CE-66001-23-33-000-2016-00522-02(AP)-2020

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE LOS

DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS,

ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA

SALUBRIDAD PÚBLICA / HACINAMIENTO CARCELARIO - En el

departamento de Risaralda / OBLIGACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE CONTRIBUIR EN LA GESTIÓN DEL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO - Omisión del municipio de La Celia [L]a Sala procederá a precisar si existe vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a la omisión del municipio de La Celia en el cumplimiento de la obligación legal de contribuir en la gestión del Sistema Penitenciario y Carcelario en relación con las personas detenidas preventivamente. (…) La controversia que aquí se plantea no es muy distinta de la que se resolvió en la acción popular tramitada con el número de radicado 66001-23-33-000-2016-00526-01, puesto que ambas acciones se refieren a la ausencia de cárceles o establecimientos de detención preventiva para remediar el hacinamiento que existe en los establecimientos penitenciarios del Departamento de Risaralda. Aunque las entidades territoriales del nivel local o municipal en cada acción popular son diferentes, lo cierto es que es que la problemática es la misma (…) es decir que, independientemente de que se haya demandado al Municipio de Pereira o al Municipio de La Celia, lo cierto es que el problema principal consiste en el hacinamiento que se presenta en los únicos establecimientos de reclusión que se

encuentran al servicio de todos los municipios de Risaralda. (…) [D]ado que mediante sentencia de 11 de julio de 2019 ya se dictaron órdenes para remediar dicha dificultad, en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Inpec, de la Uspec y de la Gobernación Departamental de Risaralda, la Sala se abstendrá de emitir una orden adicional en relación con dichas entidades. (…) En segundo lugar, habida cuenta de que el municipio de La Celia no cuenta con un establecimiento carcelario para las personas detenidas preventivamente; de que el municipio de La Celia no acreditó haber contratado con el Inpec el recibo de las personas detenidas preventivamente que se encuentran a su cargo, en las penitenciarías cuya administración le corresponde a dicho Instituto; y de que el municipio de La Celia tampoco demostró haber desplegado algún tipo de actividad en orden a coadyuvar con la gestión del Sistema Penitenciario y Carcelario en relación con las personas detenidas preventivamente, la Sala concluye que el municipio de La Celia se encuentra vulnerando los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. (…) [E]s apenas natural que, bajo un criterio básico de equidad, cada municipio asuma los costos y las cargas administrativas que acarrea la reclusión de las personas que sean detenidas dentro del territorio de su jurisdicción, precisamente, en aras de contribuir de manera coordinada y sistemática a la solución del hacinamiento carcelario desde el punto de vista

regional y nacional, en los términos de la Ley 65 de 1993. (…) la Sala le ordenará a la Alcaldía Municipal de La Celia que coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526-01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención. (…) Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo, a efectos de exigir el aporte del municipio de La Celia para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio. (…) la Sala dispondrá el amparo de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de la población carcelaria retenida en las penitenciarías de Risaralda.

ACCIÓN POPULAR / PROBLEMÁTICA ESTRUCTURAL DE HACINAMIENTO

CARCELARIO / ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN LAS

PRISIONES Y EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO /

PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA,

COMPLEMENTARIEDAD, PLANEACIÓN, ECONOMÍA, EFICIENCIA Y

RESPONSABILIDAD - Aplicación

Toda construcción de infraestructura debe estar motivada en aspectos e insumos técnicos que demuestren, con el mayor nivel de precisión posible, la necesidad, así como la magnitud y capacidad de la cárcel, la ubicación más adecuada, la disponibilidad de terrenos, los índices de criminalidad y de detenidos en esa jurisdicción y en los municipios aledaños, el promedio de los lapsos de las detenciones preventivas, las fuentes y mecanismos de financiación, los gastos futuros de funcionamiento de la cárcel, entre otros aspectos. (…) Es inadecuado que el juez de la acción popular adopte una medida como ordenar la construcción de una cárcel, en primer lugar, sin contar con los fundamentos técnicos que lo justifiquen y, en segundo lugar, sin que se hayan materializado por completo las acciones que han venido ejecutándose para la protección de los derechos conculcados. (…) No se trata de que se planteen excusas de carácter presupuestal para omitir la protección de los derechos colectivos, sino de que la actividad administrativa se desarrolle en observancia de una debida motivación y en atención a los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad, planeación en términos de economía y eficiencia, responsabilidad, entre otros. ACCIÓN POPULAR / ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSIÓN DEL ORDEN NACIONAL - Son creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC, en coordinación con la USPEC / CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES - Corresponden a los Departamentos, Municipios, Áreas Metropolitanas y al Distrito Capital / OBLIGACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE

CONTRIBUIR EN LA GESTIÓN DEL SISTEMA PENITENCIARIO Y

CARCELARIO / CONVENIOS DE INTEGRACIÓN DE SERVICIOS PARA EL

MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA Y EL SOSTENIMIENTO DE LOS CENTROS DE RECLUSIÓN La Ley 65, por medio de la cual se expidió el Código Penitenciario y Carcelario, fue modificada por la Ley 1709. Dicha norma prevé en su artículo 16 que los establecimientos de reclusión del orden nacional son creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC, el cual, en coordinación con la USPEC, deberá determinar los lugares donde funcionarán dichos establecimientos. Por su parte, según el artículo 17 ibidem, las cárceles departamentales y municipales para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, corresponden a los Departamentos, Municipios, Áreas Metropolitanas y al Distrito Capital, los cuales se encargarán de su creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia. Asimismo, la norma en comento ordenó que la inspección y vigilancia de dichos establecimientos le corresponde al INPEC. El artículo idem también previó que en los presupuestos municipales y departamentales deben incluirse las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como lo son el pago de empleados, alimentación de los presos, vigilancia, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios, de tal manera

que, los alcaldes y gobernadores se abstendrán de aprobar o sancionar los presupuestos que no llenen estos requisitos. (…) [R]esulta evidente para la Sala que la Ley 65 fue clara en establecer que las entidades territoriales son las responsables de la prestación del servicio penitenciario y carcelario a las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, lo cual se puede efectuar de las siguientes maneras: Que la entidad territorial disponga la creación de su cárcel, en cuyo caso deberá encargarse de todos los gastos que implique su funcionamiento, los cuales deberán incluirse en el presupuesto, y la inspección y vigilancia estará a cargo del INPEC. Que dos o más municipios creen, organicen, administren y sostengan el establecimiento de reclusión. Que la entidad territorial contrate con el INPEC el recibo de sus presos, para lo cual deberá reconocerle el pago de los gastos referidos en el artículo 19. ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA / COSTAS PROCESALESImprocedencia El derecho colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra afectado en virtud de que la parte demandante no demostró la configuración de sus elementos estructurales en los términos precisados por la Sala Plena del Consejo de Estado. (…) Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019, la

Sala no condenará en costas en esta instancia toda vez que no se accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda y, además, la parte demandante se trata de una entidad pública en cuyas funciones constitucionales se encuentra la de interponer acciones populares en defensa de los derechos colectivos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 65 DE 1993 - ARTÍCULO 19A / LEY 472 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00522-02(AP)

Actor: NACIÓN – DEFENSORÍA DEL PUEBLO – DEFENSORÍA REGIONAL DE

RISARALDA

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

(MINJUSTICIA), INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO

(INPEC) Y UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS

(USPEC); DEPARTAMENTO DE RISARALDA; Y MUNICIPIO DE LA CELIA – RISARALDA Sentencia de segunda instancia

1. La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Defensoría Regional de Risaralda, en contra de la sentencia de 2 de septiembre de 2019,

proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

I. SOLICITUD

2. La Defensoría Regional de Risaralda, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, presentó demanda3 en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Departamento de Risaralda y del Municipio de La Celia – Risaralda, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa; con la seguridad y salubridad públicas; y con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, los cuales consideró vulnerados con ocasión de que el Municipio de La Celia no cuenta con cárceles o establecimientos de detención preventiva para recluir a personas sindicadas en condiciones de dignidad y seguridad.

II. LOS HECHOS

3. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, fueron los siguientes: II.1. De conformidad con la Ley 65 de 19 de agosto de 19934, es obligación de las entidades territoriales crear, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas sindicadas o acusadas de cometer delitos.

II.2. De efectuarse el cumplimiento de las referidas obligaciones a cargo de las entidades territoriales en relación con la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva, los porcentajes de hacinamiento se reducirían notablemente, especialmente, en el departamento de Risaralda.

II.3. Aun cuando a las autoridades accionadas les corresponde dar cumplimiento a los contenidos normativos mencionadas, lo cierto es que no han ejecutado las medidas necesarias para “concretar” las cárceles de detención preventiva que garanticen la vida digna de las personas detenidas preventivamente. II.4. La Defensoría Regional de Risaralda ha podido verificar que el Municipio de La Celia no dispone del espacio para el funcionamiento de cárceles y pabellones de detención preventiva en condiciones de dignidad y seguridad. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 26 de julio de 2016. 4 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”, artículos 17, 18, 19 y 21.

III. PRETENSIONES

4. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Declarar que el MUNICIPIO DE LA CELIA, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, vulneran los derechos colectivos de los ciudadanos del municipio de la Celia, relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad como el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad y la salubridad públicas.

SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE LA CELIA, al DEPARTAMENTO

DE RISARALDA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de un (01) mes o en el término máximo fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, el goce a un ambiente sano, y en general los que sean necesarios, de conformidad con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones que dentro de la misma se llegaren a concluir, tendientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993.

TERCERO: Que las entidades demandadas acaten inmediatamente la orden que su despacho le imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: Que las entidades demandadas sean condenadas en costas a favor de la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los derechos e Intereses Colectivos».

IV. ACTUACIÓN PROCESAL

5. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto de 7 de febrero de 20175, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y

aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes; así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Agente del Ministerio Público; de igual forma dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.

6. En la misma providencia, el Tribunal decidió negar la solicitud de medida cautelar consistente en la “adecuación temporal de espacios para el funcionamiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente”, toda vez que “no se avizora […] que en el evento de decretarse la medida cautelar 5 Folios 22 y ss. del expediente de la referencia. deprecada, se evite un perjuicio mayor al interés público y a los derechos colectivos que se pretenden proteger”.

7. Posteriormente, el Tribunal, a través de autos de 15 de junio de 20186 y 22 de febrero de 20197, respectivamente, dispuso vincular al trámite constitucional de la referencia al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -Inpecy a la Unidad de

Servicios Penitenciarios y Carcelarios -Uspec-. V.CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho (MinJusticia), mediante escrito allegado el 20 de febrero de 20178, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con base en las siguientes excepciones: i) “falta de legitimación material en la causa por pasiva”, puesto que no tiene asignadas atribuciones en materia de infraestructura puntual ni de administración de un establecimiento penitenciario y carcelario en particular. ii) “inexistencia de incumplimiento de las obligaciones a su cargo ni

vulneración de derechos e intereses colectivos por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho”. El Ministerio ha realizado sus obligaciones de coordinación, seguimiento y establecimiento de los lineamientos de política criminal y penitenciaria, al elaborar un plan de construcción y refracción carcelaria tendiente a garantizar a los reclusos condiciones de vida digna en los penales. iii) “imposibilidad de imputación jurídica eficiente de responsabilidad en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (ausencia de nexo causal)”. “[T]eniendo en cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho no es la autoridad que material y jurídicamente tiene la competencia para realizar o no las actuaciones en materia de administración e infraestructura de los centros carcelarios, es claro que en el caso en concreto no es esta cartera ministerial la entidad llamada a responder, eventualmente, por los perjuicios de los internos del establecimiento penitenciario y carcelario Bellavista”. iv) “improcedencia de imputación de responsabilidad por falla relativa del servicio”. El Inpec y la Uspec, en concurso con el Ministerio de Justicia y del Derecho, dentro del ámbito de sus competencias, han adelantado acciones pertinentes para mitigar la problemática al interior de los establecimientos penitenciarios del país. V.2. La apoderada judicial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), mediante escrito presentado el 24 de julio de 20189, manifestó que coadyuva las pretensiones de la demanda en tanto que las obligaciones relativas a las cárceles para las personas detenidas preventivamente no recaen sobre esa entidad.

8. En esa medida, propuso las excepciones que denominó: “inexistencia del

hecho dañino”, por cuanto que el Inpec, lejos de vulnerar los derechos colectivos 6 Ibíd., folios 138 y 139. 7 Ibíd., folio 218. 8 Ibíd., folios 36 y ss. 9 Ibíd., folios 147 y ss. invocados, asume la responsabilidad de garantizar los recursos y facilitar la creación y el sostenimiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente; y la de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la acción de la referencia no va dirigida en contra del Inpec, además, tampoco cuenta con la facultad para conceder las pretensiones de la demanda.

9. Por otro lado, mencionó que “existe el proyecto de construcción de un establecimiento carcelario en el Departamento de Risaralda “El Pílamo” en el corregimiento de Combia Baja, vereda El Guayabo, construcción que está en etapa de licitación y que no depende de la voluntad de las autoridades penitenciarias. […]. Inclusive éste proyecto es objeto de acción popular presentada por María Teresa Gutiérrez Valencia, radicado 66001-23-33-000-2017-00646-00”.

10. La parte demandante ni los entes territoriales accionados demuestran cuántas personas sindicadas o con detención preventiva en centro carcelario, que hayan cometido delitos en el Municipio de La Celia, están detenidos en los establecimientos del orden Nacional de Pereira (la 40), Santa Rosa de Cabal y la Reclusión de Mujeres de Pereira (La Badea).

V.3. El apoderado judicial de la Unidad de Servicios Penitenciarios y

Carcelarios (Uspec), mediante escrito aportado el 15 de marzo de 201910, solicitó que se negaran las pretensiones puesto que los hechos de la demanda no aluden a la responsabilidad de dicha entidad, no ha afectado los derechos colectivos invocados y sus actuaciones han estado conforme al orden jurídico y a las prioridades en materia de planeación y ejecución presupuestal.

11. El Inpec le reporta a la Uspec las necesidades de los establecimientos penitenciarios y carcelarios en cuanto a infraestructura, bienes y servicios de su competencia, posteriormente, establece prioridades conforme al presupuesto asignado. A partir de esa metodología, la Uspec estructuró el plan de intervención a la infraestructura al nivel nacional.

12. Desde su creación, “hace menos de tres años”, al asumir el ejercicio de sus funciones, heredó y compartió toda una problemática estructural y compleja relativa al hacinamiento carcelario del país. Desde entonces ha venido trabajando tanto en el mejoramiento y rehabilitación de la infraestructura existente, como en la generación de nuevos cupos para todos los establecimientos de reclusión del país que se encuentran a cargo del Inpec. Su obrar no ha desconocido bienes jurídicos como la buena fe, la ética, la honestidad o la satisfacción del interés general. De conformidad con el Código Penitenciario y Carcelario, el Departamento de Risaralda debe solucionar el hacinamiento en los centros de reclusión preventiva.

13. La Uspec es la entidad especializada en la gestión y operación para el suministro de los bienes y la prestación de los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población privada de la libertad; sin embargo, propuso la

excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que carece de la competencia para trasladar y asignar cupos y de hacer intervenciones en los establecimientos de detención preventiva para las personas que están sindicadas en el Municipio de La Celia. V.4. La apoderada judicial del Departamento de Risaralda, mediante escrito aportado el 22 de febrero de 201711, solicitó que se negaran las pretensiones de la 10 Ibíd., folios 224 y ss. 11 Ibíd., folios 49 y ss. demanda y que se exonerara de responsabilidad a dicho ente departamental por cuanto no ha violado los derechos colectivos invocados por la parte demandante.

14. El Inpec es la entidad competente para la administración, mantenimiento y custodia de las cárceles nacionales, departamentales y municipales del país. La obligación de disponer de un espacio para albergar a las personas detenidas de manera preventiva le corresponde al Municipio de La Celia. Los departamentos no hacen parte del Consejo Superior de Política Criminal. Esta figura jurídica tampoco ha sido creada a nivel territorial. Y el Departamento de Risaralda no es el encargado de prestar el servicio de seguridad y custodia de los ciudadanos sindicados que se encuentren cumpliendo una medida de aseguramiento, ni de la construcción, custodia, administración y seguridad de las cárceles para personas detenidas preventivamente. De tal forma, tampoco posee cárceles o establecimientos penitenciarios del orden departamental.

15. En cumplimiento de las funciones de colaboración armónica, el Departamento de Risaralda cedió al Inpec, a título gratuito, el lote denominado “El Pílamo”

ubicado en la vereda La Honda del Municipio de Pereira, con el fin de construir un establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad y solucionar el hacinamiento de la cárcel de ese Municipio. Dicho proyecto se encuentra en etapa precontractual y la administración y custodia de ese establecimiento corresponde al Inpec.

16. Con base en ello, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, y la que denominó “existencia de precedente en materia carcelaria y penitenciaria y cosa juzgada”, aduciendo el fallo de la acción de tutela radicada con el N.º 66001-23-33-003-2013-00243-00, emitido por el Tribunal

Administrativo de Risaralda. V.5. El apoderado judicial del Municipio de La Celia, mediante escrito aportado el 28 de febrero de 201712, se opuso a las pretensiones de la demanda porque dicha entidad territorial no cuenta con los recursos para ejecutar las cárceles a las que hace alude la parte demandante, y porque el Ministerio de Justicia y del Derecho es el competente para financiar la construcción de los establecimientos penitenciarios y carcelarios.

17. Además de negar los contenidos normativos de las disposiciones relativas a las cárceles de detención preventiva, aseguró que el Municipio de La Celia no tiene conocimiento de la existencia de personas condenadas por contravenciones.

Y aceptó que el Municipio de La Celia no cuenta con el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva.

VI. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

18. El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 4 de febrero de 201913, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que las partes no formularon un proyecto de pacto de cumplimiento. 12 Ibíd., folios 92 y ss. 13 Ibíd., folios 183 y ss.

VII. LA SENTENCIA APELADA

19. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 2 de septiembre de 201914, decidió negar las pretensiones de la demanda, fundamentalmente porque no se transgredió el derecho colectivo a la moralidad administrativa15.

20. Esta conclusión encontró respaldo en que la Defensoría Regional de Risaralda no demostró que las autoridades accionadas: i) hubieran afectado bienes jurídicos como la buena fe, la ética o la honestidad; ii) hubieran quebrantado el principio de legalidad, toda vez que el Municipio de La Celia, aunque no cuente con una cárcel propia para personas detenidas preventivamente, tiene la alternativa de suscribir compromisos con el Inpec a efectos de que este Instituto se haga cargo de las personas privadas de la libertad, y iii) hubieran tenido el propósito de desviar la satisfacción del interés general hacia el favorecimiento de un tercero.

21. Además, la parte demandante no demostró la cantidad de personas que están recluidas con detención preventiva por la comisión de algún delito, en un establecimiento carcelario del orden nacional que funcione en el departamento de Risaralda y que se encuentre a cargo del municipio de La Celia. Tampoco acreditó

que la falta de existencia de una cárcel de detención preventiva en ese municipio esté desencadenando el traslado masivo o notable de personas a los establecimientos del orden Nacional, incidiendo en el incremento de la tasa de hacinamiento.

22. Así, al no haberse sustentado la necesidad administrativa de construir una cárcel de detención preventiva, resultaría desproporcionado imponerle dicha orden al municipio de La Celia, máxime si se considera el alto despliegue presupuestal que ello implicaría para un municipio clasificado como de sexta categoría.

VIII. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

23. La parte demandante, Defensoría Regional de Risaralda, mediante escrito allegado el 5 de septiembre de 201916, interpuso recurso de apelación “con el fin de se estudie la posibilidad de revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar se accedan a las suplicas de la acción popular”.

24. Con las pruebas documentales aportadas por el municipio de La Celia, el Inpec y la Policía, incluso, en la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado, se evidenció la problemática de hacinamiento carcelario que existe en el municipio de Pereira y en los tres centros de reclusión del departamento de Risaralda, por la falencia para la administración de las personas detenidas preventivamente. 14 Ibíd., folios 296 y ss. 15 El Tribunal declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por el departamento de Risaralda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC. Además, tampoco encontró

configurado el fenómeno de cosa juzgada porque entre los pronunciamientos invocados y la controversia de la referencia no existe identidad de partes ni de objeto. Finalmente, negó la condena en costas y el reconocimiento de incentivo económico. 16 Folios 313 y ss. del expediente de la referencia.

25. El documento Conpes 3828 de 2015 de política penitenciaria y carcelaria, y los artículos 17 de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993, y 11 y 12 de la Ley 1709 de 20 de enero de 201417, aclaran que: i) las cárceles departamentales y municipales serán destinadas para personas detenidas preventivamente, sin distinguir el origen de la detención preventiva; ii) los departamentos y municipios deben hacerse cargo de las personas sindicadas privadas de la libertad en cárceles de detención preventiva, sin distinguir si cuentan o no con establecimiento carcelario; iii) el incumplimiento de tales deberes legales genera el hacinamiento en los establecimientos del orden Nacional; y iv) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad regulan el sistema carcelario y penitenciario del país y, en tal virtud, los entes territoriales deben colaborar de manera armónica con la

Nación.

26. Está demostrado que el municipio de La Celia no cuenta con una cárcel de detención preventiva para las personas que se encuentren en proceso de judicialización por la comisión de algún tipo penal. En ese sentido, la omisión del ente territorial implica el desconocimiento de los mandatos legales, la afectación de los derechos de la población reclusa e incide en el hacinamiento carcelario del departamento de Risaralda. Si el municipio cumpliera con la construcción de una

cárcel de detención preventiva, remediaría el problema de hacinamiento carcelario que acongoja a la Región.

27. Las cargas presupuestales que deben ser asumidas por el municipio no constituyen un argumento válido para negar las pretensiones de la acción. Las autoridades accionadas deben concurrir con el fin de concretar las instalaciones que garanticen la vida digna de las personas detenidas preventivamente.

IX. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. El apoderado judicial de la Unidad