CE-66001-23-33-000-2016-00345-01(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Incidente de desacato / INCIDENTE DE DESACATO - Elementos objetivo y subjetivo / INCIDENTE DE DESACATO - Carencia actual de objeto / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca la sanción impuesta porque se atendió la petición dentro del trámite incidental [A]l proceso, fue aportado como medio de prueba del efectivo cumplimiento de la sentencia, copia de la respuesta enviada a la señora [C.M.M.G.]; en la que informa a la peticionaria que una vez verificado […] en el Módulo de Consultas del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se obtuvo como resultado que no existen postulaciones del hogar [de la señora [C.M.M.G.]] en las convocatorias efectuadas por el Fondo Nacional del Ahorro, y adicionalmente entra a explicarle: i) a quien están dirigidos los programas gubernamentales de vivienda gratuita; ii) los requisitos para que su hogar sea favorecido dentro del programa de vivienda cien por ciento subsidiada; y iii) cuales son las bases de datos que permiten su focalización. Por último, informa que el Fondo Nacional de Vivienda es el encargado de dar apertura de la convocatoria solo para postulación de dichos hogares y verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos para aplicar a la misma, pero que es el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la entidad que selecciona a los beneficiarios de acuerdo a criterios de priorización. Así las cosas, como quiera que la repuesta aludida en precedencia fue comunicada a la actora dentro del trámite incidental, esto es el 26 de mayo de 2017, la Sala considera que de haber existido vulneración del derecho

fundamental de petición, la misma está superada, por lo que operó la carencia actual de objeto por hecho superado, pues se logró demostrar que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, respondió de fondo y de manera clara y precisa a la solicitud presentada por la señora [C.M.M.G.], lo que conlleva a revocar el auto consultado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÌTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 159 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 160

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a la finalidad del incidente de desacato, ver: Corte Constitucional, sentencia de 11 de agosto de 2011, exp. T-606, M.P.

Humberto Antonio Sierra Porto. Sobre el carácter persuasivo del incidente de desacato, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 16 de abril de 2015, exp. 2002-01998 01, C.P. María Elizabeth García González y sentencia del 24 de septiembre de 2015, exp. 2015-00542-01, C.P. María Elizabeth García González. En cuanto al trámite del incidente de desacato, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 28 de julio de 2016, exp. 54001-23-33-000-2014-00421-03, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Acerca de la finalidad del grado jurisdiccional de consulta, ver: Corte

Constitucional, sentencia del 23 de septiembre de 1992, exp. T-533, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00345-01(AC)A

Actor: CLAUDIA MILENA MORALES GARCÍA Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 26 de agosto de 2016, mediante el cual Tribunal Administrativo de Risaralda sancionó a la doctora ELSA NOGUERA DE LA ESPRIELLA, actual Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, con un día de arresto y multa de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, por haber desacatado la orden judicial impartida en el fallo de 28 de junio de 2016, proferido por dicha Corporación judicial.

I. ANTECEDENTES I.1. HECHOS La señora CLAUDIA MILENA MORALES GARCÍA presentó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, una acción constitucional de amparo por medio de la cual solicitó la protección de su derecho fundamental de petición que estimó vulnerado, por cuanto el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no contestó su solicitud calendada el 2 de marzo de 2016, consistente en que se dispusiera su inclusión en la base de datos del Fondo Nacional de Vivienda, como quiera que, a

su juicio, ésta se constituye en requisito indispensable para acceder a los subsidios de vivienda que otorga el Gobierno Nacional. El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante fallo de tutela proferido el 28 de junio de 2016, amparó el derecho fundamental de petición de la señora CLAUDIA MILENA MORALES GARCÍA y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que dentro del término de las 48 horas siguientes a la notificación de dicha providencia, diera respuesta de fondo, de manera clara y precisa, a la petición presentada por la accionante. I.2. ACTUACIÓN El 11 de julio de 2016, la señora CLAUDIA MILENA MORALES GARCÍA interpuso incidente de desacato ante Tribunal Administrativo de Risaralda por el presunto incumplimiento de la orden judicial impartida en la sentencia de 28 de junio de 2016, proferida por dicha Corporación, consistente en responder de fondo a la petición presentada por la accionante el 2 de marzo del mismo año. Mediante auto de 11 de agosto de 2016 (fl. 21 y 22), el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó la apertura del trámite incidental en contra de la doctora ELSA NOGUERA DE LA ESPRIELLA, actual Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio. Posteriormente, a través de auto de 26 de agosto de 2016 (fl. 28 a 314), el citado Tribunal, al resolver dicho incidente, declaró que la doctora ELSA NOGUERA DE LA ESPRIELLA, actual Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, había incurrido

en desacato y, en consecuencia, la sancionó con un día de arresto y multa de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes. I.3. LA CONTESTACIÓN La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dentro del trámite del grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato, manifestó que mediante oficio de 13 de julio de 2016, respondió a la petición de la señora CLAUDIA MILENA MORALES GARCÍA, argumentando que la tardanza en la respuesta, estuvo presidida por la dificultad en verificar cuál era la dirección de la accionante. Posteriormente, mediante oficio de 31 de junio de 2017 (fl. 59 a 66), la citada dependencia informó que la anterior respuesta había sido enviada a una dirección equivocada, ello en atención a que en la petición presentada por la señora CLAUDIA MILENA MORALES GARCÍA se indicaba otra dirección; por lo anterior y en aras de dar cumplimiento al fallo de tutela de 28 de junio de 2016 y al requerimiento que originó la solicitud de incidente de desacato, procedió a contestar nuevamente a la accionante a la dirección que suministró en el escrito introductorio de tal solicitud, según consta en la guía de envío de la empresa SERVIENTREGA (fl. 66), de fecha 26 de mayo de 2017. I.4. LA DECISIÓN CONSULTADA Mediante auto de 26 de agosto de 2016 (fl. 28 a 43), el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió lo siguiente: “Sancionar a la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, doctora Elsa Noguera De la

Espriella, con un día de arresto y multa de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de este proveído […]”. El a quo consideró que ante la falta de pruebas sobre el cumplimiento de la orden judicial impartida en el fallo de tutela, cuyo cumplimiento se exige, no quedaba duda de que la incidentada no había cumplido con lo ordenado. En este sentido, concluyó que con la omisión y desidia frente al requerimiento de informar sobre el cumplimiento a lo dispuesto por la autoridad judicial, mostraba también claramente su renuencia a cumplirlo. En consecuencia, y ante la falta de medios probatorios que dieran fe del cumplimiento exigido, sancionó a la doctora ELSA NOGUERA DE LA ESPRIELLA, actual Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, esta Corporación resulta competente para conocer en grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Risaralda a la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, por el 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. incumplimiento de la orden impartida por dicha autoridad judicial el 28 de junio de

2016. De manera previa a la decisión que ha de tomarse, se estima pertinente pronunciarse respecto de: i) el incidente de desacato; ii) la naturaleza persuasiva del incidente; y iii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato

impuestas en acciones de tutela. II.1. Generalidades del incidente de desacato Tal como se colige del artículo 86 Constitucional, por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de toda persona; por tanto, se tiene como una conducta de suma gravedad el incumplimiento de la orden de amparo. Ello es así porque: i) prolonga la amenaza o vulneración de estos derechos pese a la protección judicial impartida y ii) constituye un nuevo agravio a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia2. Por ende, impartida la orden de protección de un derecho fundamental, su destinatario debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido expedida; o demostrar por qué no ha sido posible su cumplimiento. Su desatención injustificada acarrea sanciones por desacato. Al respecto debe resaltarse que lo atinente al cumplimiento de los fallos de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y lo pertinente al tópico sancionatorio, es decir, a su incumplimiento en el 52 ejusdem. El citado artículo 27 le impone al responsable del agravio acatarlo sin demora y al juez de amparo la obligación de requerirlo para que lo haga dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición del fallo; e incluso lo faculta para acudir al superior jerárquico de éste último, a fin de lograrlo. Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir proceso en contra de uno y otro. De resultar procedente, impondrá una sanción por desacato. En todo caso, mantendrá la

2 Sentencias T-329 de 1994 y C-1003 de 2008. competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho y no es requisito esencial acudir al trámite de cumplimiento, para sancionar por desacato. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 ejusdem, quien incumpliere la orden de un juez, proferida con fundamento en dicha normativa, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales. La sanción será impuesta previo trámite incidental, y luego consultada con el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 20103 de la Corte Constitucional destacó que: “El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. En síntesis, al tenor de la jurisprudencia constitucional, la sanción por desacato de

una sentencia de tutela no constituye la finalidad o el propósito del incidente sino un medio para cumplir con la orden impartida. Por tanto, atendiendo el carácter conminatorio de la sanción por desacato, si ésta se quiere evitar o se pretende que la misma se revoque, es necesario el cabal cumplimiento de la orden judicial impartida. Incluso, en caso de haberse iniciado el incidente y se haya resuelto sancionar por desacato, es posible que la sanción no se haga efectiva, se debe acatarse plenamente la orden4 impartida. 3 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. 4 Sobre el carácter persuasivo de la sanción por desacato, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, entre las cuales se tienen: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 27 de septiembre de 2012 (Expediente núm. 2011-00047-02). C.P.: María Elizabeth García González. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 3 de abril de 2014, Expediente núm. 2011 00160 01, Consejera ponente: María Elizabeth García González. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 6 de octubre de 2014. Expediente núm. 201402396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Ahora bien, la sanción por desacato de una orden de tutela se impondrá en un trámite incidental por el juez que conoció la primera instancia. La competencia del juez del incidente de desacato, debe partir de lo decidido en la sentencia, específicamente, de la parte resolutiva del fallo cuyo cumplimiento se alega,

puesto que no le está permitido reabrir el debate constitucional. En ese orden de ideas, la parte resolutiva de la providencia presuntamente desconocida, le dará el derrotero al juez para determinar los siguientes presupuestos básicos:“(i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y (iii) cuál es el alcance de la misma”5; aspectos que constituyen el elemento objetivo de la sanción. No obstante lo anterior, para la imposición de la sanción en caso de desacato, no basta con atender los fundamentos puramente objetivos de la situación sino que ha de tenerse en cuenta y valorarse el elemento subjetivo, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad. En consecuencia, para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación6. Por tanto, no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que Consejo de Estado. Sección Primera, Sentencia del 16 de abril de 2015. Expediente núm. 200201998 01. Consejero Ponente: María Elizabeth García González. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-399 de 2013. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 6 En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento”. garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. Cabe resaltar que para declarar el incumplimiento (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. Para imponer la sanción, en cambio, se necesita que confluyan tanto el elemento objetivo como el subjetivo; para lo cual deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, todo ello, por supuesto, en un contexto de respeto irrestricto a los derechos fundamentales de defensa y contradicción. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter

personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, esta última modalidad de sanción procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada. Bajo estos presupuestos, en criterio de la Sala7, en aquellos casos en los que la orden se hubiere impartido de manera genérica a una autoridad o entidad pública, el juez que conoce del desacato deberá adelantar el trámite del incidente vinculando, en primer término, al representante legal de la entidad, en atención a lo dispuesto por los artículos 159 y 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, a quien deberá individualizar con nombre y apellido9, puesto que con ello se garantiza tanto el debido proceso al 7 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 28 de julio de 2016.

Expediente: 54001-23-33-000-2014-00421-03. Actor: Alcides Vega Mora. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 20 de junio de 2013, expediente 2012-01321-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “A”. Sentencia de 12 de noviembre de 2015.

Expediente No. 11001-03-15-000-2014-03252-02. Actor: Carlos Soto Vásquez en representación incidentado como el respeto por los principios del derecho sancionatorio y así se logra el propósito del trámite incidental que es el debido y eficaz cumplimiento de

la orden de amparo, previa determinación del responsable de allanarse a lo dispuesto por el juez constitucional. En definitiva, la providencia que decide el incidente de desacato debe precisar con claridad: (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Una vez determinado lo anterior, el juez procede a imponer la sanción que podrá ser de “arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales”, la cual será consultada al superior jerárquico, quien deberá decidir sobre la legalidad de la decisión. II.2. Naturaleza persuasiva del trámite del incidente de desacato Se advierte que la más reciente jurisprudencia de esta Sección ha enfatizado el carácter persuasivo del incidente de desacato, de modo que el énfasis ha dejado de ser el incumplimiento mismo para efectos de la imposición de la sanción y, en su lugar, se ha reavivado la fuerza persuasiva que el trámite incidental del desacato tiene en orden a obtener finalmente el cumplimiento de la protección tutelar. Este criterio jurisprudencial fue sintetizado en términos pertinentes para el caso que se analiza en sentencia de veinticuatro (24) de septiembre de 2015 de esta Sala10, en la que se indicó: “En tales circunstancias, para la Sala, el problema jurídico del caso concreto consiste en determinar si el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá

D.C., vulneró los derechos fundamentales del actor al abstenerse de inaplicar la de Andrés Felipe Soto Gordillo. C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. “En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta. Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario”. 10 Sentencia de 24 de septiembre de 2015. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Referencia Expediente Número: 2015 – 00542 – 01. Actor: Mauricio Olivera González. sanción que le fue impuesta por desacato a una orden de tutela, sin tener en cuenta que el cumplimiento a la misma se dio, efectivamente, aunque en forma tardía. Dicho en otras palabras, corresponde a la Sala establecer si el Juzgado demandado se encontraba obligado a no ejecutar la sanción por desacato legalmente impuesta, pese a haber verificado el cumplimiento tardío de la obligación tutelar. […] Sin embargo, previo al análisis del asunto sub examine, se advierte que en relación con la finalidad de la imposición de una sanción por desacato y la posibilidad que tiene el demandado sancionado de evitar que la misma se haga efectiva si procede al cumplimiento de la orden de amparo, la Jurisprudencia de esta Sala, al resolver el Grado Jurisdiccional de Consulta, había mantenido

invariable el criterio de que el objeto de tal medida coercitiva no es otro que el de lograr el cumplimiento efectivo del fallo correspondiente . Así, desde mucho tiempo atrás, cuando la Sala, en sede de Consulta, constataba el acatamiento del fallo de tutela, aun cuando fuera en forma extemporánea, disponía la reducción de la sanción por desacato e, inclusive, revocaba, si bien mantenía incólume la declaración de incumplimiento. […] En ese orden de ideas, para la Sala resulta forzoso rectificar la postura adoptada mediante el auto de 11 de julio de 2013, dictado en el expediente núm. 2012-00364, para, en su lugar, retomar el criterio Jurisprudencial de antaño frente a la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, que permite lograr el cumplimiento efectivo del fallo que ampara los derechos fundamentales, como claramente lo ha dilucidado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Ello, por cuanto no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del Grado Jurisdiccional de Consulta. […] Todo lo anterior pone de presente que, en cuanto a las Altas Cortes de la Rama Judicial Colombiana se refiere, es criterio generalizado el indiscutible carácter persuasivo del incidente de desacato, como una de las herramientas efectivas que el ordenamiento jurídico establece para obtener el amparo otorgado a los derechos

fundamentales, mediante sentencia de tutela, lo cual permite modificar y/o revocar sanciones por desacato cuando se verifica el cumplimiento de la orden tutelar; criterio éste, que no puede desconocerse con hipótesis como la planteada en el auto de 11 de junio de 2013, cuyas consideraciones se abandonan a través de la presente rectificación Jurisprudencial”. II.3. El grado jurisdiccional de consulta en acciones de tutela El artículo 52 ejusdem establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y “será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. La Corte Constitucional en la sentencia T-533 de 1992, sostuvo que la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en las acciones constitucionales, es: “[P]roteger los derechos del incidentado, toda vez que éste se encuentra en una situación de indefensión. Lo anterior, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela. En este contexto, se encuentra que la consulta al proceder sin necesidad de solicitud de las partes comprometidas en el trámite, debe ser considerada como un mecanismo automático que conduce al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a una de las partes dentro del mencionado procedimiento. De tal manera que, su estudio debe limitarse a la primera providencia, por tanto la consulta

del incidente no puede extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida”. Así las cosas, en el grado de consulta lo que se persigue, además de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional. Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el actuar de la autoridad puede considerarse renuente, negligente o caprichoso respecto del acatamiento de la orden judicial. En resumen, según los lineamientos de la Corte Constitucional, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar las medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido y; en segundo lugar, analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, por ajustarse a la Constitución y a la ley y, la adecuada, para asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia, que es el fin último de éste trámite incidental.11 Se tiene, entonces, que para el juez del grado jurisdiccional de consulta, al igual

que para el del desacato, resulta indispensable analizar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo de la sanción impuesta por el a quo; cobrando relevancia en tal estudio, que el propósito de la sanción es conminatorio para lograr el cumplimiento del fallo de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales amparados. En tal virtud, atendiendo a la orden impartida en de la parte resolutiva del fallo de tutela de 28 de junio de 2016, deberá revisar si la persona a quien se le impuso la sanción que se consulta, era la llamada a cumplirla y si, en esta instancia se acreditó el cumplimiento de la orden de tutela. II.4. EL CASO CONCRETO Corresponde a la Sala determinar si la sanción por desacato impuesta a la doctora ELSA NOGUERA DE LA ESPRIELLA, actual Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante proveído de 26 de agosto de 2016, consistente en un día de arresto y multa de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes atiende a los parámetros establecidos para confirmarla, o si por el contrario, la sanción debe ser revocada. El Tribunal Administrativo de Risaralda encontró que no se había cumplido la orden dictada en el fallo de 28 de junio de 2016, proferido por dicha Corporación, toda vez que no se vislumbraba dentro del plenario que se hubiera dado respuesta 11 En la Sentencia T-086 de 2003, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte precisó: “Las materias sobre las cuales es competente un juez en consulta se definen por el motivo de la

misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el juez de tutela en un incidente de desacato. El juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.” a la petición presentada por la accionante, denotando, a su juicio, un prolongado e injustificado menoscabo al derecho fundamental de petición de la accionante, por lo que resolvió sancionar a la funcionaria responsable. En ese sentido, corresponde a la Sala determinar, si la sanción que impuso el Tribunal Administrativo de Risaralda resulta adecuada y proporcionada o, si por el contrario, la citada Corporación debió abstenerse de imponerla. Para ello se analizarán los elementos objetivo y subjetivo del desacato, teniendo presente el criterio de la Sala, en cuanto al aspecto objetivo, según el cual para declarar en desacato debe precisarse: i) cuál era la conducta ordenada en el fallo de amparo; ii) quién o quiénes debían cumplirla; y iii) dentro de qué término; a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. Mientras que para el aspecto subjetivo deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, relacionados con los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el

funcionario responsable, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción. En cuanto al requisito objetivo para la imposición de sanción en el presente asunto, la orden judicial, presuntamente incumplida, es la contenida en el numeral segundo, de la parte resolutiva de la sentencia de 28 de junio de 2016, proferida por el citado Tribunal Administrativo, en la que se estableció lo siguiente: “Se le ORDENA al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a dar respuesta clara, concreta y de fondo al derecho de petición elevado por la actora el día 2 de marzo de 2016”. En ese orden de ideas, la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio es sobre quien recae la representación de la entidad accionada y