CE-66001-23-33-000-2016-00516-01(AP)A-2018

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARA AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN EN LA ACCIÓN POPULAR / INAPLICACIÓN DE LA FIGURA DE AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN EN ACCIÓN POPULARIncumplimiento de requisitos / OMISIÓN EN LA DISPOSICIÓN DE ESPACIO

PARA EL FUNCIONAMIENTO DE CÁRCELES Y PABELLONES DE

DETENCIÓN PREVENTIVA - Municipio de Santuario [L]a figura del agotamiento de jurisdicción resulta plenamente aplicable en sede de acción popular, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: i) que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi; ii) que ambas acciones estén en curso; y iii) que las demandas se dirijan contra el mismo demandado, bajo el entendido de que por ser una acción que protege derechos en cabeza de todos, no se requiere que coincida el mismo demandante. (…) La Sala considera que los procesos identificados con número único de radicación 66001-23-33-000-2016-00516-01, 66001-23-33-000-2016-00524-01 y 66001-23-33-000-2016-00520-01 carecen de identidad de objeto, debido a que la población titular de los derechos colectivos invocados difiere en cada proceso, en tanto que las acciones populares referenciadas buscan proteger a los reclusos de distintos entes territoriales, principalmente habitantes de los Municipios de Santuario, Mistrató y Pueblo Rico, por lo que corresponde al juez popular analizar las condiciones particulares y concretas de cada ente territorial, teniendo en cuenta sus presupuestos, sus condiciones socioeconómicas, sus demandas

sociales y otras circunstancias específicas que podrían dar lugar a medidas de amparo distintas. La Sala considera que no existe identidad de causa petendi entre los procesos bajo estudio, en razón a que si bien todos los procesos tienen por finalidad la reducción del hacinamiento en los tres establecimientos carcelarios del Departamento de Risaralda, lo cierto es que, en el presente asunto, se persigue, de manera expresa y específica, la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados a los reclusos del Municipio de Santuario. Asimismo, la Sala observa que las demandas no se dirigen contra el mismo demandado, debido a que si bien es cierto, en todas los procesos de acción popular se demandó a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda, la realidad es que en cada proceso se demandó una entidad territorial diferente, por lo cual, en caso de prosperar las pretensiones de los accionantes, deberá realizar las gestiones necesarias para asegurar las partidas presupuestales necesarias para sufragar los gastos concernientes a la creación de los centros penitenciarios y carcelarios dentro de su jurisdicción, conforme con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 65. (…) no se cumplen los presupuestos para dar aplicación al agotamiento de jurisdicción en el proceso de la referencia.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la aplicación de la figura de agotamiento de jurisdicción en la acción popular, ver la sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2012, exp. 41001-33-31-004-2009-00030-01 (AP), C.P. Susana

Buitrago Valencia, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00516-01(AP)A

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL RISARALDA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO

DE RISARALDA Y MUNICIPIO DE SANTUARIO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO Tema: Resuelve la apelación del auto por medio del cual se declaró el agotamiento de la jurisdicción La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el apoderado especial de la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda y del señor Javier Elías Arias Idárraga contra el auto de 9 de agosto de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio del cual dejó sin efectos las actuaciones surtidas y declaró el agotamiento de la jurisdicción en el proceso de la referencia.

La presente providencia se desarrolla en tres partes: i) antecedentes; ii) consideraciones y iii) resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.- ANTECEDENTES 1.1. La Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, mediante apoderado especial, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentado

por las leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda y el Municipio de Santuario, con el fin de que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, con ocasión de la omisión del Municipio de Santuario, de no disponer del espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva, toda vez que con la entrada en vigencia de la Ley 65 de 19 de agosto de 19933, se impuso la obligación a las entidades territoriales de crear, fusionar, suprimir, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, cuyas competencias aún siguen previstas en la Ley 1709 de 20 de enero 20144. 1.2. La Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda solicitó como medida cautelar se ordenara a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento de Risaralda y al Municipio de Santuario tomar las medidas adecuadas, necesarias, pertinentes y técnicamente viables, para la adecuación temporal de los espacios para el funcionamiento de las cárceles para personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

2 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 3 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. 4 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 200, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. 1.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda; ordenó notificar al Ministro de Justicia y del Derecho, al Gobernador del Departamento de Risaralda, al Alcalde del Municipio de Santuario, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y, negó la medida cautelar solicitada, mediante auto de 13 de septiembre de 20165. 1.4. El Departamento de Risaralda, mediante apoderado especial, contestó la demanda y, en el mismo escrito, solicitó la acumulación de los siguientes procesos identificados con número único de radicación 2016-00517-006, 2016-00525-007, 2016-00520-008 y 2016-005249, que se tramitan ante el Tribunal Administrativo de Risaralda; al estimar que son de igual naturaleza, las pretensiones son compatibles, se fundamentan en los mismos hechos y se encuentran en la misma instancia10. 1.5. El ciudadano Javier Elías Arias Idárraga, actuando en nombre propio, solicitó se le reconociera como coadyuvante del actor popular. 1.6. LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Risaralda dejó sin efectos las actuaciones surtidas, declaró el agotamiento de la jurisdicción en el proceso de la referencia y aceptó al

señor Javier Elías Arias Idárraga como coadyuvante del actor popular, mediante providencia de 9 de agosto de 201711. El Tribunal en la parte resolutiva de la providencia dispuso: “[…] 1. Dejar sin efectos las actuaciones surtidas dentro de la presente acción popular.

2. DECLÁRASE EL AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en este proveído.

3. Aceptar dentro del trámite de la presente acción constitucional al señor Javier Elías Arias Idárraga, como coadyuvante del actor popular, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.

[…]”. El Tribunal sostuvo que, conforme con lo considerado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 11 de septiembre de 201212, no era procedente la acumulación de proceso solicitada por el Departamento de Risaralda y, en su lugar, dispuso aplicar la figura del agotamiento de la jurisdicción, por cuanto el proceso de la referencia compartía identidad fáctica y de partes con los procesos identificados con número único de radicación 66001-235 Cfr. Folios 25 a 27. 6 Acción popular promovida por la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda contra el Municipio de Belén de Umbría, Departamento de Risaralda y del Ministerio de Justicia y del Derecho. 7 Acción popular promovida por la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda contra el Municipio de Quinchía, Departamento de Risaralda y del Ministerio de Justicia y del Derecho. 8 Acción popular promovida por la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda contra el Municipio de Mistrató,

Departamento de Risaralda y del Ministerio de Justicia y del Derecho. 9 Acción popular promovida por la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda contra el Municipio de Pueblo Rico, Departamento de Risaralda y del Ministerio de Justicia y del Derecho. 10 Cfr. Folios 44 a 54. 11 Cfr. Folios 69 a 71. 12 Consejo de Estado, Sala Plena. Providencia de 11 de septiembre de 2012. Nro. Único de radicación 4100133-31-004-2009-00030-01 (AP), actor: Nestor Gregory Díaz Rodríguez, demandado: Municipio de Pitalito. M.P. Susana Buitrago Valencia. 33-000-2016-00524-01 y 66001-23-33-000-2016-00520-01. Al respecto, el Tribunal consideró: “[…] Conforme lo establece el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la solicitud de acumulación de procesos formulada por el Departamento de Risaralda, no es procedente, sino que lo es la figura del agotamiento de la jurisdicción y en razón de ello, una vez revisada la presente acción, se puede apreciar que comparte los mismos fundamentos fácticos, así como la existencia de identidad de parte actora y entidades accionadas, con las acciones populares radicadas bajo los números 66001-23-33-000-2016-00524 y 520, si en cuenta se tiene que fue interpuesta por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento de Risaralda, siendo disímiles solo en los municipios accionados, no siendo esta circunstancia un

impedimento para declarar el agotamiento de la jurisdicción, pues estos entes territoriales (municipio de Pueblo Rico y Mistrató) guardan una característica común, y es que ninguno cuenta con establecimientos carcelarios, que puedan ser objeto de aplicación de la Ley 65 de 1993, además que en la demanda no se define una pretensión clara frente a este municipio; contrario sucede con la acción popular radicada 2016-00526, referente al municipio de Pereira, entidad territorial que sí tiene establecimiento carcelario, razón por la cual ésta no resultará afectada por el agotamiento de la jurisdicción, siendo viable el estudio de su responsabilidad respecto de los derechos colectivos de la población reclusa […]”. 1.7. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 1.7.1. El apoderado especial de la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda afirmó que contrario a lo sostenido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, la acción popular de la referencia se presentó contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda y el Municipio de Santuario por lo que, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC, no figuran como accionados dentro del presente proceso litigioso. Expuso que, a pesar que el Municipio de Santuario no cuenta con establecimientos carcelarios, le es aplicable el artículo 17 de la Ley 65, toda vez que el mandato contenido en dicha norma está dirigido a todas las entidades territoriales, sin distinción alguna. Señaló que la acción popular procede cuando se pretenda la protección de un

derecho o interés colectivo, por lo que, la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado no han establecido la improcedencia de la acción popular cuando se esté frente a la existencia de otras acciones que persigan la misma finalidad. Expuso que en la demanda existe una pretensión clara contra el Municipio de Santuario, consistente en que adopte las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de cesar la vulneración de los derechos colectivos de los ciudadanos del respectivo ente territorial. 1.7.2. El Tribunal Administrativo de Risaralda concedió el recurso de apelación presentado por el apoderado especial de la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, mediante providencia de 5 de diciembre de 201713. 1.8. Actuación posterior 13 Cfr. Folio 80. 1.8.1. El señor Javier Elias Arias Idarraga interpuso recurso de apelación adhesiva contra el auto de 9 de agosto de 2017 y solicitó aplicar el principio iuria novit curia, para que se acceda a las pretensiones de la demanda14. 1.8.2. El Tribunal Administrativo de Risaralda envió el expediente ante el superior funcional, mediante providencia de 2 de febrero de 201815.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa La Sala considera necesario pronunciarse sobre el recurso de apelación adhesiva interpuesto por el señor Javier Elías Arias Idárraga, contra el auto de 9 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

La Sala advierte que, si bien el señor Javier Elías Arias Idárraga fue reconocido

por el Tribunal Administrativo de Risaralda como coadyuvante del actor popular en la providencia recurrida, lo cierto es que el a quo no se pronunció respecto del recurso de apelación que el coadyuvante interpuso en sede de instancia, pues no determinó si era procedente o no concederle el recurso. La Sala observa que el señor Javier Elías Arias Idárraga interpuso recurso de apelación adhesiva, mediante escrito de 7 de diciembre de 2017, solicitando revocar el auto de 9 de agosto de 2017 y aplicar el principio iuria novit curia, sin exponer las razones o fundamentos por los cuales no se encontraba de acuerdo con la providencia recurrida. Respecto la sustentación de los recursos de apelación, esta Sala consideró que toda persona que interpone un recurso contra una providencia dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos tiene la obligación de manifestar las razones o inconformidades por las cuales no comparte las consideraciones del a quo16. En dicha oportunidad la Sala sostuvo: “[…] En la ya citada providencia17 del 28 de julio de 2016 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) que prohijó la proferida el 5 de marzo de 2015 por esta Sección, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, dentro del proceso radicado con el No. 2011-00611-02 (AP), se explicó el deber de sustentar el recurso de apelación en los siguientes términos: “[…] Adicionalmente se manifiesta que según se desprende del artículo 350 del C.

P. C. al que se acude por remisión expresa del artículo 267 del C. C. A., el recurso

de apelación tiene por objeto “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”. Por otra parte, el artículo 212 del C. C. A. modificado por el artículo 67 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, impone a quien haga uso del recurso que sustente el mismo, esto es, que exponga las razones de su inconformidad con la decisión de primera instancia. 14 Cfr. Folio 84. 15 Cfr. Folio 86. 16 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 7 de diciembre de 2017. Nro. único de radicación: 170012333000201300312-03. Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 17 Radicación nro. 17001-23-31-000-2013-00298-02 (AP) Bajo los parámetros normativos aludidos, resulta fácil concluir que el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos. Esta posición ha sido prohijada por la Sala de tiempo atrás, y fue reiterada recientemente en la sentencia del 13 de marzo de 2013 al resolver el recurso de apelación dentro del radicado No. 2006-01241. En dicha ocasión, la Corporación se permitió confirmar la línea jurisprudencial que ha seguido en este aspecto en los siguientes términos: “Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente:

“Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugna una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio. Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.Samuel Buitrago Hurtado) En otra oportunidad, señaló: “Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso. La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente. No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz)

Toda vez que la finalidad del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, es necesario que en dicho recurso se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo, en orden a que el juzgador confronte los fundamentos de la providencia con los argumentos que sustentan la inconformidad del apelante. Por consiguiente, cuando el recurso se muestra insuficiente dado que se limita a apelar en virtud de un enunciado sin desarrollo conceptual, tal y como acontece en este asunto, el Juez no tiene más remedio que confirmar la decisión […]” (Negrillas fuera del texto original). En el presente caso, el recurrente se limita a pedir que se aplique el artículo 357 CPC sin soporte argumentativo alguno. No puede la Sala dejar de lado el hecho que el uso de este recurso presupone una discrepancia de fondo con lo resuelto en el fallo impugnado, ya que de lo que se trata es de someter al conocimiento del superior jerárquico lo decidido por el juez de primera instancia con el único fin de que se revoque o reforme dicha determinación. De aquí que se exija como requisito su sustentación, para lo cual el inciso segundo del numeral 3º del artículo 322 del Código General del Proceso dispone que el recurrente deberá expresar “los reparos concretos que le hace a la decisión”. En línea con el criterio jurisprudencial que la Sala ha esbozado en casos anteriores, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo sobre el particular, como quiera que el recurso no fue sustentado […]” (Destacado del texto

original). Ante la omisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, esta Sección, ordenará el expediente para que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3° y el parágrafo del artículo 322 del Código General del Proceso18, el a quo declare desierto el recurso de apelación adhesiva interpuesto por el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el auto de 9 de agosto de 2017, debido a que no lo sustentó en debida forma. Precisado lo anterior, la Sala procede a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado especial de la Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda. 2.2. Problema jurídico En el sub lite, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si, en efecto, concurren los presupuestos para dar aplicación al agotamiento de jurisdicción, con respecto a las acciones populares identificadas con números únicos de radicación 66001-23-33-000-2016-00524-01 y 66001-23-3318 “Artículo 322. Oportunidad Y Requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […]

3. En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición.

Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el

apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral. Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior. Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto. La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral. El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado. PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.

[…]”. (Destacado de la Sala). 000-2016-00520-01, cuyos trámites se surten en el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2.3. El agotamiento de la jurisdicción en la acción popular El agotamiento de jurisdicción es una figura de creación jurisprudencial, la cual fue aplicada, en un primer momento, en procesos de naturaleza electoral19 y, posteriormente, en asuntos relacionados con la protección de derechos colectivos. Precisamente, en relación con su aplicación en la acción popular, la Sala Plena del Consejo de Estado decidió unificar su posición respecto a la aplicación de la figura20 y fijó su postura en los siguientes términos: “[…] La Sala comienza el análisis partiendo de la preceptiva que establece el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 acorde con el cual las acciones populares se tramitarán atendiendo a los principios de economía, celeridad y eficacia. Precisamente la razón esencial de negar la acumulación de una nueva demanda cuando se trate del mismo reclamo de protección fundado en igual situación fáctica a la que inspiró la instauración de un proceso que ya está en curso, descansa en los parámetros de celeridad, eficacia y de economía procesal, en tanto propende por racionalizar la justicia en demandas de acción popular que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, dirigidas contra igual demandado. Con la primera persona que ejerce el derecho de acción en calidad de miembro de la comunidad, no para propender por derechos subjetivos sino de los que incumben a todos los habitantes, iniciado el trámite de este proceso a partir de la

admisión de la demanda, se garantiza el acceso a la justicia, a través del control judicial que se impartirá a la actividad o a la omisión de la autoridad pública y/o del particular, respecto de la protección de los derechos colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por los mismos hechos y respecto de los mismos demandados. El actor popular que demanda lo que otra persona ya trajo a la justicia, es decir “que repite” lo ya “denunciado”, bien puede constituirse en coadyuvante de ese primer proceso en trámite. Porque carece de sentido lógico y no consulta la racionalización de recursos integralmente considerados que implica la tramitación de un proceso, ni consulta el principio de eficacia que también rige la función judicial, el que paralela y simultáneamente se adelante hasta cierta etapa un nuevo proceso, otro proceso, siendo que deriva de una demanda popular que se funda en los mismos hechos, contra el mismo demandado y que aspira a amparar iguales derechos de naturaleza colectiva, y que si el primero va más avanzado, deba esperar a que los demás se hallen en la misma etapa para poderlos acumular al inicial. Como se sabe, en estas acciones cualquier persona en defensa del derecho “difuso”, denominado así por la doctrina por ser el que no se radica en específico en nadie, sino que pertenece a todos, está habilitado para promover esta acción 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto del 18 de octubre de 1986, Radicación No. E-10, Consejero Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez. 20 La Sección Tercera del Consejo de Estado, en un primer momento, aceptó la procedencia de la

acumulación de procesos en acción popular. Sin embargo, a partir del año 2004, esta sección comenzó a aplicar la figura del agotamiento de jurisdicción. Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, ha considerado que las acciones populares son susceptibles de acumulación con fundamento en la aplicación de las reglas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, como consecuencia de la remisión de que trata el artículo 44 de la Ley 472 de

1998. Por tal motivo, se apartó de la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción. que, por tanto, no tiene exigencia de legitimación en la causa por activa, más que el ser persona. Esta acción o mecanismo judicial de protección de derechos colectivos, se insiste, no opera por la amenaza o la lesión de un derecho subjetivo.

El proceso de acción popular no consiste en estricto sentido en una controversia con presencia de “partes” opuestas entre sí y donde exista “litis”. Es más un reclamo de protección para la garantía de derechos colectivos cuya existencia no es materia de debate, lo que discute el actor popular es que dichos derechos están siendo amenazados o vulnerados por la accionada. De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi,

basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción21 […]” (Destacado de la Sala). De lo anterior se desprende que la figura del agotamiento de jurisdicción resulta plenamente aplicable en sede de acción popular, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: i) que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi; ii) que ambas acciones estén en curso; y iii) que las demandas se dirijan contra el mismo demandado, bajo el entendido de que por ser una acción que protege derechos en cabeza de todos, no se requiere que coincida el mismo demandante. 2.4. Análisis del caso concreto La Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda y el Municipio de Santuario, con el fin de que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, con ocasión de la omisión del Municipio de Santuario de no disponer del espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva. El Tribunal Administrativo de Risaralda dejó sin efectos las actuaciones surtidas y declaró el agotamiento de la jurisdicción en el proceso de la referencia, mediante providencia de 9 de agosto de 2017, por cuanto consideró que el proceso de la referencia compartía identidad fáctica y de partes con los procesos identificados

con número único de radicación 66001-23-33-000-2016-00524-01 y 66001-23-33000-2016-00520-01, mediante providencia de 9 de agosto de 2017. Así las cosas, la Sala procede a verificar si se cumplen con los presupuestos para que opere la figura jurisprudencial del agotamiento de la jurisdicción. La Sala considera que los procesos identificados con número único de radicación 66001-23-33-000-2016-00516-01, 66001-23-33-000-2016-00524-01 y 66001-2333-000-2016-00520-01 carecen de identidad de objeto, debid