participación en plusvalía. Avalúos de referencia.

Macroproyectos de Interés Social Nacional. Estudio técnico de la Ley 388 de 1997. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 30 de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda,

que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (índice 13)1. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 1 Del historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA De conformidad con el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, por medio de la Resolución nro. 2146 de 2009, modificada por las resoluciones nros. 1348 de 2010 y 664 de 2012, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial calificó como Macroproyecto de Interés Social Nacional —MISN— el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo que el municipio de Pereira había adoptado en el Decreto 832 de 2008. En consecuencia, el municipio acogió como plan parcial el contenido del MISN, a través del Decreto 887 de 2012 (dejando vigente el Decreto 832 de 2008 en lo que no fuera contrario). Tras ello, la Administración, a través de los actos acusados2, estimó el efecto plusvalía sobre los predios pertenecientes, entre otras, a la Unidad de Ejecución Urbanística nro. 4 —UEU—, por la acción urbanística de mayor aprovechamiento del uso del suelo, decisión que se confirmó al resolverse el recurso de

reposición interpuesto por la demandante (índice 13). ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 13): 3.1Que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, se decrete la nulidad del acto administrativo conocido como Resolución nro. 1967, de mayo 06 de 2015, expedida por el municipio de Pereira (Risaralda), “Por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía en el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, adoptado mediante Decreto 832 de 2008, modificado por el Decreto 2013 de 2011, convertido a Macroproyecto de Interés Social Nacional mediante la Resolución nro. 2146 de 2009, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, modificada por las resoluciones 1348 de 2010 y 664 de 2012, expedidas por la misma entidad hoy llamada Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta última adoptada en el municipio por el Decreto 887 de noviembre 21 de 2012, y se determina el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas establecidas por el honorable Concejo Municipal en el Acuerdo 65 de 2004”, y de los actos expedidos relacionados con la misma, tales como la Resolución nro. 3109, de julio 17 de 2015, Decreto 2261, del 22 de

mayo de 2015, Resolución nro. 2352, de junio 01 de 2015, y la Resolución nro. 5723, de diciembre 28 de 2015. 3.2Como consecuencia de las anteriores decisiones, se ordene al municipio de Pereira el restablecimiento del derecho a mi mandante, vulnerado por cuenta de la liquidación contenida en los actos administrativos respecto de los cuales se solicita su nulidad para que sea ajustada dicha liquidación en los términos del Macroproyecto de Interés Social Nacional Gonzalo Vallejo Restrepo, adoptado por la Resolución nro. 2146 de 2009, y modificada entre otras por las resoluciones nros. 1348 de 2010 y 664 de 2012 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y conforme a los avalúos y ejercicios financieros contenidos en el documento técnico de soporte que hace parte integral de las mismas y que fueron conjuntamente discutidos y aprobados con el municipio de Pereira, como fundamento para convertir el Plan Parcial Municipal (decreto municipal) en una decisión nacional que se materializó en un Macroproyecto de Interés Social Nacional (resolución de ministerio). 2 Resolución nro. 1967, del 06 de mayo de 2013, corregida por el Resolución nro. 2261 de 2015, el cual, a su vez, fue corregido por la Resolución nro. 2352 de 2015. Finalmente, mediante la Resolución nro. 3109 de 2015, el municipio corrigió los actos administrativos anteriores. Tales correcciones consistieron en aspectos formales de su contenido y en cuanto al recurso procedente y la norma aplicable al efecto.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 79 de la Ley 1151 de 2007; 3.º y 12 del Decreto 4260 de 2007; y la Resolución 2146 de 2009. El concepto de violación planteado se sintetiza así (índice 13): Cuestionó que el municipio, a través del Decreto municipal 887 de 2012, adoptara como Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo el contenido del Macroproyecto de Interés Social Nacional, de acuerdo con la resolución nacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y sus modificaciones, puesto que la norma emitida por el ministerio era del orden nacional y estaba fundamentada en el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, así que no se requería de su incorporación mediante actos administrativos municipales. Al hilo de lo anterior, consideró que los actos acusados que determinaron la participación en plusvalía incurrieron en falsa motivación, debido a que siendo disposiciones del orden municipal desatendieron el documento técnico soporte, las simulaciones financieras y avalúos efectuados para emitir el acto nacional, pues aseveró que los actos demandados modificaron el contenido, alcance y las variables económicas del macroproyecto.

Contestación de la demanda Se opuso a las pretensiones de la actora, en el sentido que el municipio, con el Decreto

887 de 2012, ajustó el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo del Decreto municipal 832 de 2008 a las directrices contenidas en la resolución ministerial del 2009 (y de sus posteriores modificaciones), a través de la cual se dio categoría de Macroproyecto de Interés Social Nacional a ese plan parcial, así que cuando expidió el mencionado Decreto 887 no se modificó el acto administrativo nacional del ministerio, sino que acogió los lineamientos en él establecidos. Adicionalmente, explicó que el macroproyecto suscitó la acción urbanística de mayor aprovechamiento del uso del suelo, así que consecuentemente estaba habilitada para determinar el efecto plusvalía y su participación, a través de los actos acusados, puesto que, a la luz del artículo 2.º de la Ley 1469 de 2011, los macroproyectos no tiene superioridad jerárquica nacional sobre las disposiciones municipales, las cuales son las que pueden gravar la propiedad inmueble de los municipios, y en todo caso tienen igualdad jerárquica porque son concertados entre la Nación y los entes territoriales. Sentencia apelada Negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas (índice 13). Precisó que el Decreto 887 de 2012 —que acogió como Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo el contenido de las resoluciones ministeriales que le dieron categoría de macroproyecto— no fue demandado y, por lo mismo, no podía analizar los reparos que planteó la actora sobre ese acto. Respecto de la censura relativa a que las resoluciones demandadas determinaron el

plusvalor con el empleo de avalúos diferentes a los que sirvieron para la adopción del macroproyecto, explicó que los actos enjuiciados se sustentaron en un avalúo contratado en el que se utilizó el método residual o potencial de desarrollo, el cual estuvo ajustado a los parámetros previstos por la Resolución 620 de 2008 del Igac, conforme a la Ley 388 de 1997, sin que se hubiera demostrado un error técnico para establecer el precio de referencia dos al que, según el tribunal, apuntaba el debate de la demandante [pese a que el cargo de la demanda no estuvo sustentado en cuestionamientos sobre el precio de referencia 2]. Agregó que para anular los actos demandados no podían tenerse en consideración aspectos de rentabilidad económica para el constructor, sino que la ilegalidad de estos pendía de que se comprobara la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 66001-23-33-000-2016-00295-01 (25426) Demandantes: Constructora Palo de Agua SA violación de normas superiores, lo que no quedó demostrado en el sub lite.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del tribunal (índice 13). Aseveró que el fallo adolece de incongruencia en tanto no resolvió el debate puesto a su consideración, pues según su dicho, el litigio consistía en determinar si los actos demandados no tuvieron en cuenta el documento técnico soporte y «unas definiciones y estimaciones financieras»

que hacen parte de la resolución de orden nacional que elevó a Macroproyecto de Interés Social Nacional el plan parcial adoptado por el municipio, norma que, para la época, tenía nivel jerárquico de ley. Igualmente, sostuvo que no se valoró el testimonio que fue practicado en primera instancia, a partir del cual se esclarecieron situaciones financieras del macroproyecto que debían tenerse en cuenta para resolver el presente litigio. En adición a lo anterior, sostuvo que, aunque reconoce la procedencia de la plusvalía, el avalúo practicado para establecer el plusvalor presenta inconsistencias que alteraron el valor del suelo. Así, porque en el cálculo residual adoptado por el macroproyecto se presentaron unos valores que fueron variados en el acto de determinación de la plusvalía. A modo de ejemplo enunció que tales variaciones consistieron primordialmente en que mientras el macroproyecto estableció costos directos del 60 %, costos indirectos por el 20 % y un lote urbanizado del 5 %, el valuador dis