CE-66001-23-33-000-2016-00518-01(AP)A-2018

ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - No se cumplen los presupuestos de identidad de objeto, identidad de causa petendi e identidad de parte demandada [E]sta Sala encuentra que no procedía declarar el agotamiento de jurisdicción, toda vez que se evidencia que las acciones populares instauradas por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, no comparten el mismo objeto, la misma causa petendi, ni la misma parte demandada. // La Sala revocará la decisión apelada, comoquiera que la declaratoria del agotamiento de jurisdicción ordenada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no es procedente por no cumplirse los presupuestos necesarios para el efecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00518-01(AP)A

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEFENSORÍA REGIONAL DE RISARALDA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y MUNICIPIO DE BALBOA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo, Regional Risaralda, en contra de la decisión del 6 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró el agotamiento de jurisdicción.

1. SÍNTESIS DEL CASO

El 26 de julio de 2016, el Defensor Público de la Regional Risaralda radicó acción popular ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, solicitando se ordenara al Municipio de Balboa, al Departamento de Risaralda y a la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, adoptar las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, a la moralidad administrativa, al goce de un ambiente sano y a los que fueran necesarios para eliminar los riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos e instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas detenidas de manera preventiva.

2. LA DECISIÓN RECURRIDA En providencia del 6 de junio de 2017, el Tribunal de instancia declaró el agotamiento de la jurisdicción, por considerar que la presente acción popular compartía los mismos fundamentos fácticos, así como la existencia de identidad de la parte actora y de las entidades accionadas frente a las acciones populares radicadas bajo los números 66001-23-33-000-2016-00528, 66001-23-33-0002016-00521 y 66001-23-33-000-2016-00526, teniendo en cuenta que la acción popular fue interpuesta por la Defensoría del Pueblo - Regional Risaralda en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Departamento de Risaralda, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC (en adelante INPEC) y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC (en adelante USPEC),

siendo disímiles solo en los municipios accionados.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN El Defensor público recurrió la precitada decisión, con fundamento en lo siguiente1: Que esta acción constitucional se impetró exclusivamente en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento de Risaralda y el Municipio de Balboa, de manera que el INPEC y la USPEC no figuraban como accionados en este debate.

Que aun cuando el Municipio de Balboa no cuenta con establecimientos carcelarios a los cuales se pueda aplicar lo establecido en la Ley 65 de 1993, de conformidad con el artículo 17 de la norma ejusdem corresponde a las entidades territoriales hacerse cargo de las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, para lo cual deberán incluir las partidas necesarias dentro de sus respectivos presupuestos, norma que es vinculante para todas las entidades territoriales, sin distinguir si cuentan o no con establecimiento carcelario. Que de conformidad con lo previsto en el artículo 19 A de la misma ley, lo señalado por la Constitución Política, así como por el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene a su cargo la promoción de la aprobación de un documento CONPES con el fin de garantizar la financiación de las cárceles para la detención preventiva. Que la presente acción popular es procedente porque con ella se pretende la protección de un derecho colectivo por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo y que ni la Constitución Política ni la Ley 472 de 1998, establecen la 1 Folios 110 y 11 del expediente.

improcedencia de esta clase de acciones frente a la existencia de otras que persigan la misma finalidad, toda vez que se dirige contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, atendiendo lo dispuesto por los artículos 125 y 243-12, de la Ley 1437 de 2011 toda vez que el agotamiento de jurisdicción implica el rechazo de la demanda y, para decidirlo examinará su procedencia. 3.2. De la figura del agotamiento de jurisdicción La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2012, explicó lo siguiente en relación con esta figura de creación jurisprudencial3: “[…] la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción. […]". (Negrilla fuera de texto) De conformidad con la citada jurisprudencia, para poder determinar si es viable o no declarar el agotamiento de la jurisdicción, es necesario realizar un análisis con el fin de verificar que se cumplan todos los presupuestos de procedencia, esto es,

la identidad de objeto, la identidad de causa petendi y la identidad de parte demandada. 3.3. Del caso concreto En el sub examine, se observa que la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda instauró acción popular en contra del Municipio de Balboa, el Departamento de Risaralda y el Ministerio de Justicia y del Derecho, por cuanto en el mencionado municipio no existe edificación donde funcione el establecimiento carcelario para las personas detenidas preventivamente, situación que si bien se presenta en las 2 El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos (…). 1. El que rechace la demanda (…).” 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación número: 41001-3331-004-2009-00030-01. Sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2012. Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. acciones populares tramitadas bajo los radicados número 66001-23-33-000-201600528, 66001-23-33-000-2016-00521 y 66001-23-33-000-2016-00526, lo es frente a otros municipios. En este orden de ideas, el objeto de las señaladas acciones populares es la defensa de los derechos colectivos a la seguridad, moralidad administrativa y goce de un ambiente sano, mediante la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de cárceles para la

detención preventiva en cada uno de los municipios demandados, Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, Quinchía, La Virginia, La Celia, Mistrató, Marsella, Belén de Umbría, Santuario y Balboa, objeto del presente proceso. Asimismo, la causa petendi de estas acciones radica en la omisión del cumplimiento de la Ley 65 de 1993 por parte de los entes territoriales, es decir, lo que se pretende es que se construyan esos centros de detención preventiva para que ayuden a descongestionar el hacinamiento que se registra en los tres centros de reclusión del departamento de Risaralda, como son el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI “Cárcel La 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea”, y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. En este sentido la Sala4 se ha pronunciado en reiteradas oportunidades para señalar: […] cuando se esté ante demandas de acción popular en las que exista identidad de parte demandada, objeto y causa petendi, que no han finalizado con sentencia ejecutoriada, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de Jurisdicción. Siendo ello así, corresponde a la Sala determinar si el caso sub examine guarda identidad de objeto, causa petendi y parte demandada, con las acciones populares radicadas bajo los números 2016-00525, 2016-00520 y 2016-00524, cuyos trámites se surten en el Tribunal Administrativo de Risaralda […]”. De conformidad con lo anterior, si bien a simple vista pareciera que las acciones

instauradas por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, comparten el mismo objeto y la misma causa petendi, al buscar proteger los mismos derechos colectivos mediante la misma acción constitucional y bajo las mismas pretensiones, lo cierto es que, al cambiar el municipio demandado, varían tanto en el objeto como en la causa, toda vez que cada municipio tiene una población, 4 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Ref. Expedientes: 66001-23-33-000-2016-00517-01 y 66001-23-33-000-2016-00524-01, Acción Popular – Auto, Actora: Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda. unas necesidades y unas condiciones socioeconómicas y presupuestales diferentes, por lo que es necesario el estudio de cada caso en concreto para determinar si existe una vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados. En consecuencia, esta Sala encuentra que no procedía declarar el agotamiento de jurisdicción, toda vez que se evidencia que las acciones populares instauradas por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, no comparten el mismo objeto, la misma causa petendi, ni la misma parte demandada. 3.4. Conclusión La Sala revocará la decisión apelada, comoquiera que la declaratoria del agotamiento de jurisdicción ordenada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no es procedente por no cumplirse los presupuestos necesarios para el efecto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 6 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró el agotamiento de la jurisdicción, y, en su lugar, ORDENA CONTINUAR con el trámite de la acción popular de la referencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente Consejera de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado