CE-66001-23-33-000-2016-00521-01(AP)A-2018

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO PROFERIDO EN ACCIÓN POPULAR / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - Incumplimiento de presupuestos para su aplicación / INEXISTENCIA DE IDENTIDAD DE

OBJETO, CAUSA PETENDI Y PARTES

[C]orresponde a la Sala examinar si el caso bajo estudio guarda identidad de objeto, causa petendi y de la parte demandada con las acciones populares radicadas bajo los números (…) y (…), que se tramitan en el Tribunal Administrativo de Risaralda. (…) En cuanto al primer requisito, esto es, que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi, se observa que no se cumple, pues la orden que se pretende sea impartida se dirige a la protección de ciudadanos del Municipio de Apía, que pueden tener características particulares y diferentes a los ciudadanos de los municipios a que se refieren las otras acciones populares. (…) Por su parte, en las acciones populares radicadas (…) y (…), se busca la protección de los derechos colectivos de los ciudadanos de los Municipios de Guatica y Balboa, respectivamente, por lo que no hay identidad en la causa para pedir (…) la Sala pone de presente que no comparte la apreciación del Tribunal de instancia, pues el elemento común de no contar con establecimientos carcelarios no significa identidad en la causa petendi, ya que las condiciones de tiempo, modo y lugar pueden variar de un municipio a otro, en atención precisamente a las características de las respectivas poblaciones. Por otra parte, en lo atinente al requisito de identidad del demandado, la presente acción popular instaurada por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, se dirigió en contra del Municipio de Apía, el Departamento de

Risaralda y el Ministerio de Justicia y de Derecho y el Tribunal de instancia vinculó al INPEC y a la USPEC, mientras que en las radicadas bajo los números (…) y (…), pese a que según se desprende del citado proveído, se dirige en contra del Departamento de Risaralda, el Ministerio de Justicia y de Derecho, el INPEC y a la USPEC, también son accionados los municipios de Guatica y Balboa. Siendo ello así, las acciones populares objeto de análisis no guardan identidad de causa ni de parte demandada, razón por la cual no están configurados la totalidad de los presupuestos para decretar el agotamiento de la jurisdicción. En este estado de cosas, la Sala revocará la decisión apelada, comoquiera que la declaratoria del agotamiento de jurisdicción ordenada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no era procedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00521-01(AP)A

Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEFENSORÍA REGIONAL DE

RISARALDA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y MUNICIPIO DE APÍA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo, Regional Risaralda y por el señor Javier Elías Arias

Idárraga, coadyuvante de la presente acción popular, contra la decisión del 6 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró el agotamiento de la jurisdicción.

1. SÍNTESIS DEL CASO El 26 de julio de 2016, el Defensor Público de la Regional Risaralda radicó acción popular ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, solicitando se ordenara al Municipio de Apía, al Departamento de Risaralda y a la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, adoptar las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, a la moralidad administrativa, al goce a un ambiente sano y los que fueran necesarios para eliminar los riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos e instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas detenidas de manera preventiva.1

2. DECISIÓN RECURRIDA En providencia del 6 de junio de 2017, el Tribunal de instancia declaró el agotamiento de la jurisdicción, por considerar que la presente acción popular compartía los mismos fundamentos fácticos, así como la existencia de identidad de la parte actora y de las entidades accionadas frente a las acciones populares radicadas bajo los números 66001-23-33-000-2016-00518 y 66001-23-33-0002016-00526.2

Agregó que dicho agotamiento no cobijaba al Municipio de Pereira, -que hace parte de las entidades accionadaspor cuanto éste tenía establecimiento

carcelario y por lo tanto era dable estudiar su responsabilidad respecto de los derechos colectivos de la población reclusa.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN 1 Folios 1 a 21 del expediente. 2 Folio 113 del expediente.

El Defensor público recurrió la precitada decisión, con fundamento en lo siguiente:3 Manifestó que esta acción constitucional se impetró exclusivamente en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Departamento de Risaralda y del Municipio de Apia, de manera que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC no figuraban como accionados en este debate. Con relación a que la entidad territorial, Municipio de Apía no contara con establecimientos carcelarios, que pueda ser objeto de la aplicación de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993,4 consideró que el mandato contenido en el artículo 17 que consiste en hacerse cargo de las personas sindicadas privadas de la libertad en cárceles de detención preventiva, está dirigido a todas las entidades sin distinguir si cuentan o no con establecimiento carcelario. Agregó que de conformidad con lo previsto por el artículo 19 A de la misma ley, la Constitución Política y el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene a su cargo la promoción de la aprobación de un documento CONPES, con el fin de garantizar la financiación de las cárceles para la detención preventiva. También indicó que lo que se pretende es la protección de un derecho colectivo por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, de manera que ni la

Constitución Política ni la Ley 472 de 1998 establecen la improcedencia de este medio de control ante la existencia de otras acciones, dado que la popular procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos. Por su parte, el coadyuvante Javier Elías Arias Idárraga sustentó su recurso, afirmando que la única forma de terminar una acción popular es con sentencia de 3 Folios 117 y 118 cuaderno principal. 4 Modificada por la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20142018 “Todos por un nuevo país”, publicada en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015. - Modificada por la Ley 1709 de 2014, “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”, publicada en el Diario Oficial No. 49.039 de 20 de enero de 2014. mérito o en su defecto con un pacto de cumplimiento y por lo tanto esta forma de finalización no procedía.5 Por auto del 4 de julio de 2017, el a quo concedió los recursos interpuestos. (fls. 121 y 122 cuaderno principal).

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, atendiendo lo dispuesto por los artículos 125 y 243-1 de la Ley 1437 de 2011.

La Sección Primera de esta Corporación, ha explicado lo siguiente frente al agotamiento de la jurisdicción:6 “[…] El agotamiento de jurisdicción es una figura de creación

jurisprudencial, la cual fue aplicada, en un primer momento, en procesos de naturaleza electoral y, posteriormente, en asuntos relacionados con la protección de derechos colectivos. (…) la figura del agotamiento de jurisdicción resulta plenamente aplicable en sede de acción popular, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi; (ii) que ambas acciones estén en curso; y (iii) que las demandas se dirijan contra el mismo demandado, bajo el entendido de que por ser una acción que protege derechos en cabeza de todos, no se requiere que coincida el mismo demandante […]". Conforme con lo señalado, corresponde a la Sala examinar si el caso bajo estudio guarda identidad de objeto, causa petendi y de la parte demandada con las acciones populares radicadas bajo los números 66001-23-33-000-2016-00518 y 66001-23-33-000-2016-00526, que se tramitan en el Tribunal Administrativo de Risaralda. En cuanto al primer requisito, esto es, que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi, se observa que no se cumple, pues la orden que se pretende sea impartida se dirige a la protección de ciudadanos del Municipio de Apía, que pueden tener características particulares y diferentes a los 5 Folio 116 cuaderno principal. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00038-01(AP). Sentencia del 5 de mayo de 2016. Consejero Ponente:

Roberto Augusto Serrato Valdés. ciudadanos de los municipios a que se refieren las otras acciones populares. En efecto, se dice en las pretensiones:7 “[…]

PRIMERO: Declarar que el MUNICIPIO DE APÍA, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, y la NACIÓNMINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO; vulneran los derechos colectivos de los ciudadanos del municipio de Apia; relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad como el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la seguridad y la salubridad públicas.

SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE APIA, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, y la NACIÓNMINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de un (01) mes o en el término fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, el goce de un ambiente sano, y en general los que sean necesarios, de conformidad con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones que dentro de la misma se llegaren a concluir, tendientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las

personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de

1993. […]” Por su parte, en las acciones populares radicadas bajo los números 66001-23-33000-2016-00518 y 66001-23-33-000-2016-00526, se busca la protección de los derechos colectivos de los ciudadanos de los Municipios de Guatica y Balboa, respectivamente, por lo que no hay identidad en la causa para pedir.

La Sala no desconoce que en la providencia recurrida se dijo:8 “[…] En la presente acción, se puede apreciar que comparten los mismos fundamentos fácticos, así como la existencia de identidad de parte actora y entidades accionadas, con las acciones popular (sic) radicadas bajo los números 66001-23-33-000-2016-00518 y 66001-23-33-0002016-00526,si en cuenta se tiene que fue interpuesta por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda en contra del Ministerio de Justicia y del 7 Folio 19 del expediente. 8 Folio 113 del expediente. Derecho, Departamento de Risaralda, Instituto Nacional Penitenciario y CarcelarioINPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y CarcelariosUSPEC, siendo disímiles solo en los municipios accionados, no siendo esta circunstancia un impedimento para declarar el agotamiento de jurisdicción, pues estos entes territoriales (municipio de Guática, Balboa y Apía) guardan una característica común, y es que ninguno cuenta con establecimientos carcelarios, que puedan ser objeto de aplicación de la Ley 65 de 1993, aunado a que en la demanda no se define una pretensión clara frente a este municipio y si

lo que se quiere es que se dé aplicación a esa norma, la acción popular no es el mecanismo indicado; contrario sucede con la acción popular radicada 2016-00526, donde el municipio de Pereira quien hace parte del pasivo de la litis, sí tiene establecimiento carcelario, razón por la cual ésta no resultará afectada por el agotamiento de la jurisdicción. […]” (subrayado de la Sala) No obstante, la Sala pone de presente que no comparte la apreciación del Tribunal de instancia, pues el elemento común de no contar con establecimientos carcelarios no significa identidad en la causa petendi, ya que las condiciones de tiempo, modo y lugar pueden variar de un municipio a otro, en atención precisamente a las características de las respectivas poblaciones. Por otra parte, en lo atinente al requisito de identidad del demandado, la presente acción popular instaurada por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, se dirigió en contra del Municipio de Apía, el Departamento de Risaralda y el Ministerio de Justicia y de Derecho y el Tribunal de instancia vinculó al INPEC y a la USPEC, mientras que en las radicadas bajo los números 66001-23-33-0002016-00518 y 66001-23-33-000-2016-00526, pese a que según se desprende del citado proveído, se dirige en contra del Departamento de Risaralda, el Ministerio de Justicia y de Derecho, el INPEC y a la USPEC, también son accionados los municipios de Guatica y Balboa. Siendo ello así, las acciones populares objeto de análisis no guardan identidad de causa ni de parte demandada, razón por la cual no están configurados la totalidad

de los presupuestos para decretar el agotamiento de la jurisdicción.

5. Conclusión En este estado de cosas, la Sala revocará la decisión apelada, comoquiera que la declaratoria del agotamiento de jurisdicción ordenada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no era procedente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 6 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró el agotamiento de la jurisdicción.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Risaralda, que continúe con el trámite de la acción popular de la presente acción popular.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Tribunal de origen, para lo pertinente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente Consejero de Estado

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado