CE-66001-23-33-000-2016-00404-01(1940-18)-2020

HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL

ADMINISTRATIVO DOCENTE / INTERESES DE MORA POR PAGO DE RETROACTIVO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL – Improcedencia En lo concerniente a los argumentos del recurso de apelación, el demandante no tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago del valor del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda, en la medida que no hubo incumplimiento en el pago, toda vez que se llevó a cabo, luego de cumplir con las diversas etapas señaladas en la Ley, e igualmente, no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho ni existe norma que los consagre expresamente.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1617 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 884 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 195

CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de intervención de la contraparte en el trámite de la apelación En lo que se refiere a las costas en segunda instancia, esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, concluyó que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. En el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia, toda vez que, si

bien no prosperaron los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, las entidades demandadas no intervinieron en el trámite de esta instancia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William

Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00404-01(1940-18)

Actor: FRANCISCO JAVIER OLAYA.

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO

DE RISARALDA –SECRETARÍA DE EDUCACIÓN.

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por homologación y nivelación salarial

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011

ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor Francisco Javier Olaya, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, - en adelante CPACA - demandó a la NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL DEPARTAMENTO DE RISARALDASECRETARÍA DE EDUCACIÓN, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). Declarar la nulidad de la Resolución (sic) 23714 del 19 de diciembre de 2015, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, mediante la cual se negó el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial 1 Folios 1 a 8. de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda. (ii). Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir en enero de 2013. (iii). Ordenar a las entidades demandadas a pagar los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base en el interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que el pago de la nivelación salarial debía realizarse, al igual que el salario, por periodos de 30

días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, la omisión del pago generó automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos. (iv). Ordenar a las entidades demandadas liquidar y pagar los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. (v). Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso del artículo 192 del CPACA. (vi) Se condene a pagar los intereses moratorios conforme lo ordena el inciso tercero del artículo 192 del CPACA. (vii) Se condene a las entidades demandadas en costas y agencias en derecho. (viii) Que en el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, se ordene expedir primera copia que preste mérito ejecutivo, así como copia auténtica con constancia de ejecutoria 1.2. Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). El señor Francisco Javier Olaya, prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda en calidad de personal administrativo. (ii). En cumplimiento de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 2480 de 12 de julio de 1995, mediante la cual certificó al Departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo. (iii). Como consecuencia de la certificación, se trasladó al personal administrativo de la Nación a las plantas de cargos y personal que laboraban en las entidades territoriales con los mismos cargos, códigos y salarios, pero «sin tenerse en

cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden nacional». (iv). Mediante el Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 986 de 31 de agosto de 2010 expedidos por el Gobernador del Departamento de Risaralda, se homologaron y nivelaron los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones. (v). La Secretaría de Educación del Departamento, solicitó al Ministerio de Educación Nacional una modificación parcial al estudio técnico de homologación y nivelación salarial en aras de salvaguardar el principio de igualdad, el cual fue aprobado mediante concepto jurídico No. 2010EE54547 de 30 de julio de 2010. (vi). A través del Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010, se asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual, decreto que a su vez fue modificado por el Decreto 0990 de 31 de octubre de 2013 y, en consecuencia, el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2011EE187 de 3 de enero de 2011, aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del ajuste de la homologación y nivelación salarial. (vii). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 se dispuso que con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema

General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, entre los que se encuentran los costos por homologaciones de cargos administrativos del sector. (viii). Mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda reconoció y ordenó el pago a favor del demandante del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, desde el año 1996. (ix). A través de la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, se modificó y adicionó la Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012 en lo concerniente a los valores correspondientes a servicios personales, contribuciones inherentes a nómina, indexación y total deuda de personal administrativo – nuevo listado de personas y reconocimiento de indexación de algunos beneficiarios – por el período comprendido entre 1996 a 2009 (x). Planteó que, ello significa que la obligación de reconocer el pago de la homologación salarial inició desde el mes de enero de 1996 como consecuencia de la expedición de la Resolución No. 2480 de 12 de julio de 1995 (que transfirió al personal administrativo) y hasta el 31 de diciembre de 2009, tal como lo indica la Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012. (xi). No obstante, dependiendo de la fecha de ingreso, retiro y/o prescripción, el periodo a cancelar varía de una persona a otra; así que, si bien la obligación general de reconocer el pago de la homologación inicia a partir de 1996, en el caso específico del actor, lo fue a partir de 1999 hasta el año 2009, tal como

consta en certificado de pago expedido por la Secretaría de Educación de Risaralda. (xii). Según consta en la certificación de pago expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo reconocido al actor fue cancelado en enero de 2013. (xiii). El señor Francisco Javier Olaya, radicó Derecho de Petición ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, solicitando el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación salarial, la cual fue resuelta de manera negativa mediante el acto administrativo demandado que quedó ejecutoriado el día de su notificación, sin lugar a recurso. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se invocan las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350.

De orden legal: Código Civil, artículos 1608, 1617 y 1649; Decreto 01 de 1984, artículo 177.

Sentencia C-367 del 16 de agosto de 19952.

De carácter internacional: artículo 12 del Convenio 95 de 1949.

Al desarrollar el concepto de violación sostuvo que el Departamento de Risaralda al expedir los actos administrativos demandados vulneró la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial, el reconocimiento de los intereses moratorios. En efecto, adujo que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos las indexaciones e intereses moratorios

causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo que era obligación del Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Departamental, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. Indicó, que mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 se reconoció el retroactivo por concepto de la homologación salarial desde el momento en que los servidores fueron vinculados a la planta de la entidad territorial en el año de 1996; sin embargo, dicha obligación solo fue cancelada en el mes de enero del año 2013, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas. Finalmente, aseguró que el reconocimiento de los intereses moratorios era procedente a pesar de haberse indexado la suma, en la medida que no configura un doble pago por la misma causa, toda vez que la indexación está dirigida a actualizar una deuda con el Índice de Precios al Consumidor para contrarrestar los efectos de la inflación económica por el trascurso del tiempo, mientras que los 2 Corte Constitucional. M.P.: José Gregorio Hernández Galindo. Fecha: 16 de agosto de 1995.

Ref.: Expediente D-835. intereses que causa la mora tiene carácter resarcitorio y sancionatorio a quien retarda el pago de una obligación.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Departamento de Risaralda3 por intermedio de apoderado presentó escrito de contestación de la demanda en la que se opuso a todas las pretensiones por considerar que la Nación debería asumir los costos generados por cuenta de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del

sector educativo siguiendo los lineamientos normativos del Ministerio de Educación Nacional y sin tener la potestad de proceder de manera autónoma, so pena de asumir con recursos propios tales eventos. Así las cosas, consideró que el procedimiento adoptado por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda fue atendido conforme a dichos lineamientos, con especial consideración al hecho de que la asignación de recursos obedeció a un proceso extraordinario y por fuera de la asignación corriente para cada vigencia fiscal y las transferencias ya tenían destinación específica de acuerdo con la Ley 715 de 2001. Adujo además que la situación del demandante se encuentra consolidada al estar en firme los actos administrativos de ajuste a la homologación y nivelación salarial y han surtido efectos de ejecutoriedad. De otra parte, afirmó que los recursos para atender el pago del retroactivo indexado no fueron transferidos directamente a la entidad territorial dado que ello estaba ligado a que el Departamento constituyera un encargo fiduciario a fin de que el Ministerio de Educación Nacional pudiera transferir los recursos a la fiducia que a la sazón recibía instrucciones del Ministerio correspondientes al aval efectuado al listado de beneficiarios, por lo cual escapa a la entidad territorial la injerencia sobre pago alguno a ese respecto. Propuso las excepciones de a) Inepta demanda, por indebida individualización jurídica del acto al encontrar que el acto administrativo base del medio de control ejercido no fue el que consolidó la situación administrativa del actor, por lo que no debió haber sido demandado, y que en cambio, los actos administrativos que sí 3 Folios 58 a 71. generaron el reconocimiento y pago retroactivo indicado en la contestación no

fueron controvertidos por lo que cobraron firmeza y no se puede revivir términos vencidos; de manera que, al no haber una demanda en contra de todos los actos que conforman el reconocimiento de la homologación y nivelación salarial, resulta inepta la demanda al haberse demandado un acto aislado; b) falta de competencia de la entidad territorial para decidir sobre homologación y la nivelación salarial manifestando que, resulta a cargo de la Nación la asunción del pago del retroactivo con el cumplimiento de las normas generadas por el Ministerio de Educación Nacional; c) Inexistencia de valores adeudados, por afirmar que partiendo de la distinción de los conceptos de indexación e intereses de mora, al reconocerse la indexación no puede hablarse de intereses moratorios por incompatibilidad entre las figuras pero también por no darse los presupuestos para predicar mora; d) Prescripción, solicitando se aplique la prescripción trienal conforme a lo normado en el Decreto 1848 de 1969 y 3135 de 1969 debido a que los actos administrativos que no fueron demandados corresponden a ejercicios de vigencias fiscales que ya se encuentran prescritas; y c) la genérica. 2.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional4, por intermedio de apoderado presentó escrito de contestación de la demanda, en el que se opuso a la prosperidad de la pretensión de nulidad de los actos administrativos acusados, con base en los siguientes argumentos: Indicó que no es la entidad encargada de atender la petición del demandante, en virtud de que: (a) no participó en la expedición de los actos administrativos

demandados y (b), no es el titular de las obligaciones pretendidas a través de la demanda, así como tampoco de los trámites de reclamaciones, los cuales, en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado a través de la Ley 60 de1993, se encuentran a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada la docente. Destacó, que es la entidad encargada de ejercer una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que realizaron el proceso de certificación en educación y estableció las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y dispuso los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso sin que tuviera un poder dispositivo de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales fueron transferidos directamente a las entidades 4 Folios 37 a 52. territoriales que asumieron la responsabilidad de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. Propuso como excepciones las denominadas: (a) falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no es titular de la obligación que se demanda, ni emisora del acto administrativo demandado; (b) prescripción, de conformidad por lo previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, al tratarse de una prestación cuya causación es periódica, las causadas tres años antes de la presentación de la demanda se encuentran prescritas; (c) inepta demanda, toda vez que al no haber expedido el acto administrativo, no puede ser llevado a juicio y (d), la genérica.

3. AUDIENCIA INICIAL5

En la audiencia inicial conjunta, desarrollada el 23 de noviembre de 2017, se realizó el saneamiento del proceso y sobre las excepciones previas se pronunció así: 3.1. Propuestas por la NaciónMinisterio de Educación Nacional: a) Falta de legitimación en la causa por pasiva, la negó por considerar que es un aspecto que corresponde analizar con el fondo del asunto; b) inepta demanda, no prosperó por considera que aunque existe ausencia de material probatorio que acredite la reclamación elevada ante esa entidad de derecho público, consideró «recoger su postura y continuar con la vinculación del Ministerio de Educación Nacional por el interés directo que le asiste en las resultas del proceso, aunado al acompañamiento que de tiempo atrás se evidenció con ocasión del proceso de descentralización del sector educación en cada una de las entidades territoriales». 3.2. Propuestas por el Departamento de Risaralda: a) Inepta demanda por indebida proposición jurídica, la resolvió desfavorablemente por considerar que «toda vez que si lo que se pretende es el reconocimiento de los intereses moratorios producto del pago en el retroactivo que derivó dicho proceso y que lideró el departamento de Risaralda, no se tornan imprescindibles los actos que autorizaron el proceso de descentralización, sin que pueda afirmarse que se trata de un acto administrativo complejo». 5 Folios 93 a 99. Respecto a la excepción de prescripción propuesta por ambas demandadas consideró que aquella no tiene la facultad de enervar la acción, pues si bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 180 de la ley 1437 de

2011 la oportunidad para decidir sobre la misma es la audiencia inicial, lo cierto es que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, dejó establecida la improcedencia de resolver en la audiencia inicial excepciones que tiene por finalidad atacar el derecho sustancial debatido en el proceso, o sea que dicha excepción debe ser analizada en la sentencia. Se indagó a las partes sobre la fijación del litigio y planteó el siguiente problema jurídico: «…se circunscribe a determinar, conforme a los fundamentos expuestos en las demandas y las contestaciones de las mismas, la juridicidad de los actos administrativos por medio de los cuales fue negado el reconocimiento y pago de intereses de Mora por concepto del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, solicitados por cada uno de los demandantes, a lo cual se oponen las entidades demandadas, indicando que no son competentes para reconocer las obligaciones pretendidas»6. Las partes se mostraron conformes y acto seguido decretó las pruebas documentales aportadas por las partes, prescindió de la audiencia de pruebas y concedió la palabra a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. Finalizó la audiencia manifestando el sentido de las sentencias, negando las súplicas de las demandas.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7

Mediante sentencia de 30 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Después de realizar un breve recuento de la normatividad aplicable al caso concreto y de las pruebas obrantes en el expediente, consideró que no había lugar

al reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados, en la medida que, ni la NaciónMinisterio de Educación Nacional, ni el Departamento de Risaralda, incurrieron en una dilación injustificada en el reconocimiento y pago del retroactivo como consecuencia de la homologación y nivelación salarial del 6 Folio 17 7 Folios 105 a 111. personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, toda vez que: (a). Si bien el pago efectuado al demandante se realizó con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, esta situación fue producto de las actuaciones, procedimientos y etapas desarrolladas por el Ministerio de Educación Nacional y del Departamento de Risaralda que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado. (b). Las sumas reconocidas al demandante por concepto de retroactivo por la homologación y nivelación salarial del personal administrativo fueron debidamente indexadas, lo que hacía inviable el reconocimiento de intereses moratorios, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación cuya liquidación lleva implícita la actualización de la condena. (c). No es viable la aplicación de la sentencia C-367 de 1995, invocada en el acápite de normas vulneradas de la demanda, en tanto la Corte Constitucional en dicha oportunidad se refirió únicamente a lo concerniente a la mora en el pago de las pensiones, aspecto ajeno a la presente controversia. Por último, condenó en costas a la parte demandante por resultar vencida en el proceso.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN8

El señor Francisco Javier Olaya, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación solicitando revocar la sentencia de primera instancia con base en los siguientes argumentos: Manifestó que no es cierto que el mayor valor reconocido y ordenado por la demandada haya sido por concepto de indexación. Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Risaralda cometió un error de interpretación fáctica y jurídica, toda vez que de las pruebas obrantes en el expediente se colige que el retroactivo por la homologación y nivelación salarial 8 Folios 112 a 121. que se causó desde el año 1996 a 2009, fue cancelado entre los años 2012 y 2014, es decir, aproximadamente 15 años después de haberse efectuado la transferencia de personal, generando el pago de intereses moratorios, conforme lo determina el artículo 1617 del Código Civil. Adujo que los fundamentos de la sentencia apelada dejan de lado el deber constitucional y legal que les asistía a las demandadas de efectuar todas las gestiones administrativas y presupuestales en tiempo oportuno que permitieran salvaguardar la equidad e igualdad laboral entre los empleados de una y otra planta. Por tanto, argumentó que la mora en el reconocimiento y pago del retroactivo es imputable única y exclusivamente a las entidades demandadas dentro del marco de sus competencias. Concluyó su escrito manifestando que en el presente caso era procedente el reconocimiento de los intereses moratorios en lugar de la indexación de las sumas causadas, toda vez que dicha obligación no surgió del cumplimiento de una sentencia judicial, sino de la tardanza en el pago del retroactivo.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante9 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda y en el recurso de apelación. La parte demandada no presentó alegatos. El Ministerio Público guardó silencio como consta en el informe secretarial obrante a folio 160.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32810 del Código General del 9 Folios 145 a 155. 10 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, el señor Francisco Javier Olaya, es apelante único, razón por la cual, la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la apelante.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante, le corresponde a la Sala determinar ¿si el señor Francisco Javier Olaya tiene

derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago del valor del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda? Para resolver el problema jurídico planteado, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; (ii) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Departamento de Risaralda y (iii) caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11 determinó que la Ley 43 de 1975, nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 11 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607. comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, relativos a la distribución de competencias y

recursos, se expidió la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo, y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales. Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio. Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 de 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones «antes situado fiscal». Para ello, previo estudio técnico, se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la planta de personal adoptadas por

las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas. Con el Acto Legislativo 1 de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos que deben tenerse en cuenta en dicho proceso, así: «1. Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo de